我國失地農民利益受損的制度邏輯

邵傳林　裴志偉

摘要：如何通過完善農地制度來保障失地農民的利益事關我國失地農民的生存發展和社會穩定。通過對失地農民利益受損的機理進行剖析發現，集體土地產權模糊、產權缺乏排他性、委托代理問題以及征地制度中存在的公益性用地界限不清等制度性因素共同促成了失地農民利益受損。因此，有效保障我國失地農民的合法權益就要從我國農地制度進一步改革入手，明晰集體土地產權、賦予農民長期的承包經營權、嚴格區分公益性和經營性用地的界限、構建多層次的失地農民社會保障體系等措施。

關鍵詞：失地農民；利益受損；農地制度；制度創新

中圖分類號：F328 文獻標識碼：A 文章編號：1003—3890（2012）04—0031—05

一、引言

自20世紀90年代以來，我國進入了城市化和工業化的加速階段。當然，在城市化和工業化帶動經濟、社會發展的同時，也引起了一些社會問題，其中，一個突出問題就是快速發展的工業化和城市化產生了大量的失地農民。根據通行的估算方法，我國的城市化水平每提高1%，就需占用耕地12.7萬公頃，而一般每征用1畝耕地，就會產生1.5個失地農民。據此推算，目前我國失地農民在5000萬人左右，若根據我國目前城市化的發展速度及建設用地的需求計算，到2020年我國失地農民將超過1億人。隨著征地范圍的不斷擴大，失地農民利益也受到不同程度的損害。據測算，從1952年至2002年，農民向社會無償貢獻的土地收益為51535億元；以2002年無償貢獻的土地收益為7858億元計算，相當于無償放棄了價值26萬億的土地財產權（按銀行利率3%計算）。而自從我國實行土地征用補償政策以來，累計向失地農民支付的土地征用費不超過1000億元；過低的征地補償費用，以及缺乏對失地農民保障的合理安排，失地農民處于“種地無田、低保無份、就業無崗”的“三無”困境，這樣就使得與土地征用相關的沖突事件不斷增加。據對2005年進京上訪的農民調查顯示，73.2%的案件涉及農村土地問題，而農村土地問題主要涉及征地和占地兩個方面，其中征地糾紛所引發的沖突達60.1%，而非法征地和強制征地又占其中的33.1%。2004年以來的130起農村群體性突發事件中，有87起因于土地征用而發生的警民沖突，占到總數的66.9%。

顯然，失地農民能否得到妥善安置、失地農民的利益能否得到有效保護直接關系到我國長遠經濟的發展和社會的安定團結。鑒于此，我國政府出臺了相關法律法規，加大對失地農民權益的保障。2005年12月，中共中央《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出了要“完善對被征地農民的合理補償機制，加強對被征地農民的就業培訓，拓寬就業安置渠道，健全對被征地農民的社會保障”的指示；黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干問題的決定》明確要“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，……解決好被征地農民就業、住房、社會保障”。顯然，上述政策的出臺都表明，我國失地農民問題具有緊迫性和重要性。

究竟是什么原因導致失地農民利益受損？國內外學者們對此問題進行了深入研究。比如，汪暉（2002）認為，法律上的自相矛盾導致土地征用權亂用，進而侵害了農民利益；黃祖輝（2002）指出，在現行征地制度下，非公共利益的征地活動剝奪了集體土地所有者的土地發展權，從而給集體土地所有者帶來損失；黃小虎（2002）認為，行政權侵害農民的土地權益；錢忠好等（2004）指出，我國農民缺乏維護自身利益的土地權力基礎和組織保障以及公共利益界定和征地補償標準制定存在技術上的困難等等，都造成失地農民利益受損；蔡繼明（2006）認為，征地制度不合理導致農民利益受損，故征地制度的改革可增加農民收入、節約土地、遏制腐敗；Zou（2007）指出農村土地價格的非市場化不僅導致農民補償低而且造成了整個社會福利的損失和社會不穩定；Li等（2010）的研究發現，城鄉分割的土地市場以及補償不足損害了農民的土地權益；Sarkar（2011）指出，土地方面相關法律政策安排不當造成農民利益損失；Zhang（2011）指出，征地補償并沒有考慮農民的長期發展，缺乏健全的生活保障以及就業支持計劃，導致農民利益遭受損失；German（2011）指出企業為了擴大規模大量占用農地以及政府在招商引資政策方面的失誤損害了農民利益。顯然，上述觀點都在某種程度上指出了失地農民利益受損的種種因素，但并沒有揭示失地農民利益受損的制度性根源。本文擬從農地制度視角入手，揭示失地農民利益受損的制度性成因，從而為保障失地農民利益做出有益的探索。

二、我國農地制度的內在缺陷造成失地農民利益受損

我國當前的農地制度在調動農民積極性、維護農村的穩定方面發揮了積極的作用，但隨著城市化和工業化的深入發展，工業用地需求增加，該制度的缺陷也越來越明顯。而正是這種缺陷導致了我國失地農民的利益受到侵害。

1.我國農村集體土地所有制的內在缺陷是我國失地農民利益受損的首要因素。我國憲法第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地、自留山，也屬于集體所有。”這表明，農村的土地屬于集體所有。但憲法及相關法律中并沒有明確說明集體指的是哪一級經濟組織，因為集體既可指鄉鎮農村集體經濟組織，也可指村農民集體經濟組織或村內農民集體經濟組織。于是，我們可以認為，集體就是村委會和村民小組，因為在土地承包中大部分是以村或村民小組作為發包方的㈣；但也可認為，村集體是指各級農民集體經濟組織，而不是所謂的村委會。事實上，在中國農村地區，這三級集體經濟組織在某種程度上都是農村土地所有權的代表，于是，現存的農村集體土地產權主體不清也就成了必然。而正是上述“一權多主”的模糊產權制度促使我國農民無法從憲法層面保護自己的各種權益。當國家強制或低價征用農民土地時，任何主體無法出面進行干預。于是，在征地過程中，農民的農地權益不僅得不到應有的補償，還遭受著種種侵害。

2.我國當前的農村土地集體產權制度還會通過委托代理形式加重失地農民利益的受損。我們知道，我國農村土地屬集體所有，集體擁有土地的所有權，但農村集體并不是一個嚴格意義上的法律概念，而更多的是一個政治意義上的名詞，也就不能成為法律關系的主體，從而會導致農村土體產權主體的虛化，進而產生委托—代理問題。在集體擁有產權的情況下，農民是委托人，村委會就是代理人，他們之間就存在著委托—代理關系。然而，村委會不僅是一個政治主體，還是一個經濟主體，是由一群理性的“經濟人”構成的，也在追求自身利益最大化，尤其是當不存在一種激勵制度使村委會忠于村民的時候，村委會關于土地權益的相關決策就會違背村民的意志。當國家對集體征地時，村委會的相關決策者出于利己的考慮，利用手中職權徇私枉法，以權謀私。例如，有些村干部并不是按國家補償標準來給村民發放征地補償費用，而是按照與其關系的好壞、親疏遠近、順從與否等進行發放；關系好的、血緣近的、以及順從的就多發放些否則就少發放，對失地農民造成嚴重的不公平。還有一些村干部為了自己升遷等方面的利益，他們就迎合上級政府的意圖，壓縮對失地農民的補償。在調查中發現，一些村干部和其上級政府之間為了追求各自的利益，他們在征地的過程中某種程度上形成了合作的默契，共同推動著征地的進程。這種默契不是基于“任務”的完成和個人情感的“共事”，而是基于利益的“共謀”。因為他們都可以從中獲得利益：當地政府有了業績，村干部則通過此次行動獲得升遷的機會。顯然，這些都導致失地農民利益受損。進一步分析，有些開發商通過和村委會干部串謀以此達到減少征地費用的目的。據報道，北京某郊區的一塊集體土地，該村領導在未征得村民同意的情況下，私下與開發商簽訂了賣地合同，而且土地被征收以后，村民們并沒有得到公平的補償，從而進一步使農民利益受到損害。

3.我國當前不合理的征地制度客觀上促使失地農民利益受損。世界上大多數國家的法律都賦予政府為了公共利益能夠征收農民土地，我國也不例外。我國《憲法》第10條第2款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《土地管理法》第2條也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。但我國憲法和相關法律并沒有對什么是公共利益做出清晰界定，也沒有進行相關的列舉。或者說憲法和法律賦予了地方政府進行征地的權利，但并沒有給出他們行使權利的界限。進言之，既然土地管理等相關法律并未對“公共利益”做出明確規定，公益性和經營性建設用地就可不分，征地范圍也模糊不清，于是，大量商業用地（如修建高級別墅、高爾夫球場等）打著公共利益的名義進行征地。據北京、上海、山東等16個省市國土資源部的調查表明，近十年來地方政府征用土地項目不僅包括交通、能源、水利等基礎設施建設，還包括各類經營性項目，其中，工商業、房地產等經營性項目用地占到了總量的22%，學校和企業用地占比13%，而真正用于公共利益僅占10%。既然大多數農地都可以公共用地的名義被征收，失地農民的低補償收入也就“名正言順”了！根據九三學社估算，被征地的補償收益分配格局大致是：地方政府20%—30%，企業占40%—50%，村級組織占25%—30%，農民僅占5%—10%。

最后，失地農民團體無法通過集體行動保障其農地產權，這也會加重其利益受損的程度。由奧爾森教授集體行動的理論可知，在一個由眾多利益相同者組成的大集團中，即使所有的人都是理性和尋求自我利益的，并且他們采取行動也能從集團的共同利益中獲利，但他們仍然不會自愿采取行動來增進集團的利益，其原因是“搭便車現象”的普遍存在。除非集團中的人數很少，或者提供了某種有選擇的激勵機制或強制性措施使的單個成員采取行動從集體中所獲得的收益大于他采取行動所付出的成本時，個人才會為集團利益而采取行動。顯然，該理論為我們分析農民及地方政府的行為提供了有力的工具。基于此，就能從“農民集體”的行為邏輯來解釋征地中致使農民利益受損的原因。農民是一個龐大的集體，他們有著相同的利益和共同的利益訴求，對于每一個個體來說，征地補償費用的提高、安置方式的完善以及社會保障體系的健全等都是有利的，因此廣大農民都會積極參與征地政策制定的各個環節，并通過集體行動來使政策有利于維護自己的利益。當利益遭受損失時，他們還會聯合起來共同抵制政策的實施。但事實并非如此，究其原因是存在著所謂“集體行動的困境”。任何理性的農民都清楚，通過采取行動以期影響政策，需要付出巨大的成本，這些成本包括談判成本、搜尋信息的成本以及誤工成本等。若征地政策因某個農民集體的努力而更趨于公平合理，則所有農民都會從政策的改進中獲益，而不需要付出任何成本，即可以“搭別人的便車”。于是，成本的不可共擔及利益的共享使得理性的農民不會為維護集體的利益所采取行動，農民的權益受損在所難免。進言之，我國農村的集體土地所有制本身存在著產權主體缺失、產權不清晰以及缺乏排他性等缺陷，使得單個農民并不清楚自己在土地收益中所占份額的大小。這樣在缺乏某種選擇性激勵機制時，面對政府不公正的征地行為，他們就會缺乏維權的動力，加重了利益受損的程度。事實上，正是由于各級地方政府預期到失地農民集體行動乏力，才敢肆無忌憚地侵吞農民土地權益。

三、究竟應如何通過制度變革來保障失地農民利益

既然失地農民利益受損的制度性根源是中國農村土地制度的內在缺陷，因此，要切實保障失地農民的利益，就必須從農村土地制度的變革著手，比如，完善我國農村集體土地產權制度、變革征地制度體系，并進行其他相關配套制度的創新。

1.明晰農村集體土地產權，完善家庭聯產承包責任制，賦予農民長期承包經營權。產權經濟學告訴我們，產權是協調各方面利益關系的邊界，它的經濟功能表現在能夠對經濟主體進行激勵和約束，合理的產權關系能夠有效地降低交易成本，提高資源的配置效率，并協調各種產權主體之間的利益關系。我國農村土地集體所有權主體是模糊的，而集體土地所有權的模糊導致失地農民的利益受損。因此，只有明晰農村土地集體所有權，才能從根本上保護失地農民的利益。比如，2008年成都市委、市人民政府下達了要求“進一步改革完善農村土地制度和房屋產權制度”的文件，在全市內開展了確定農村土地產權的行動，這不僅推動了農村土地承包經營權、集體建設用地使用權和房屋產權的規范流轉，還促進了“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度”的構建。實踐表明，延長農村土地承包經營權有助于增加農民對土地的投入，也有利于加快農村土地流轉進而形成規模經濟。農村土地承包經營權的長久不變也會使得農民出于利己考慮更加理性地對待政府征地行為，努力維護自己的利益，保障自己的利益不受損失。

2.建立和完善征地程序，賦予失地農民充分參與權。實踐表明，政策程序的健全對防止政府官員的權力濫用和暗箱操作起到重要抑制作用，進而有利于保護農民的利益。我國目前征地程序的不完善。使得農民在土地征用過程中缺乏充分的參與，征地政策的制定往往不能有效保護失地農民的利益。研究表明征地程序的公平公正、監督機制的完善以及農民談判權利的賦予，可以有效保護農民的土地權益，使其免遭侵害。從上述分析可知，應建立和完善我國的征地程序，并從以下幾個方面著手：一是建立科學合理的土地發展規劃，并采取嚴格的土地審批制度，對不符合征地規劃的征地申請堅決不予審批。二是強化征地公告，提高失地農民的參與權和知情權，政府在征地前要將征地的時間、征地的范圍、征地的規模以及征地補償費用、安置方式等具體情況告知村民，并充分聽取他們的意見。三是完善土地聽證制度和仲裁制度。政府要對農民有疑問的地方進行合理解答，并對某些有異議的地方進行有效協商，如果有些方面經過協商還未達成協議可以通過仲裁機構來解決雙方的爭議，從而有效保證土地征用的合法和公平，減少征地中的沖突。

3.嚴格區分公益性和經營性建設用地的界限。前文分析表明，政府會出于自身利益的考慮，加大對土地的征收力度，囤積土地，低價征地，高價賣地，使農民的利益受到損害。因此，對地方政府的征地范圍進行管制是防止政府征地權力濫用的有效舉措。黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出要將政府征地的范圍限制在公共利益范圍內，區分公益性用地和經營性建設用地。但是，在實踐中公益性用地很難確定，對于同一事物，可能部分屬于公益性的，而部分又屬于經營性的。這樣地方政府就會利用政策漏洞對國家的征地政策做出各種各樣對自己有利的解釋。為此，國家可采用列舉法對公益性用地進行限制，如國防、教育、交通、水利設施、養老院、福利院等都應屬于公益性建設用地。對于這一部分土地的征收，國家可以運用行政權力，但必須給予失地農民合理的補償；至于經營性建設用地，可以在符合國家規劃的前提下，允許農民集體和個人與用地企業進行協商、談判，以此來決定土地的價格。這樣既限制了地方政府征地權利的濫用，也使失地農民的利益得到有效維護。

4.改革補償方法，加大對失地農民的補償力度。我國政府目前對失地農民的補償采用倍值法，按著被征土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費是該耕地征收前的三年平均產值的6～10倍。顯然，按著這樣的補償標準計算，是不能滿足失地農民的生活需求的。據估計，失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源、生活水平降低的失地農民則占到60%。在當今社會，土地作為生產資料不僅僅是具有經濟功能，更多的是它所具有的社會保障功能，尤其是在中國這樣一個社會保障不健全的國家里，農村土地對于農民的社會保障功能則顯得尤為重要。為此，國家應充分考慮土地的社會保障功能，按土地的實際價值加大對失地農民的補償，不是僅限于“農民保持原有生活水平”而是要使失地農民的生活水平有所提高，使他們也能分享工業化和城市化發展所帶來的成果。也許有人會擔心，如果提高失地農民的補償標準，這樣就會加大政府的財政負擔，使政府用于城市建設的資金就會減少，從而阻礙了城市化的進程。其實，這種擔心是沒有必要的，因為提高了對失地農民的補償，就意味征地成本的上升，政府會更加集約、有效地利用土地。

5.通過制度創新來構建多層次的失地農民社會保障體系。當前，土地對于我國農民是具有雙重功能的，它既是農民生活最重要的生產資料，同時也是農民最基本的生活保障，而且現在土地所具有的生活保障功能要遠遠超過它所具有的生產資料功能。隨著我國城市化的加快，大量的土地被征用，農民失去了賴以生存的土地，同時也意味著失去了最基本的生活保障。雖然政府對失去土地的農民給予一定的補償，但遠不夠維持他們的生活，況且我國政府對失地農民的補償方式單一，使失地農民的生活陷入困境。因此，建立失地農民的社會保障制度以此來弱化和部分替代土地的社會保障功能，滿足失地農民生存和發展的需要。另外，失地農民還面臨的一個困境就是他們的就業問題，由于失地農民大都受教育水平較低，勞動技能相對缺乏，再就業能力較弱。政府可以將失地農民的就業技能培訓納入到下崗職工再就業培訓制度中，保障失地農民的生存權和發展權。最后，還要拓寬安置渠道，采取多種途徑安置失地農民。

四、結論

隨著城市化和工業化的發展，失地農民數量會越來越多，有效保護失地農民的土地權益事關社會的穩定。本文通過對失地農民利益受損的機理進行剖析發現，集體土地產權模糊、產權缺乏排他性、委托代理問題以及征地制度中存在的公益性用地界限不清等制度性因素共同促成了失地農民利益受損。于是，有效保障我國失地農民的合法權益則需從進一步改革我國當前農地制度人手，這些改革包括明晰集體土地產權、賦予農民長期的承包經營權、嚴格區分公益性和經營性用地的界限、構建多層次的失地農民社會保障體系等措施。中國城市化的迅速發展，房地產事業的興旺發達以及富余階層的不斷涌現，從某種意義上講，是建立在失地農民利益受損的基礎上。在城市有能力反哺農村的今天，必須要充分保障失地農民的利益，這不僅體現了政府對于公民財產權利的保護，也符合公平與正義的原則。本文的論證還進一步表明，任何政策的制定都是各利益集團相互博弈的結果，政策總是偏向于勢力強大的一方。因此，有效保護失地農民的利益，就要提高他們的組織化程度，以集體的力量參與并影響政策的制定。總之，只有從制度上加大對失地農民的保護，才能減少征地過程中引發的各種社會矛盾，消除征地所造成的不和諧因素。

責任編輯、校對：關華