政府采購物業管理服務創新研究

張靜　潘網生　喬瑩

摘要： 物業管理服務是由物業服務企業提供的對房屋及配套的設施設備和相關場地進行的維修、養護、管理，維護相關區域內的環境衛生和秩序的活動。隨著政府后勤服務的改革，物業管理服務愈來愈被政府機構所認可；伴隨著政府采購的深入，物業管理服務也被納入政府采購之列。全面采購“常規性公共服務”，根據需要區別采購物業企業的特約性服務及市場經營性服務，有選擇性地采購公眾性代辦性服務，對于政府資源配置市場化和提高政府財政資金使用效率具有深遠的實踐意義。

關鍵詞： 行政管理； 政府采購； 物業管理服務； 財政支出

中圖分類號： C916 文獻標識碼：A文章編號： 1673-9973（2012）04-0047-06

政府采購制度形成于18世紀西方自由資本主義國家，最早可以追溯到1761年美國《聯邦政府采購法》，迄今已有200多年歷史。由于該制度以公開招標為原則，從決策到監督體現了廣泛的公平性、公正性和規范性，因此被稱之為“陽光下的交易”。目前，我國政府采購制度也得到了廣泛推行，并初步建立了政府采購管理機構及執行機構。《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱采購法）指出：“政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”從表面上看，我國的政府采購已經是一個老生常談的問題，但就實質而言，在我國現有的政府采購結構比例中，貨物類采購的比重較大，服務類采購所占比例很小，僅為采購總規模的5%～10%左右，采購物業管理服務所占比例更小，特別是物業管理服務，則是一個新課題，也是一直以來困擾政府后勤管理實踐的一大難題，如何運用財政資金購買物業管理服務，它不僅關系到政府一定時期財政資金以及其他資源配置的合理性問題，更關系到政府采購的完善和可持續發展問題，還涉及到政府在其行政實踐中對完善物業管理市場的引導，涉及到科學發展觀在國家權力部門的踐行。筆者僅就政府采購物業管理服務的路徑作以探討。

一、政府采購物業管理服務的必要性

政府購買物業管理服務，其本質是行政后勤工作的社會化改革，核心是后勤服務保障工作的資源配置市場化，將原有的后勤服務保障存量資源與現有的市場資源對接。

（一）政府采購物業服務具有歷史必然性

我國2003年9月1日起開始實施的《物業管理條例》對物業管理的定義為：“物業管理指業主通過選聘物業服務企業，由業主和物業服務企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行的維修、養護、管理，維護相關區域內的環境衛生和秩序的活動。”這里的業主，即物業所有權人。物業管理起源于19世紀60年代的英國，20世紀60年代由英國引入我國香港，20世紀80年代進入我國大陸并得到了迅速蔓延和發展，由于物業管理的種種優勢之所在，如今在我國不僅住宅物業實施物業管理，寫字樓物業、工場物業、休閑娛樂物業也都引入了物業管理，政府引入物業管理是歷史的必然。鑒于物業管理是一種企業經濟行為，物業管理企業在物業管理中和業主或使用人的法律關系是一種購買關系，因此，政府在引入物業管理服務時必然也要通過購買行為和物業公司之間確立合同法律關系。由于政府購買行為應采取政府采購形式的特殊性，政府采購物業管理服務也就成為必然。

（二）政府采購物業管理服務符合《中華人民共和國政府采購法》之規定

《中華人民共和國政府采購法》不僅對政府采購對象作了明確的規定，而且對各類明細也進行了列舉。貨物類主要包括交通工具、辦公自動化設備、一般設備、家具、物資、專用材料、專用設備；工程類主要包括荒山綠化、修繕裝飾工程、系統集成、網絡工程及單價在5萬元以上的其他各類工程；服務類主要包括設備維修、建筑物維修、車輛保險、加油、維修、會議、物業管理和單價2萬元以上的其他勞務及服務。顯然，物業管理服務屬于政府采購內容之列。

（三）物業管理的“五類服務七種管理”基本能滿足政府行政管理之需要

從現代物業管理理論看，現代物業管理是一種集經營、管理、服務于一身的綜合性管理。管理的內容基本能夠滿足政府后勤服務之需要，其管理的手段與方法也足以能夠為政府提供較為滿意的服務。現代物業管理理論將物業管理的內容概括為“五類服務七種管理”。

1. 常規公共性服務。這是法律賦予物業管理的職責，也是物業管理工作中的基本管理工作，它將公共的、經常性的、絕大多數業主認為必不可少的服務項目，通過“公共契約”的形式相對固定下來，作為物業公司最基本的服務項目，以物業管理服務費的收繳作為經費保證，所有的業主都要按照物業管理合同繳納物業管理服務費，任何人不得例外。其中主要包含七種管理。

（1）房屋建筑主體管理。這是為保持房屋的完好率、確保房屋使用功能而進行的管理與服務工作。包括房屋基本情況的掌握，房屋裝修管理，房屋修繕及其管理。

（2）房屋設備設施管理。這是為保持房屋配套的各類設備、設施的完好及其正常使用而進行的管理與服務。包括各類設備、設施基本情況的掌握，各類設備、設施的日常運營、保養、維修與更新管理。

（3）保潔衛生管理。這是為凈化物業環境而進行的管理與服務。包括樓宇內外物業環境的日常清掃保潔、垃圾清除外運等。

（4）環境綠化管理。這是為美化物業環境而進行的管理與服務。包括園林綠地的營造與保養、物業整體環境的美化等。

（5）治安管理。這是為維護物業正常和生活秩序有序而進行的一項專門性的管理與服務。包括樓宇內外的安全、保衛、警戒以及對各種突發事件的預防與處理，并可延伸為排除各種干擾，保證物業區域的安靜。

（6）消防管理。這也是為維護物業正常和生活秩序有序而進行的一項專門性的管理與服務。包括火災的預防及發生火災時的救護與處理。

（7）車輛道路管理。這是為維護物業正常和生活秩序有序而進行的又一項專門性的管理與服務工作。包括車輛的保管、道路的管理、交通秩序的維護等。

2. 有償特約性服務。是指物業服務企業為改善和提高物業使用人的工作和生活條件，為滿足一部分物業使用人的個別需要，受其委托而提供的服務。物業服務企業事先根據業主需要設立服務項目，并將服務的內容和服務質量、收費標準公布，供需要該服務的使用人自行選擇。有償特約性服務實質是一種委托代理服務，如會議接待、會議室布置、照顧老人病人，家庭保潔、家電維修等，原則上是只要業主需要的，就是物業公司應提供的。服務收費維持經營收支平衡；注重服務的可靠性和敏感性，講究有情服務，建立起業主、使用人與物業管理公司之間的信任。

3. 市場經營性服務。這是一種具有多種經營職能的服務方式。物業管理公司為了達到“以區養區、以業養業”的目的，根據客觀條件和實際需要，可統籌安排經營與物業區域內公共服務相結合的、面向市場的經營性服務項目。服務收費以市場而定，具有營利性特點。市場經營性服務屬于物業企業之副業，從屬于常規公共性服務這一主業。它關系到業主和使用人的整體利益，可由物業服務公司有計劃地進行經營性的商業網點、醫療體育、文教娛樂等設施的配置，也可以接受所有權人委托代理其經營。其經營方式可以采取物業公司自營，也可以采取聯營或招標出租委托他營。經營性服務一方面可以為業主提供方便，同時由于常規性公共服務基本是保本服務，所以另一方面，經營性服務可以增強物業公司的“造血”功能，是公司現金流動及利潤的主要來源。其經營關鍵在于發揮物業公司與業主天然的親密關系，通過靈活的服務和縱深化的經營策略建立起競爭優勢。

4. 無償便民性服務。在物業服務中，為了溝通和融洽物業服務者與業主及使用人之間的關系，提高社會效益和長期效益，物業企業除提供有償性服務外，還應提供無償性的便民服務，包括在值班室設置醫藥箱、針線包、地圖、代孤寡病殘老人購物等。這些免費服務對樹立物業公司的良好形象，增強公司信譽有著深遠的積極影響。

5. 公眾性代辦服務。這是一種典型的委托代理服務，是物業公司受諸如自來水公司、電力公司、煤氣公司、有線電視公司、網絡公司等具有提供公眾服務性質的一些公司委托，代理其收取水、電、氣等相關費用。這一方面方便了業主及使用人，同時也給物業公司帶來了收入。物業公司的收入是委托人支付的代理費，物業公司不得向業主及使用人收取任何額外費用。國家發展和改革委員會會同建設部制定的自2004年1月1日起執行的《物業管理服務收費辦法》第十七條明確規定：“物業管理區域內，供水、供電、供氣、供熱、通訊、有線電視等單位應當向最終用戶收取有關費用。物業管理企業接受委托代收上述費用的，可向委托單位收取手續費，不得向業主收取手續費等額外費用。”

二、政府采購物業管理服務的路徑選擇

無論從現代物業管理理論還是現實的物業管理實踐看，政府采購物業管理服務皆勢在必行。結合現代物業管理論及物業管理實踐特提出以下建議：

（一）全面購進“常規性公共服務”

全面購進物業企業的常規性公共服務，其內容主要包括：（1）房屋建筑主體的管理；（2）房屋設備設施的管理；（3）保潔衛生的管理；（4）環境綠化管理；（5）治安管理；（6）消防管理；（7）車輛道路管理。這七種管理不僅涵蓋了目前政府后勤管理的大部分內容，同時在政府購進服務后，可促使政府抓住契機，推進機關后勤服務機構改革。

（二）根據需要區別購買物業企業特約性服務及市場經營性服務

物業企業的特約服務及市場經營服務，按理論是根據業主和使用人的需要選擇服務項目，政府完全可以根據需要與物業公司協商購買其提供的此類服務，具體著重為以下幾個方面：

1. 會議服務。行政中心內有各種會議室。會議室的管理可分為日常的保潔、綠化、維修養護、安全使用（簡稱日常管理）和會議（開會時的使用）管理兩部分。按照理論，物業管理的范圍主要是物業區域內的共用部位、公用的設備實施和相關場地，會議室應該歸屬于共用部位，故其中的日常管理可按面積納入物業企業的常規性公共服務范圍，由物業公司進行日常養護和管理。由于會議室的使用人是不同部門，不同部門及不同會議的要求具有一定的差異性，所以，常規性、例行性的一般服務很難滿足各種會議的要求，故可根據政府對每個會議室的功能及不同級別的會務服務標準和要求，由使用的部門單位與物業公司協商服務級別和會務服務收費標準，并向物業公司支付服務費用，物業公司只收取服務費，場地使用費收入歸屬行政中心，兩項費用可由物業公司統一管理并獨立分別核算。會議服務支出在各單位年初部門預算公用經費中列支。服務內容包括會議室的茶水供應、保潔、橫幅、擺放花草等勞務性服務。

2. 機關餐飲服務。行政中心的餐飲服務也會因享用人的不同而有所區別，大致可安排兩類餐廳，即領導餐廳和職工食堂。

對于領導餐廳，它既是領導用餐之地，也可以作為領導及會議接待宴請之地。對此類服務，一種方法是可以由行政中心直接對外招聘，引進星級酒店進行管理和服務，服務標準按照不同規格要求提供，費用按市場機制模式由相關單位與酒店結算，各單位經費來源包干納入財政預算。另一種辦法是直接交由物業公司代理，行政中心向物業公司提出服務標準，由物業公司自營或引進星級酒店并對其進行監督管理，費用結算與資金來源雷同于行政中心直接對外招聘。

對于職工食堂，采取購買服務的方式，按一定的標準、質量和“保本微得”的原則，組織政府采購，引進專業的餐飲企業或酒店進行經營管理。

無論是領導餐廳還是職工食堂。其一次性灶具等設備的配置可以由政府相關部門提供，所有權歸屬提供部門，使用人每年向提供者交納一定的折舊費（或稱設備實施租賃費）。養護的管理辦法，采取誰使用、誰保管，通過談判，按照自愿和公平合理原則，通過簽訂經濟合同的形式確定具體的折舊年限、費用標準、權利義務等。餐飲服務工作人員隸屬于餐飲企業，和政府各部門無雇傭關系，政府對此不再雇用工作人員，也不參與經營管理，徹底將餐飲服務推向市場，由企業經營。

3. 康樂設施的管理與服務。康樂設施是滿足人們消除疲勞、恢復精力的場所。對此，可以采用設備設施由物業公司代管，政府相關部門以代理費的形式支付物業公司費用。而消費采用會員制的形式，由政府相關部門負責發放會員證，不同的人員會員證的等級不同，也可以為領導開專區。

4. 建立辦公用品超市。為減少辦公用品消耗，節約辦公經費，降低行政成本，行政中心可以建立辦公用品超市。行政中心按布局合理原則有償提供場地，以“政府主導，市場運作”為方針實施運營，按“保本微利，服務社會”的物業管理運作機制經營管理，辦公用品超市既可以作為物業公司的市場經營業務由物業公司經營管理，也可以通過招投標形式聘請市場服務機構進入。經營范圍以辦公用品為主，兼營少許生活用品，但要避免該超市變成“用品直供提貨點”，辦公用品領用要有制度約束，由使用單位結算，以防造成浪費；進入超市的品牌應經過權威機構認證，價格最低、質量最好、品種選擇性大、供貨商信譽和售后服務好。進貨商篩選由政府采購中心按程序確定，具體運作上由政府相關部門制定辦公用品清單，建立制式合同，對有關服務條款作明細約定，通過統一采購確定供貨商，并在政府采購網上公布商品價格清單，讓市場進行監督。也可嘗試競價機制，動態管理，已招標確定的供貨商應對商品的價格隨市場變化調整單價，如有供貨商出價更低，該供貨商應退出超市。

5. 利用政府資源進行的營利項目的運營。如郵政、電信、銀行、醫療、停車場、幼兒園、電梯廣告、理發、干洗店、酒店、食堂、商店、文印打字服務等實行國有資產的有償使用，可采取分年度拍賣經營權的方式，由中標公司運營，誰使用誰繳費，拍賣的收益上繳財政，可專項用于后勤服務支出。此類政府資源的運營操作，既可以由政府相關部門直接招標，也可以委托物業公司代理運營。

（三）有選擇性地購買公眾性代辦性服務

如前所述，物業公司的服務內容中有公眾性代辦服務，而就其物業管理實踐來看，物業公司不僅提供公眾性代辦服務，凡是能夠給企業帶來收益且為業主和使用人需要的所有代辦性服務，物業公司都可提供。所以，在行政中心，物業公司不僅可受托代收水電費等，還可以接受行政中心委托，為機關代辦報刊征訂、郵件收發、代收代繳房租等公共繳費服務。對政府機關各部門單位應分擔的水電暖費用，由物業公司按行管局有關要求進行科學分攤或按實際分戶計量，并經政府相關部門同意后，向行政中心內單位收取，費用結算通過國庫直接支付實現。政府為此按收繳情況及相關協議向物業公司支付一定的代理費。

三、政府采購物業服務的具體運作方式

政府購買服務所使用的是財政資金，其購買行為應列入政府采購范疇。

（一）物業公司的選擇采取招投標形式

政府采購物業管理服務，在一定意義上表現為對物業公司的選擇。按照法律規定，在物業服務公司的選擇上，政府采購應采取競爭性招投標方式。既可公開招標，即采用無限競爭方式，也可邀請招標，即采用有限競爭方式。但不管采取那種方式，原則上所選取的物業服務企業，應該是具有一定資質（應為二級以上）且有優良業績、財務狀況良好的企業。

（二）實行合同制管理物業公司及其服務

在對物業公司的管理上，對其物業管理服務及其他服務實行合同制管理。建立制式合同，應將物業基本情況、物業服務的主要內容、物業管理服務標準、物業服務收費及付款方式、物業管理用房、其他服務內容及其標準、雙方的權利義務、違約責任等做出詳細的約定。建立評估機制，項目合作前有資質審查，合作過程中有跟蹤了解，在合作完成后有績效評估。績效評估主要根據合同履行情況，對物業服務質量、服務成果進行評價。在資金支付上，結合合同完成情況和評估結果，實行國庫集中支付，評估驗收結果作為財政撥付尾款的依據和今后項目招標的重要參考，并建立合同信用檔案。

四、政府購買物業管理服務的經費預算

政府購買物業服務的經費，來源于財政一般性支出，其額度取決于服務的項目與內容。在以上政府購買物業服務的對策建議中，不難看出，除物業企業提供的無償性便民服務外，其他服務政府都有可能購買。歸納之，物業服務實際只有兩類，一類是常規性或者說是帶有常規性性質的，此類服務我們完全可以用物業管理服務費的形式予以測算和支付；另一類則屬于物業公司的多種經營服務，由機關各部門享有并承擔費用，屬于公用經費范疇，對此費用，其經費來源于各部門經費。一般按照行政事業單位基本支出預算定額標準規定。在政府的一般性支出中，兩類費用應分別預算。我們在此主要對政府購買常規性物業服務的費用測算辦法予以闡述。

中華人民共和國建設部等制定的《物業管理收費辦法》第九條明確指出：“業主與物業管理企業可以采取包干制或者酬金制等形式約定物業服務費用”。“包干制是指由業主向物業管理企業支付固定物業服務費用，盈余或者虧損均由物業管理企業享有或者承擔的物業服務計費方式”。“酬金制是指在預收的物業服務資金中按約定比例或者約定數額提取酬金支付給物業管理企業，其余全部用于物業服務合同約定的支出，結余或者不足均由業主享有或者承擔的物業服務計費方式”。第十一條指出：“實行物業服務費用包干制的，物業服務費用的構成包括物業服務成本、法定稅費和物業管理企業的利潤”。“實行物業服務費用酬金制的，預收的物業服務資金包括物業服務支出和物業管理企業的酬金”。

實踐中大多企業采用包干制。這樣物業服務費的基本公式就是：

物業服務費=物業服務成本+法定稅金+物業企業利潤

按照法律規定，常規性物業服務應將費用構成的三部分分別測算，后加總求和。

（一）物業服務成本（或者物業服務支出）構成及測算

1. 管理、服務人員的工資、社會保險和按規定提取的福利費等（x1）。該項費用指物業企業的人員費用。包括：基本工資、社會保險和按規定提取的福利費、加班費和服裝費。該項費用的測算方法是根據所管物業的檔次、類型和總收費面積，先確定各級各類管理、服務人員的編制數；然后確定各自的基本工資標準，計算出基本工資總額；再按基本工資總額計算上述各項的金額；匯總后即為每年該項費用的金額。

7. 物業服務企業固定資產折舊費（x7）。指物業服務企業擁有的各類固定資產按其總額每月分攤提取的折舊費用。各類固定資產包括交通工具（汽車、摩托車、自行車）（F1）；通訊設備（電話機、手機、傳真機）（F2）；辦公設備（桌椅、沙發、電腦、打印機、復印機、傳真機等）（F3）；工程維修設備（管道疏通機、電焊機等）（F4）；其他設備（F5）。按實際擁有的上述各項固定資產總額除以平均折舊年限。固定資產平均折舊年限一般為5年。

共用部位和共用設施設備保險費用（F1）是物業服務企業代替業主交納的保險費用；公眾責任保險費用（F2）是由于物業管理工作特殊性決定的一項保險費用。所謂公眾責任，是指致害人在公眾活動場所的過錯行為致使他人的人身或財產遭受損害，依法應由致害人承擔的對受害人的經濟賠償責任。公眾責任的構成，以在法律上負有經濟賠償責任為前提，其法律依據是民法及各種有關的單行法規制度。因此，各種公共設施場所、工廠、辦公樓、學校、醫院、商店、展覽館、動物園、賓館、旅店、影劇院、運動場所以及工程建設工地等，均存在著公眾責任事故風險。這些場所的所有者、經營管理者等均需要通過投保公眾責任保險來轉嫁其責任。

（二）法定的稅費的測算

對于物業服務企業的多種經營性收入收取的法定稅費，不包含在物業服務費之中，由物業服務企業自行繳納。

（三）物業企業利潤的測算

物業服務企業作為獨立的自負盈虧的經濟實體，也應獲得一定的利潤。利潤率由各省、自治區、直轄市政府物價主管部門根據本地區實際情況確定的比率計算。測算公式為：

物業企業利潤=（常規性質的物業服務費+法定稅費）×R%（R為利潤率）

在以上的三項費用里，“物業共用部位、共用設施設備的大修、中修和更新、改造費用，應當通過專項維修資金予以列支，不得計入物業服務支出或者物業服務成本”。

以上對物業服務費的測算，可以說是比較精細和具體的，一般可以作為招投標時確定“標底”或物業企業投標時核算成本之用。當然它也是政府控制財政資金較為準確的測算辦法，但較為復雜，需要根據物業服務質量要求具體確定。比較簡單的費用測算也可以按照物業管理面積乘以法定每平米指導價格來確定。即：物業服務費=總建筑面積×元/月·平米×12（西安市的標準分為543，即一級寫字樓5元/平米，二級4元/平米，三級3元/平米。但已經很難保本）。

政府購買物業管理服務的推行，將有利于政府機關轉變服務觀念，把政府辦后勤轉變為通過購買服務、由專業物業公司提供物業服務來實現，能有效地控制政府機構的增加和人員的增長，降低行政成本，提高政府效能，擺脫后勤事務拖累，集中精力做好各項服務。但由于政府購買物業管理服務的市場還不成熟，還需要政府在今后實際工作中進行摸索，完善政府辦公樓物業管理費參考定額，不斷培育、完善和規范政府購買物業管理服務市場，進一步樹立高效、開放、透明的政府機關形象。

參考文獻：

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[責任編輯、校對：楊栓保]