行政事業性國有資產管理:保值增值與路徑選擇

宋軍發 郭敏

［摘要］ 本文通過對中國行政事業單位國有資產管理實踐存在問題的總結反思，發現關鍵之處在于沒有明確的主體來對行政事業性國有資產進行分類管理，致使產權模糊、管理目標交錯。同時，法律制度建設相對落后，缺少良好的外部監督機制也使得行政事業性國有資產管理不夠有效。針對這些問題，本文從重置產權主體、完善監督、進行全過程管理3個方面給出了相應的建議。

［關鍵詞］ 行政事業單位；國有資產；保值增值

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 04. 006

［中圖分類號］F123.7［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）04- 0011- 02

1行政事業性國有資產概述

行政事業單位的國有資產是指由行政事業單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。其表現形式為固定資產、流動資產和無形資產等，其范圍包括國家撥給行政事業單位的資產，行政事業單位按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。這些國有資產廣泛分布在維護國家安全、進行社會管理以及服務公眾的黨政機關、事業單位、政府駐外機構、部隊、社團及其他非政府組織。據有關單位測算，行政事業單位凈資產約占全部國有凈資產總額的1/3，到２０１０年底，我國行政事業單位國有資產總量已突破１０萬億元，預計我國行政事業單位國有資產的比重將會超過企業經營的國有資產。

2行政事業單位國有資產管理中的問題

2.1 行政事業單位國有資產管理主體模糊

自國家開始重視國有資產管理以來，伴隨著行政改革，先后有國家國有資產管理局（１９８８）、國務院機關事務管理局（１９９１）、財政部擔當過行政事業性國有資產的管理主體。２００３年３月，將企業國有資產劃給新成立的國務院國有資產監督管理委員會（簡稱“國資委”）進行監督管理，而行政事業性國有資產仍由財政部管理。應該說，行政事業性國有資產的產權歸屬是單一的、完整的，但在實踐中，產權卻是模糊的。模糊的產權直接導致了管理主體的責、權、利不清晰，行政事業性國有資產要么就是沒有明確的主體來承擔這些系統的國有資產管理，要么就是主體太多，出現多頭管理，混亂不清的局面。特別是在非經營性資產轉經營性資產以后，出現了所有權虛置，出資方和經營方卻并未嚴格按照法律程序確立彼此的法律關系和權利義務，致使資產歸屬不清、產權虛置、管理缺位。

實踐中，廣西南寧威寧資產經營有限責任公司的市場化管理模式是目前國內行政事業單位國有資產管理比較成功的。但是，威寧歸口南寧市國資委管理，而事實上，行政事業性國有資產目前是由財政部實行分級管理的，國資委只承擔企業經營性國有資產的監督管理。如此看來，國資委有越位管理之嫌，但威寧公司的性質又是國有企業，國資委理應對其進行管理。如此背景下，國資委幾乎擁有了全部的國有資產的監督管理權，這顯然又違背了當初特設的本意。到底是以資產管理方財政部為威寧公司的主管方，還是以威寧的公司性質為管理依據，將威寧公司歸口國資委主管，這是一個懸而未決的問題。

2.2 行政事業單位國有資產管理目標混亂

原則上說，行政事業單位國有資產屬于非經營性國有資產。由于其配置領域的非生產性，使用目的的服務性，補償、擴充的資金來源的非直接性特點，并不具有資產增值的特點。其管理目標側重于確保資產的安全和完整，實現資產的有效利用，以最小的成本獲取最大化的社會效益。但由于歷史原因和“非轉經”政策，我國行政事業單位形成了較大規模的經營性國有資產。這些國有資產作為資本金進入市場經濟領域，從而具有商品的屬性，表現為流動性和競爭性，自然其存在就有了資本性的要求——最大化資產收益，不斷增值。

實踐中，我國要么對行政事業性國有資產全盤實行公司化和市場化運作，要么就是完全依靠行政委托來進行管理，前者如“威寧模式”，而后者則是當前主要的管理方式。不同性質和用途的資產分別承擔著不同的目標和任務，理應采用不同的管理方法。非經營性國有資產的管理目標就是以最小的成本最大化社會效益，而經營性國有資產就是要讓其盡可能地保值增值，只有確定不同的管理目標，才能最大限度地提高資產的使用效率。

2.3 行政事業單位國有資產法制化進程緩慢

好的制度不一定帶來好的結果，但不完善的制度一定會導致公平的缺失。要防止國有資產的流失，確保國有資產保值增值，必須要有規范、完善的法律制度為其保駕護航。目前，針對經營性國有資產管理的《企業國有資產法》已于２００９年施行，但行政事業單位內的經營性國有資產并不受本法約束。目前行政事業性國有資產主要由《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》進行規范，但兩個辦法規范的是非經營性國有資產，而對已存在的經營性國有資產的管理少有涉及。

實踐中，檢察機關在對許多“非轉經”職務犯罪案件的調查中，發現了有關部門利用職權訂立不平等合同，導致了國有資產的大量流失。但是卻因為檢察機關作為公益代表人的訴訟主體資格不明朗，所以無法向法院起訴要求確認合同無效，而只能以檢察建議書的形式提醒有關單位注意或建議它們向法院起訴，但這種行為的效果不甚理想。這有責權關系不明的原因，更主要的還是我國目前尚未建立保護國有資產的公益訴訟機制。

2.4 行政事業單位公開、監督制度不健全

行政事業性國有資產屬于全體人民，考慮到成本、效率和可行性，不可能全民參與管理，而只能委托國家，但由于國家的非實體性，進而委托政府來進行管理，而政府又必然會以行政命令要求相關部門進行管理，從而又產生了行政委托。

由于在行政事業性國有資產的管理中，委托代理鏈較長，利益相關方較多，不管是在資產預算、購置環節，還是在使用、處置過程，操作不透明已是不爭的事實。如果沒有嚴密的監督體系，暗箱操作現象將更加嚴重。根據相關法規和實踐經驗，為防止國有資產流失，在資產的配置、處置環節，引入了招標、拍賣等手段，但往往因為非對稱信息下的內部人控制，參與者并不能有效地達到其目的，最后招標、拍賣也只是流于形式。

3行政事業單位國有資產管理的設想

3.1 明確管理目標，重置產權主體

成立一個專業機構以所有者身份來對行政事業性國有資產進行綜合管理已是當務之急。只有明確產權，確定相關責任主體，才能對資產實行集中統一的管理。在執行上，可以將其中的非經營性資產交給新成立的機構依行政權力進行管理，而經營性資產可以交由國資委，由國資委授權進行市場化運作。重新組建行政事業性國有資產管理主體也有其理論依據。國有資產的管理，存在比較長的委托代理鏈條，這樣便引入了更多的主體存在于國有資產周圍，導致其高昂的代理成本和監管成本。

同時，國有資產的所有者代表、管理者、使用者之間還存在利益博弈。所有者代表可以選擇激勵或懲罰管理者以保證國有資產的有效管理；國有資產管理者則可以選擇通過努力經營從而獲得委托者承諾的報酬，同時管理者也可能選擇被動消極的行為，除非他本人能夠得到足夠的補償；使用者可能存在機會主義傾向，他可以選擇愛護資產，也可以選擇故意破壞這些資產從而得到更好資產替代。如果參與者增加，各方可以選擇的策略就會更多。因此，只有盡可能減少委托代理主體，減少博弈參與者，才是最經濟的做法。這樣做并不會使相應國有資產的產權模糊，反而可能會更加清晰，同時還有利于防止官商一體、政企不分現象的出現，在源頭上扼制腐敗行為的產生。

3.2 建立全方位的監督機制

一是政府應該加強立法建設。我國應盡快建立《行政事業單位國有資產法》，從法的高度進行要求，并出臺相關實施細則，促使全國各地管理行為統一，為這些系統國有資產管理的規范化、制度化與透明化提供法律保障，不斷提高資產管理效率。

二是應該引入監督機制。為了防止行政事業單位國有資產管理中的瀆職行為與腐敗現象，許多國家都建立了嚴明的政府監督制度。如美國對使用政府財產的政府公司，設有國會聽政會制度、公民監督制度和政府審計監督等三層監督制度。目前，我國只有內部監督（行政審計監督），而內部監督卻存在一些不足之處，例如有關主管部門對下級單位督導主觀性較大，對下屬單位的國有資產管理情況和財政會計核算程序、制度等并不能有效地定期地全面地進行監督檢查，也很少對下屬單位規范國有資產管理的工作進行指導。在外部監督上，我國幾乎是一片空白，這在一定程度上，不利于透明、公平的國有資產管理。因此，我國應該強化外部監督，充分發揮紀檢、財政監察專員辦、新聞媒體和人民群眾等方面的作用，形成強大的監督合力和威懾力。

3.3 實行資產的全過程管理

實行資產的全過程管理就是行政事業單位國有資產的配置、使用、處置都應該由其主管機構施行跟蹤管理。澳大利亞對資產進行全過程管理的辦法最為成熟，該國的政府資產由財政部主管，財政部下設采購局、管理局、出售局，分別負責資產采購、管理和出售，構成了從形成到處置的管理鏈條。我國也應按此模式對行政事業單位的國有資產實行全過程管理，新成立的資產管理機構也可采取下設資產采購司、資產管理司和資產處置司。只有內部分工明確，才能對行政事業性國有資產進行高效專業管理。

資產采購司應該會同有關部門制定《資產配置標準》，并應根據發展、需要不斷修改。這方面，海南省率先出臺了《海南省省直行政單位國有資產配置標準》，但這樣的標準應該是全國范圍內的。資產管理司的主要任務是對現存資產進行日常管理維護及行政事業單位資產的預算工作。但成立后的首要工作是對各單位的國有資產進行清查，同時，使用現代技術為這些系統的國有資產進行身份標識，實行信息化管理。關于資產處置司，應嚴格按照《行政事業單位國有資產法》所確立的處置原則來進行。至于所得收入，國內目前收歸財政部，這種做法是可取的。但是，資產處置司也應不斷探討收入的處理方式，非經營性國有資產的處置收入投入到社保基金的養老基金中去也是一個有益的選擇路徑。

4結語

行政事業性國有資產關系重大，對其管理必須分清重點，重新組建一個新的行政機構來對行政事業單位的國有資產進行管理乃是當務之急。只有管理主體明確，才能對行政事業性國有資產進行分類，進而導入風險收益對等機制，使責、權、利盡量統一。在此過程中，還要不斷健全法規體系，建立監督機制，引入監督主體。只有在全方位的制衡中，才能在行政事業單位國有資產管理過程中，真正實現物盡其用。

主要參考文獻

［１］張治棟，樊繼達．國有資產管理體制改革的深層思考［Ｊ］．中國工業經濟，２００５（１）．

［２］江文清．高校國有資產經營管理論［Ｄ］．成都：四川大學，２００４．

［３］陳釗．非對稱信息下的國有資產流失［Ｊ］．探索與爭鳴，２００９（２）．

［４］張鳳玲．行政事業單位國有資產管理現狀分析及對策研究［Ｊ］．財會研究，２００８（６）．