服務型政府背景下的縣級政府職能重構

張杰

摘要： 建設公共服務型政府是各級政府進行機構改革的目標，縣級政府的職能重構也是公共服務型政府建設的基本保障和重要前提。發展地區間經濟的合作、維護經濟秩序、加強公共服務的建設、強化解決社會矛盾的職能、完善社會保障體系等是縣級政府在新的歷史背景下職能重構的重要任務。明確縣級政府的主要職能，認識職能重構過程中亟待解決的相關問題，實現縣級政府職能的逐步轉變，是服務型政府建設的重要實現途徑。

關鍵詞： 服務型政府； 縣級政府； 職能重構

中圖分類號： D63文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2012）04-0058-04

黨的十七大對我國“建設服務型政府，加快政府行政管理體制的改革”作出了重要部署。建設服務型政府，其宗旨就是要進一步提高政府為人民服務、為經濟社會發展服務的水平和能力，重點是改善和保障民生，關鍵是推進政府的各項職能的轉變、完善公共服務和社會管理。服務型政府的建設是一項艱巨的任務，推進縣級政府職能轉變與重構是加強社會管理和公共服務、推進各級政府建設服務型政府的重要內容。

一、縣級政府的界定及其主要職能

縣級政府主要是指具體管理和服務縣級行政區域事務的政府機關組織的總稱?？h級政府是密切聯系中央、省、地區級政府與鄉鎮、村級組織的中間環節，是整個國民經濟和社會發展的基礎行政區域。在市場經濟的大背景之下，政府的基本職能主要有：提供經濟發展的基礎結構，共有資源和自然資源的保護，組織各類共物品和公共服務的供給，維持并保護市場競爭，財產和收入分配的調節，社會沖突的解決和調整，宏觀經濟的穩定等等。總的來說，政府的主要職能包括四個方面：市場監管、宏觀調控、公共服務、社會管理。按照不同層級政府職責來看，市場監管與宏觀調控一般由中央和省一級政府負責，現階段，由于鄉級政府職能的虛化，縣級政府則成為提供公共服務和社會管理的主導者。

二、縣級政府職能重構亟待解決的問題

（一）法律、規章的銜接與規范問題

在構建服務型政府的理念之下，我國積極推行省直管縣的政策是完全符合社會經濟發展需要的。長期以來，我國政府的相關制度是按照中央、省、市、縣、鄉五級行政層級體制來建立的，在許多的政策性文件和法律法規中，市、縣級政府的職能權限和范圍得到了比較明確的界定。作為省級政府，在推進省管縣體制改革過程中，很難在保持原有穩定的情況下對縣級政府的利益和權力重新調配，仍然存在著自身權限不足、改革共識比較缺失、動力不足、利用分配難以協調等困境。在推進省直管縣的過程中，一是要進行“強縣擴權”，二是要進行省直管縣的財政體制改革，縣級政府在權力擴大后，擁有了更多可供支配的權力。與此同時，與之相應的法律法規也需要不斷完善。

（二）縣級政府人力資源水平有待進一步提高

努力提高縣級政府的人力資源水平是提高縣一級政府的公共服務能力的基礎條件。對于基層政府來說，隨著行政管理體制改革不斷深化和人民日益增長的公共服務的需求，社會管理職能和公共服務更是需要不斷強化。對于基層的管理人員來說，由于長期受到公共管理經驗、理論素養以及體制內一些制度的限制，管理者的管理水平、公共服務意識和思想水平亟待提高。面對上級下放的一些職責與權力，縣級政府的公務人員和機構還不能夠完全適應，對構建服務型政府中應當作為“服務者”的定位也不明確。

（三）進一步完善縣級政府公共服務體系

完善公共服務體系、推進城鄉公共服務均等化都離不開縣級政府的組織和落實。從政府的職能角度來看：（1） 縣級政府與其它層級政府的職能劃分不清，導致了行政效能與效率不能充分發揮。縣級政府在開展行政工作并履行其職能的過程中，常常過分關注區域經濟發展，而忽略了社會管理和公共服務，致使公共服務職能相對弱化。從組織結構的角度來看，縣級政府提供的公共服務部門較少，人員緊缺、行政任務繁重。（2）縣級政府未能較好地培育和引導社會組織的發展，不能最大限度地發展農村公共服務，也不能適應公共服務多元化發展的需要。從運作機制的角度來看公共服務的主要供給機制仍然是以政府為主導的供給模式，公共服務供給的渠道非常單一，市場的參與程度不高、社會化程度也比較低。（3）政府的績效評價機制總體比較缺乏。從物質保障的角度來看：縣級政府缺乏比較充足的財政支持，基層的公共服務水平從根本上來說，就是需要充足的財政來支持。政府的職責與其財力相匹配是公共服務職責劃分的一個基本前提，財力與職責相匹配的原則是根據在提供公共服務的過程中承擔的職責（事權）來配置財力（財權）。政府提供公共服務的能力和水平應該是與其相對應的財力作為保障，以保持政府的財政收支平衡。

（四）縣級政府在集權體制下的管理模式創新的困境

縣級政府在尋求管理模式創新的過程中，往往面臨著諸多結構性困境，我國政府層級目前主要有五層模式。即中央政府、?。ㄊ袇^）、（地級）市（自治州、盟），縣（市、旗）、鄉（鎮），縣一級政府的創新要求和自主性往往受到各上級政府的制度約束。因受到各種制度的影響，縣級政府自主性的行政活動比較缺乏，由此也導致了創新動機的缺乏。現行的管理體制由于權力過于集中，行政事務無所不包，導致縣政府缺乏自主創新的可能性?？h級政府相對于上級政府來說也存在著部門職能的非對稱性，這容易使其難以進行制度創新。縣級政府在自上而下的層級掌控之下，面對本地區無序的不規則的公共問題的產生，往往不能自主決策，只能作為執行上級決策的角色存在。縣級政府由于行政體制的原因，往往容易過分依附上級政府而不可避免地產生職能的缺位。在我國政府權力集中的體制下，縣級政府不得不依賴于中央、省以及地市級政府，縣級政府的權力也通常是由上級政府授予的，上級政府有著對下級政府相關領導人考察、任免、升遷等絕對的權力。

三、縣級政府職能轉變的重點和方向

轉變縣級政府的職能也應該在不同時期的形勢下，根據縣域內政治、經濟、文化、社會發展的需要而進行政府職能有效調整。

現階段，我國縣級政府所處的政治、經濟和文化環境發生了巨大變化，政府職能轉變的重點和方向顯得非常重要。由于我國社會發展地區狀況不一致、國土資源條件不一致、經濟發展區域水平不一致等一系列因素的影響，使我國縣域發展水平呈現出了一定的差異。在廣東、福建、浙江等沿海發達地區，不論是政治建設還是經濟建設等，都取得了一定成績，縣域的發展狀況已經達到了較高的水平。對于縣域發展整體水平來說，東部靠近內陸區、中部和西部等地區的現狀不令人滿意。因此，現階段縣級政府職能轉變要以解決“三農”問題、樹立和落實科學發展觀為工作重點。它重點體現在：公共服務方面，主要體現在衛生事業和教育事業的發展；經濟調節方面，主要重視小城鎮建設和相關經濟的發展；社會管理方面，要加強社會保障體系、危機管理體系、基層民主的建設與完善等。

（一）抓好縣域經濟發展

首先，縣域經濟是一個縣（市）區域范圍內的各種經濟總量、經濟規模和各種經濟關系的集合。它以縣級區域為中心，廣大農村地區為基本立足點，各集鎮為關系紐帶，兼容城鄉?？h級政府作為微觀經濟和宏觀經濟的結合部，在產業重點項目的開發、經濟和產業結構的調整、縣域發展藍圖制定等問題上，一般都具有自行決策的權力；其次，作為承上啟下的一級政府，能有效地調整和協調縣域內各產業間的利益關系，整合社會各種資源和力量。履行管理、組織、計劃、協調、統籌、服務等功能，管理并服務著全縣經濟的發展。（1）對全縣經濟社會的發展進行謀劃?？h一級政府要對縣域經濟進行全方位的謀劃，著重從發展速度、發展方向、產業結構、生產力布局、技術改造、資源開發等重大問題展開，制定出具有特色的、符合本縣實際的戰略、特別是要著重抓住縣域農業經濟和工業化發展兩大塊。[1] （2）管理和引導縣域內的經濟活動。對于縣域內的公共工程、基礎設施建設，縣級政府有義務和責任通過引資或直接投資的方式進行興建，包括衛生、文教、交通、科研等基礎設施。（3）健全市場的管理與監督體系。協調縣域內各部門、各鄉鎮和各企業之間的利益關系，調節和規劃整個縣域經濟的發展速度與規模。在國家政策法令的積極指導下，制定出有效力的規章制度和適合本縣情況的經濟政策，并監督其執行，在此基礎上，引導縣域經濟的協調發展、建立和完善經濟、社會信息網絡。[2]

（二）推動縣域小城鎮建設

我國縣域小城鎮建設道路的特點在于它與解決我國的三農問題緊密相連。我國的縣域小城鎮建設在解決三農問題的基礎上，應該結合科學發展觀的指導來考慮?？h域小城鎮建設，可以使農村勞動力轉移速度加快，更好地積聚農村的工業產業，最終推動縣域社會服務業的成長?？h域小城鎮建設是推動社會、經濟發展的重頭戲，也是消除城鄉差別的途徑，對充分發揮小城鎮的作用有重要意義。充分發揮縣域小城鎮是生產要素和農村人口轉移的聚集地的作用?？h域小城鎮能容納鄉鎮企業、普通農業、城鎮第三產業，有利于更好地吸納農村剩余勞動力，促進適度規模經營和土地使用權流轉。小城鎮積聚規模經濟的作用可在縣域內充分發揮。加快縣域小城鎮建設有利于促進鄉鎮企業形成產業積聚，連片集中發展；也有利于提高農業產業市場化程度，帶動農村產業化的發展。在延伸城市文明的過程中，應充分發揮縣域小城鎮的作用。

（三）加強縣域基層民主建設

縣級政府直接面對著廣大農村和基層，聯結著基層組織、農民群眾與上層機關，縣域基層民主建設的使命也將由縣級政府來承載。推動縣域基層民主的建設，主要從以下方面進行探討。（1）改善縣域干部隊伍的作風?？h域基層民主要求廣泛實行“居務公開”和“村務公開”，從選舉到財務開支都要公開透明化，避免管理過程中“暗箱操作”現象的發生，增加工作人員在工作過程中的透明度；（2）縣域基層民主的不斷發展要求政府管理的法制化、民主化，并建立相應的監督機制，從組織內部遏制腐敗，使縣級政府工作人員工作更加自律、廉潔。

（四）建設與完善縣域社會保障體系

縣級政府在推進社保體系制度化和規范化的過程中，應加大力度對社保體系進行監督和管理。（1）完善管理體制。要堅持縣域社保體系內的基金管理與行政管理相分離，使業務管理相對獨立，行政管理的任務一般主要由縣政府來承擔。另外，要在建立統一的縣級政府社保機制的前提下，明確縣級政府中民政、審計、財政、勞動與社會保障、衛生等部門的權與責，使其高效快速地協調運轉。（2）進一步落實完善監督機制?？h級政府首先要通過強化自身監督，接受來自上、下級政府的全面監督，加大縣、鄉級人大對相關部門的監督力度，暢通人民群眾和新聞媒體的監督渠道，社保行政職能部門也要履行對相應的管理部門和基金運營部門進行監督的職責。

（五）發展縣域農村教育事業

從全國范圍來說，農村教育事業在我國的發展仍處于一個比較低的水平。農村教育在發展的過程中也出現了許多問題：農村教育發展滯后，基礎設施和人員不足，教育質量相對比較差；地方政府對農村教育事業投入經費比重低等，這些問題不解決，將不能滿足義務教育充分發展的需要。（1）農村教育的改革與發展需要積極推進。把普及義務教育的工作落到實處應當成為縣域農村教育工作的重點。在深化鞏固“兩基”成果的基礎上，縣級政府要想方設法提高義務教育的質量及標準，同時大力發展成人教育和職業教育。[3] （2） 農村義務教育在“以縣為主”的管理體制下應該進一步完善和健全。辦好縣域農村教育是縣政府重要的任務。縣級政府要在結合本地區實際情況之下，制定農村教育發展相關的規劃并積極落實。來自省、市政府對農村義務教育的支持要由縣級政府來積極爭取，并積極拓寬教育經費的融資渠道，探索和完善義務教育的投入體制?？h級政府需要不斷努力提升農村教育人、財、物等方面的投入效益，合理利用和整合有限的經費來源。

（六）發展縣域農村衛生事業

現階段，我國很多縣域農村醫療保障水平仍比較低，體系不健全，隨時都可能會因為大的災害事件而變得不堪一擊；農民個人的經濟能力也極為有限，不能承擔高昂的醫療費用?？h域農村的醫療制度改革將是歷史的必然，也是發展公共服務事業非常重要的一環?？h域農村合作醫療的管理與統籌離不開縣級政府的大力支持，其責任也主要由縣級政府來承擔。為了聯動各部門共同管理，可以成立相關管理委員會，這離不開財政、勞動與社會保障、衛生、審計、民政等部門的共同協作與支持。負責相關措施和政策的協調、實施和制定，吸納縣域內農民代表參與到合作醫療的管理工作中來?？h級政府要結合當地實際來建立和發展籌資機構，健全和完善多種渠道的籌資機制，發展更多渠道的融資途徑。包括整合利用集體、個人、企業等多方面的資金力量。同時，縣級政府對于中共中央、國務院《關于進一步加強農村衛生工作的決定》等政策性文件也需要繼續落實好、實施好。另外，對較為貧困的農村家庭來說，縣級財政可根據財力情況和實際需要來安排資金，給予醫療救助資金等支持。

（七）優化縣級政府結構

1. 構建以縣級政府為主導的多元主體治理結構。縣級政府可通過實行分權管理，形成以縣級政府為主導，多個主體共同提供公共服務的局面。通過合作治理的思維方式來解決公共服務建設過程中政府財政困境，遵循適度放權的原則，積極理順和協調中央、省、市、縣、鄉（鎮）的財政關系。

一方面，中央通過合理確定行政層級事權來配備相應的財政，將一部分財權從中央、省、市級政府傳到縣一級政府，奠定相對應的事權基礎；從另一方面來看，縣級政府的模式應定位在“有限的政府”模式基礎上，基于原有“全能政府”來進行轉變，使鄉鎮政府、企業、私人組織等多元主體來共同治理縣域公共事業。構建以政府為主導的多方治理結構的前提是：公共事業的投資管理機制必須健全。

目前，我國的地方政府特別是縣級政府面臨著較大的財政困難，經費使用效益不高和投入總體不足是影響公共事業發展的“瓶頸”。引入多元的主體促使縣級政府走出財政困境，積極謀求與社團、私人組織、企業等的合作。其主要途徑包括：吸引外資來推動公共服務的建設發展；引導企業來參與縣域內公共事業的投資；通過多種渠道引導私人組織捐贈基礎設施建設或其它公共事業。

2. 縣級政府權力結構的整合與優化。用科學的理念設計政府的權力運作機制，有利于提高政府的行政效率和效能，將縣級政府的職能重新定位。優化政府權力靜態結構的基本途徑在于實現行政三分制。將政府的職能分為行政決策、行政執行和行政監督三大塊；三權行使不同的職責，相互協調，相互制約。（1）將政府權力的靜態結構進行積極的優化?？h級政府之中應該設立若干決策部門。任何政策的制定都是為了解決已經存在或者將要發生的社會公共問題。決策局擁有決策的權力，其基本的職責在于能結合區域內的實際情況作出科學合理的決策，以促進當地經濟社會的發展，提高民眾的福利。在縣級政府決策部門之下，設置相應的決策執行部門。執行部門的主要責任就是行使公共權力，將已經制定好的政策所規定的內容轉變為現實，將觀念變為行動。在設置決策部門和執行部門后，還應設立監察部門。監察部門的責任通過監督權的行使，促使各項決策的執行規范、科學、公正。（2）將縣級政府權力的動態結構不斷進行優化。縣級政府的行政權力作為一種行政過程中的政治權力，其動態結構是由行政行為作用的路徑、空間、時間、結果、方式以及方向等要素結合在一起所形成的運作機制，與靜態結構相比，它能更好地體現政府權力的實際內容。[4] 重視行政權力運行過程中的互動性；重視縣級政府動態結構中時間的作用；重視縣級政府行政權力的運行結果。

3. 積極優化縣級政府的責任結構。從縣級政府的職責范圍來看，其功能定位能更好地體現出為公眾服務的一面。（1）有限責任模式的正確選擇。縣級政府責任結構的導向是實現有限責任，即當事人對自己的行為后果只負部分責任，縣級政府是有限的政府、而不是全能型的政府，也就是說對其可能蒙受的損失或得到的收益自己只負部分責任，用經濟分析的語言來看就是：社會的受損率與個人的受損率具有一定的差距。有限責任制能預防個人的為所欲為并使其具有風險控制的能力，確保職權劃分科學合理。（2）將體制內的政治責任制進行完善。我國縣級政府從結構上來看，主要有三方面的責任制，一是形式上的行政責任制，即下級政府對上級政府的政治責任制；[5]二是憲政結構中的政治責任制；三是中國共產黨體制中的政治責任制，即政黨責任制。（3）行政官員問責制的建立和健全。發展政治文明的途徑之一就是全面建立和完善官員問責制。當前，縣級行政官員問責制應該從如下方面進行入手和展開：問哪位官員的責，問哪件事情的責，用什么程序來問責，具體由誰來問責。加大行政人員的責任落實制度，強化責任追究制度。其解決路徑主要包括：積極完善基礎性的責任行政立法；健全全方位的監督機制；責任追究制度的嚴格建立。

4. 優化縣級政府人事結構。歷次的縣級政府機構改革基本上都陷入了一個“怪圈”，其重要原因是就機構改革抓機構改革，忽略了建設一支高素質的專業化行政人員隊伍，沒有著力從根本上逐步解決人員臃腫與業務骨干短缺的矛盾。因此，創新縣級政府管理體制要解決“人”這個關鍵性問題，做好縣級政府人員分流工作，著力優化縣級政府人事結構。目前縣級政府人事結構優化的主要障礙在于：當前事業單位、和企業的人員富余，在很大程度上造成人員分流難；被分流的縣級政府機關人員素質不高造成其再就業困難；計劃經濟時代所形成的擇業觀念是機關人員分流難的重要“瓶頸”。

參考文獻：

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[責任編輯、校對：葉慧娟]