西部大開發稅收政策研究課題組

摘要： 西部大開發是一項長期艱巨的系統工程，需要有計劃地科學推進，需要國家根據西部經濟社會發展變化的情況統籌考慮相應的扶持政策。從西部地區的實際出發，繼續完善西部大開發的稅收優惠政策，特別是擴大稅收優惠的范圍、增加稅收優惠的方式和建立西部可持續發展的稅收政策，對促進西部地區經濟協調持續發展、加強民族團結、保持社會穩定和邊疆安全、改善生態環境、擴大內需、促進產業結構調整等方面具有非常重要的現實和戰略意義。

關鍵詞： 西部大開發； 稅收政策； 稅收優惠； 生態環境； 產業結構調整

中圖分類號： D412.61文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2012）04-0066-04

西部大開發是一項長期艱巨的系統工程，而西部大開發稅收優惠政策是這一系統工程重要的組成部分。2000年10月26日國務院發布了《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》，通知指出，要改善西部的投資環境，實施稅收優惠政策，具體如下：對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業，在一定期限內，減按15%的稅率征收企業所得稅；民族自治地方的企業經省級人民政府批準，可以定期減征或免征企業所得稅；對在西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業，企業所得稅實行兩年免征、三年減半征收；對為保護生態環境，退耕還生態林、草產出的農業特產品收入，在10年內免征農業特產稅。對西部地區公路國道、省道建設用地比照鐵路、民航用地免征耕地占用稅，其他公路建設用地是否免征耕地占用稅，由省、自治區和直轄市人民政府決定；對西部地區內資鼓勵類產業、外商投資鼓勵類產業及優勢產業的項目在投資總額內進口自用先進技術設備，除國家規定不予免稅的商品外，免征關稅和進口環節增值稅（國發[2000]33號）。2000年12月30日，財政部、國家稅務總局、海關總署下發了《關于西部大開發稅收優惠政策問題的通知》（財稅[2001]202號），對西部大開發稅收優惠政策具體規定為六個方面，從2001年開始實施，期限10年。[1] 2010年7月5日，中共中央、國務院召開的西部大開發工作會議，會議明確了我國將繼續深入實施西部大開發戰略，同時也明確了將實施包括西部地區鼓勵類產業企業減按15%稅率征收企業所得稅在內的一攬子稅收優惠政策。[2][3]自從包括稅收優惠政策在內的西部大開發戰略實施以來，西部十二個省、直轄市、自治區（以下簡稱西部地區）的經濟呈加速發展態勢，經濟結構得到了明顯改善，產業結構也更趨合理，人民生活水平不斷提高。但本課題組認為，西部大開發的稅收政策還不夠完善，迫切需要進一步改進。

一、西部大開發稅收政策取得的成效

大開發稅收優惠政策實施以來，西部地區各級政府和稅務機關嚴格按照財政部、國家稅務總局文件辦理審批及后續管理，稅收優惠政策得到高效貫徹落實，西部地區的經濟實現了加速發展。據初步統計，西部十二省因西部大開發稅收優惠而享受的企業所得稅減免達1600多億元，極大地支持了企業和地方經濟發展，稅收優惠政策發揮了積極的效應。主要體現在：

（一）對改善投資環境、擴大招商引資、加快西部經濟發展起到了重要作用

大開發稅收優惠政策實施以來，西部地區投資環境得到顯著改善，招商引資和投資企業迅猛發展。以陜西省為例，自國家實施西部大開發政策以來，經濟社會發展成就顯著，全省GDP在1999年1592.64億元的基礎上，繼2001年突破2000億后，用3年時間突破3000億、2年時間突破4000億，突破5000億和6000億元大關分別僅用了1年時間，2010年實現10123.48億元，為1999年的6.3倍。[4] 剔除價格因素，GDP實際增長速度也逐年加快，2010年達到14.6%，2000—2010年年均增長13.4%，高于改革開放以來10.5%的平均增長速度2.9個百分點，步入歷史上發展最快的時期（見表1）。

（二）對加快西部地區基礎設施建設和產業結構調整升級具有重要的引導作用

以廣西為例：西部大開發稅收優惠政策已經成為廣西經濟結構優化與產業布局調整的“助推器”和“指揮棒”，對資源的有效配置、生產要素的合理流動都起到了極大的促進作用。特別對支持廣西符合國家產業政策的重點稅源企業的發展促進作用尤其明顯。如中國鋁業股份有限公司廣西分公司享受企業所得稅減免額13.83億元；上汽通用五菱汽車股份有限公司享受企業所得稅減免額7.17億元；中國電信股份有限公司廣西分公司享受企業所得稅減免額2.95億元；廣西桂冠電力有限公司享受企業所得稅減免額1.11億元；廣西華潤水泥（平南）有限公司享受企業所得稅減免額1.1億元；東風柳州汽車有限公司享受企業所得稅減免額0.46億元。[4]

（三）西部地區迎來了經濟發展最快的時期，與東部地區經濟差距擴大的趨勢得到初步遏制

西部大開發戰略實施以來，西部地區經濟與東部地區經濟差距擴大的趨勢得到初步遏制，表現在：

1. 西部地區的經濟總量與人均水平均有大幅度提高。2010年西部地區全年生產總值80825.1億元，是1998年的5倍，比上年增長了14.2%，增速加快0.8個百分點，分別比東部、中部及全國平均水平高出1.8、0.5和1.1個百分點，創下改革開放以來的第二次高速度（僅次于2007年的14.5%）；占全國GDP的比重達到了18.68%，與2009年相比提高了0.15個百分點。[6]

2. 經濟運行穩步提升，地方財政收入得到大幅增加。2009年西部地區全年實現地方財政收入6055億元，同比增長17.4%，增速高于全國和東部地區3.7和5.1個百分點。

3. 投資環境顯著改善，社會投資快速增長。西部大開發政策實施十年來，西部地區投資年均增長超過20%，西電東送、青藏鐵路、西氣東輸等一系列里程碑式的重大工程相繼建成并投入運營。

4. 城鄉居民收入增長快速，貧困人口逐年減少。十年來，西部地區居民收入年均增長率在6%以上，內蒙古、寧夏、陜西、重慶、廣西、甘肅、青海和貴州等8個省的年均增長率高于全國增速的平均值；西藏、重慶、內蒙古、四川、云南和陜西等5個地區農村居民人均純收入年均增長率超過全國平均收入增速。通過實施一系列消除貧困的政策與措施，西部地區農村絕對貧困人口由1998年底的2029萬人減少到2006年底的1170萬人，絕對貧困人口減少954萬人。農村低收入人口從3490萬人減少到2196萬人，減少幅度達到37.08%。[6]

5.教育投入不斷加大，基礎教育成績顯著。西部大開發戰略實施以來，西部地區各省加大了對教育的投入，特別是基礎教育投入取得顯著成效。到2007年底，西部地區完成了全面普及九年義務教育的任務，實現了兩期國家貧困地區義務教育的工程。校舍面積由2000年底956.71萬平方米擴大到2010年底2265.73萬平方米。

二、西部大開發稅收政策存在的主要缺陷

（一）稅收優惠政策涉及稅種少，優惠形式單一

目前，西部大開發稅收優惠政策主要集中在企業所得稅和一些地方稅稅種，而作為企業主體稅種的流轉稅卻沒有涉及。企業所得稅是基于企業利潤而征收的稅種，享受減免稅的前提是企業有盈利。但西部地區企業由于受規模、資金、技術、經營管理水平等因素制約，大部分經營效益總體狀況不好，虧損面較大。有些企業盡管實現了盈利，但多數為微利企業，利潤水平非常低，加之要彌補以前年度虧損，即使享受了稅收優惠其實際意義也不大。另外，西部大開發稅收優惠政策的主要形式是稅率式優惠，這種優惠方式只對有利潤的企業起到了實質性作用，對于眾多盈利能力弱甚至無盈利的中小型企業則作用不明顯。同時，由于政策規定對符合多種稅收優惠的項目企業不能疊加享受，其所扶持的范圍和力度也非常有限。

（二）《產業結構調整指導目錄》在具體操作方面還存在諸多不便

一是《產業結構調整指導目錄》調整更新周期過長，項目說明不清晰，容易導致政府有關部門在判斷企業是否符合鼓勵類目錄的問題上與稅務部門產生分歧，不利于政策的貫徹執行。二是享受優惠的面窄，“門檻”較高。該優惠政策只照顧到了老企業和大型企業，對中小型企業和新辦企業此項政策的惠及面并不是很廣。

（三）新企業所得稅法實施中帶來的問題

與新稅法相比，西部大開發稅收優惠不明顯。新《企業所得稅法》對國家重點扶持的公共基礎設施項目的投資經營所得實行“五免五減半”，而西部大開發優惠政策對西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業僅給予“兩免三減半”。稅率上，2001年規定的西部大開發企業所得稅優惠稅率僅為當時33%的企業所得稅稅率的45.45%，不到一半，優勢較為明顯。[7] 但是2008年兩法合并后，企業所得稅稅率調整為25%，西部大開發企業所得稅優惠稅率為新稅率的60%，其優勢顯然已經被大大削弱，不利于發展經濟、吸引投資。

西部大開發戰略實施十年余來，特別是最近幾年，西部地區的開放、開發都發生了很大的變化。突出特點是招商引資、資源開發的規模較以往要大，技術更加先進，工藝、環保、產品更符合國家的產業布局和產業政策，但是稅收優惠并未根據這種變化制定相應的扶持政策。可見，西部大開發的優惠稅收政策未能與時俱進。

三、完善西部大開發稅收政策的思考

從國外的經驗來看，美國的西部開發從18世紀一直持續到20世紀初，共200多年的時間。美國在其西部開發過程中制定了土地、移民、基礎設施開發、教育發展、環保科技、東西部均衡發展等多項政策，其中也包括了大量的財稅政策。特別是二戰以后，進入以高新技術為主的深度開發，在西部建立以軍工、生物技術、空間技術、計算機技術和原子能技術為代表的新興工業和高技術工業，改變經濟結構，使美國經濟重心逐步向西轉移，東西部經濟發展逐步趨于平衡。同樣，我國的西部大開發也是一個長期的系統工程，需要有計劃地科學推進，需要國家根據西部經濟社會發展變化的情況統籌考慮相應的扶持政策。稅收優惠政策本身也是一種資源，一種生產力。西部地區經濟發展任務艱巨，刻不容緩，繼續執行并完善西部大開發稅收優惠政策成為迫切需要。

（一）進一步擴大西部地區稅收優惠的范圍，加大稅收優惠的力度

1. 對于西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視、高新技術產業、汽車制造、電子、石化、食品、醫藥、物流、城鎮污水（垃圾）處理、生態保護、資源性深加工等國家鼓勵類企業實行“五免五減半”的稅收優惠政策；[8]

2. 對設在西部除國家限制類和淘汰類企業外，減按15%的稅率征收企業所得稅；

3. 對省級以上農業產業化龍頭企業給予免征十年的企業所得稅優惠政策；對從事發展特色農牧產品加工的新辦企業給予“三免三減半”企業所得稅照顧；考慮到裝備制造業虧損面大的實際，對裝備制造業企業所得稅也給予“三免三減半”的照顧；對生產少數民族用品、清真食品企業的企業所得稅也應給予“兩免三減半”的優惠。[8]

（二）增加流轉稅稅收優惠，改變稅收優惠形式單一的現狀

目前，西部大開發稅收優惠政策主要是企業所得稅給予的稅率優惠，而西部地區企業普遍盈利能力弱，這種優惠方式對中長期投資見效慢，而且虧損企業也無法享受該稅收優惠。因此，我們建議：

1. 采用固定資產加速折舊、投資抵免等間接優惠方式，擴大稅收優惠范圍，支持中小型企業發展壯大，使得微利企業、虧損企業也能享受到西部大開發的稅收扶持；對西部地區投資金額很大、資本有機構成很高的企業，給予設備投資全額抵免一定比例所得稅的優惠[8]。

2. 增加流轉稅稅收優惠，如在西部地區試行營業稅改增值稅，解決增值稅抵扣鏈斷裂問題，增加稅收抵扣，促進企業發展；對裝備制造業給予增值稅減稅優惠等；對西部地區新辦國家鼓勵類企業初期（建議3年）給予一定的流轉稅優惠（如即征即退、先征后返），這樣資金向西部投資的力度將會大大增加；考慮到西部地區地域廣闊，建議提高增值稅運費抵扣率至17%；針對西部財力有限的實際，適當增加地方在共享稅中的比例分成，以更好地體現國家對西部大開發的扶持力度。

（三）優化《產業結構調整指導目錄》

鑒于鼓勵類產業、產品和技術實行列舉法，專業技術性較強，稅務機關既難以掌握專業技術又無具體監管標準，導致監管難度較大，列舉不全面的實際。我們建議：對國家鼓勵發展的產業、產品和技術，建議國家授權西部地區因地制宜，根據相關政策自行制定項目標準，并報國務院備案。

（四）西部地區實行比東部更優惠的稅收政策

東、中、西部經濟站在同一起跑線上，西部并無競爭優勢可言。因此，西部大開發的稅收優惠應明顯高于沿海，讓外來投資者通過內陸與沿海的比較，首先選擇西部，才能體現西部大開發的真正意義。建議及時減少或取消在東部仍然實施的有關稅收優惠政策，加大稅收政策“西傾”的相對傾斜“角度”，通過反向拉開，使得投資者在西部的稅負低于東部，凸現西部的稅收政策優勢，以營造西部大開發地區對內對外開放的良好投資環境，在全國區域競爭中贏得先機。制定切實可靠的稅收優惠政策，鼓勵東部生產要素向西部地區轉移；增加西部地區個人所得稅減免優惠，鼓勵高素質人才到西部地區服務。

（五）建立西部地區可持續發展稅收政策

西部地區自然資源豐富，應通過稅收政策使得本地區逐步走向可持續發展道路。建議取消資源開發類項目的稅收優惠，擴大資源稅征收范圍，進一步改革資源稅征收方式（如擴大從價征收的范圍），通過提高稅負限制過度開發，進而增強地方財力，解決地方政府改善基礎設施監督和資金壓力；制定引導西部地區構建生態環境與經濟建設同步發展、共贏共進的稅收優惠政策，如開征環境稅等。

（六）賦予西部地區一定的稅收立法權

我國是一個地域遼闊，人口眾多的多民族國家，由于諸多因素的影響，我國東部、中部、西部地區的經濟發展水平差距很大，地區經濟結構各有特色。要建設具有自身特色的產業結構，在不違反《企業所得稅法》的前提下，應給予西部地區一定的企業所得稅減免權，在稅收立法方面給予西部地區一定權限，特別是一些重點扶持的大企業、大項目，允許上報財政部、國家稅務總局申請減免中央所得稅份額，真正體現《民族區域自治法》關于國家在稅收方面支持民族地區發展經濟的立法精神。

（七）改變匯總企業所得稅預繳分配方式

《跨省市總分機構企業所得稅分配及預算管理暫行辦法》（財預〔2008〕10號）規定，總分機構的企業實行“統一計算、分級管理、就地預繳、匯總清算、財政調庫”的企業所得稅分配和征收管理辦法，總分機構統一計算的當期應納稅額的地方分享部分，25%由總機構所在地分享，50%由各分支機構所在地分享，25%按一定比例在各地間進行分配。[8] 這種辦法對不具有法人資格的資源型企業分支機構所在地的地方財政收入影響比較大。若資源型企業的分支機構所在地為西部地區，而總機構不在西部地區，則根據《辦法》規定，所得稅由分支機構所在地轉移到總機構，這在很大程度上削弱了分支機構所在地（西部地區）政府在治理環境、維護地區社會治安等社會事務方面的經濟能力。因此，建議對設在西部地區的分支機構，實行企業所得稅全額就地預繳。

（課題組其他成員：王超、張茂良、姜學武、景紅英、楊瑛、胡銘焓）

參考文獻：

[1]財政部，國家稅務總局，海關總署.關于西部大開發稅收優惠政策問題的通知[Z]財稅[2001]202號，2000-12-30.

[2]財政部，海關總署，國家稅務總局.關于深入實施西部大開發戰略有關稅收政策問題的通知[Z]財稅[2011]58號，2011-07-27.

[3]厲征.新一輪西部大開發稅收優惠政策明確[N].中國稅務報，2011-08-08（2）.

[4]王淑玲，張全勝，等.西部大開發稅收政策成效、問題及建議[Z].2010，12.

[5]西北大學中國西部經濟發展研究中心宏觀經濟形勢分析與預測課題組.“西部大開發”戰略實施十年回顧[N].社會科學報，2009-07-30（4）.

[6]中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒（2007-2011）[Z].北京：中國統計出版社，2008-2012.

[7]姚慧琴，任宗哲.西部藍皮書中國西部經濟發展報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2011：9-11.

[8]何建堂，杜冠群.西部開發稅收政策該向何處走[N].中國稅務報，2009-12-11（6）.

[9]谷亞光.西部經濟發展加速 觀念體制仍須突破[N].中國改革報，2009-07-20（2）.

[責任編輯、校對：任山慶]