促進農地經營權流轉的財稅政策探討

婁愛花　仇新影

摘要： 我國農地經營權流轉規模不斷擴大，但總體水平較低。基于流轉制度的變遷及流轉動因進行新制度經濟學分析，可以明確從降低流轉中的交易成本和提高流轉后的預期收益角度去探索政府財稅政策的制定和實施是比較合理的思路。因而應盡快完善農村社會保障體系，削弱土地保障功能；加大財政投入農業產業化的力度，為農地規模化流轉鋪平道路；積極引導農村土地流轉市場及流轉中介組織的建立；支持農村剩余勞動力的有效轉移。

關鍵詞： 農地經營權流轉； 制度變遷； 新制度經濟學； 財稅政策

中圖分類號： F812.42文獻標識碼：A文章編號： 1673-9973（2012）04-0069-03

20世紀80年代中期就出現了自發調劑余缺的“土地流轉”。隨著農村的逐步發展，農村土地經營權流轉的規模在不斷擴大，發展速度明顯加快，這也是我國轉變農業經濟增長方式、促進農業可持續發展的必然選擇，因此采取支持性的財稅政策以促進土地經營權流轉是十分必要的。土地問題在很大程度上是制度問題，用新制度經濟學去理解土地問題應該是一個比較好的方法。筆者立足于新制度經濟學視角，針對土地流轉的問題進行分析，從而探索出適合的財稅政策并提出實踐建議。

一、我國農地經營權流轉現狀及流轉制度變遷分析

農地經營權流轉主要是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權協議轉讓給其他農戶或經濟組織，但保留土地承包權。產權主體通過產權調整，優化土地利用結構與農業生產結構，體現農村土地的資產價值，實現土地資源的優化配置。

目前，我國農地經營權流轉的基本現狀主要表現為，農地流轉速度加快但總體規模不大。2003年底，全國農村耕地流轉和集中的面積占全國耕地總面積的7.0%-10%。據農業部經管司的數據，2006年全國農村土地流轉面積5551.2萬畝，占家庭承包耕地面積的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全國農地流轉總面積達6372萬畝，占承包耕地面積的5.2%，比上年增加了0.7個百分點。2008年，全國土地承包經營權流轉面積1.09億畝，占家庭承包耕地面積的8.8%。2009年，全國土地流轉面積已達1.5億畝，超過全國承包耕地面積的12%，比2008年增長近40%。至2010年底，土地流轉面積達到1.87億畝，占家庭承包面積的14.7%，比2005年提高10個百分點。截至2011年上半年，全國土地承包經營權流轉總面積達2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%，簽訂流轉合同2258.8萬份，簽訂率為60%；有800多個縣（市），12000多個鄉鎮建立了土地承包經營權流轉服務中心。

我國農地流轉制度變遷，大體經歷四個時期：建國初期、人民公社到文革結束、改革開放到2005年、2005年以來。（1）1950年頒布實施了《中華人民共和國土地改革法》，農民擁有了土地所有權，“有權自由經營、買賣和出租”，真正賦予了農民對于土地流轉的權利。（2）人民公社到文革結束，土地制度為人民公社所有、以生產隊為基礎的集體所有制，農村土地不再可以流轉。（3）改革開放到2005年左右，農村土地制度從單純的集體所有向集體所有、家庭經營的兩權分離模式轉變。2003年實施的《中華人民共和國農村土地承包法》，賦予了農民長期保有的土地使用權，并對土地流轉的形式、基本原則進行了明確的規定。（4）2005年實施的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對流轉當事人、流轉方式、流轉合同和流轉管理等方面做了較為詳細的規定。2007年《物權法》的頒布和2008年十七屆三中全會《決定》的通過，地方政府的土地流轉制度變遷進程加快，農村土地使用權流轉進入了市場化的階段。（表1）

從新制度經濟學視角看，前兩次的土地制度變遷屬于外生變遷，由國家強制推行。后兩次的變遷屬于內生變遷，是農業生產組織內部的自發創造。內生的制度變遷，體現了農民的意愿，作為“經濟人”的農民才有生產積極性，從而促進土地效率的提高；反之，政府推動的強制性制度變遷，考慮農民利益較少時，往往難以調動農民的積極性，從而導致低效。因此財稅政策制定及實施的過程必須把農民的利益放在首位，合理科學引導農地有效流轉。為此，必須首先結合制度變遷主體的行為動機或目的來解釋制度變遷的原因，從而使財稅政策有的放矢。

二、土地流轉行為動機和制約因素的新制度經濟學分析

（一）農村土地流轉的行為動機

制度變遷的主體是利益最大化者，利益最大化者追求“潛在利潤”或凈收益是制度變遷的內在動因。諾思的制度變遷理論認為，在初始制度均衡中，由外部性、規模經濟、風險和交易成本所引起的潛在收入增加時，就會使制度變遷的收益大于成本，形成了制度的非均衡，從而發生制度變遷，形成新的均衡。當主體從理性上認為一項制度變遷帶來的預期凈收益大于實施變遷的預期成本時，制度創新便成為可能。農地經營權正是利益各方在追逐“潛在利潤”并且預期成本小于預期收益時逐漸實現的流轉。市場經濟條件下，原有分散經營的家庭聯產承包制度安排無法推動經濟增長和社會發展時，往往會激發新的、相對完善的制度出現，這種情況下土地經營權流轉制度順勢形成，而且就目前情況看，土地流轉制度創新的各種優勢已經初步顯現，這個時候需要得到全社會和國家的認可。政府作為制度創新主體之一，在其變遷過程中充當的角色十分重要，尤其是在制度供給方面。農村土地流轉創新的制度規范既包括法律制度，也包括經濟制度，因此國家的財稅政策如何制定并發揮作用對加快其流轉有非常大的影響。

（二）農村土地經營權流轉的制約因素分析

農村土地流轉的制約因素主要體現在以下幾個方面：一是土地產權交易制度不完善，交易費用增加。我國現有的法律制度對于土地轉讓的具體程序、價格、管理等，都缺乏專門的法律法規約束。二是宏觀政策的不配套。對轉入土地的種田大戶、龍頭企業缺乏支持的優惠政策。對轉出土地的農民進入二、三產業和城市就業的沒有制度保障措施。從流轉機制看，尚未建立農用地有償流轉制度和土地投資補償制度。三是農村土地流轉市場不完善并且缺乏流轉中介組織。我國只有少數經濟較發達的地區建立了相對規范的土地產權交易市場，但大部分經濟落后地區還沒有建立規范的土地流轉市場。另外，農地流轉缺乏土地測量評級、價格評估等中介組織以及土地信用、土地融資和土地保險等服務機構。四是農村社會保障體系不健全。有研究表明，土地在我國農村承擔了大約51.64%的社會保障功能，包括農民的衣食住行、婚喪嫁娶、子女教育、養老、醫療等。但是由于長期受城鄉二元體制的影響，我國農村尚未建立多層次的養老保險、醫療保險、社會福利、社會優撫、社會救濟和最低生活保障等社會保障體系，養老難、看病難、受教育難等一直是農民生活中憂慮的問題，成為當前制約農民進行土地流轉的最主要因素。

以上各種制約因素都直接或間接地增加了流轉的交易成本。科斯在《社會成本問題》一文中認為交易費用指“度量、界定產權的費用，發現交易對象和交易價格的費用，討價還價的費用，訂立合約的費用，執行交易的費用，監督違約并對之制裁的費用，維護交易秩序的費用”等等。從上面的分析可知，土地流轉過程中存在搜集信息費用、談判費用、擬定合同費用、執行及監督費用、賠償費用等諸多交易費用。所以當大部分流轉主體綜合考慮各個因素認為農地流轉帶來的預期凈收益小于預期成本時，制度變遷的進程就會放慢。盡管農民土地耕種收益較低，但出于理性大部分農民還是不愿進行土地流轉，而選擇繼續依靠土地作為自己安身立命的根本。因此筆者認為從降低流轉中的交易成本和提高流轉后的預期收益角度去探索政府重要經濟行為——財稅政策的制定和實施，是比較合理的思路。

三、促進農地經營權流轉的財稅政策建議

財稅政策制定及實施的過程必須把農民的利益放在首位，并要起到經濟調節杠桿的作用，為土地經營權順利流轉創造便利條件，從而推動我國農業產業化發展的進程。筆者建議如下：

（一）完善社會保障體系，削弱土地保障功能

筆者認為農村社會保障體系不完善是制約農民土地流轉速度和流轉規模的最關鍵因素，因此必須通過逐步完善農村社會保障制度來弱化乃至剝離附加在土地上的社會保障功能，以使土地能更好地發揮其生產要素功能。政府公共財政支出應向農村社會保障制度傾斜，解決農民最關心的養老和醫療問題，加大對農民子女受教育的財政扶持力度，為農民土地流轉提供全面的養老、醫療、子女教育等方面保障。同時，在此基礎上還應選擇適當時機開征社會保障稅，統一城鄉社會保障制度。對于外出打工的農民，應制定統一的、非歧視的勞動就業制度，把農民工逐步納入城鎮社會保障體系。

（二）加大財政投入農業產業化的力度，為農地規模化流轉鋪平道路

財政資金應重點扶持產業化基地的建設，各級政府財政要把支持農業科技研究推廣與農業產業化經營有效結合起來，優先考慮生態農業、高科技的農業項目。還要加強財政信用支農資金項目管理，搞好項目可行性研究及論證，充分發揮財政信用的作用。農業產業化發展需要財政、金融、稅收的協調支持。政府要貼息、低息、定項定額補貼，引導各民間資本、金融資本向農業產業化投入。在稅收上對給予農業產業化企業貸款的金融機構支持，對提供較低貸款利率的金融機構，其提供給農業產業化企業的貸款額達到一定數額后，可減免部分營業稅或直接予以免稅。從而激勵金融機構向農業產業化企業提供信貸的積極性，為土地規模化流轉找到資金源泉。政府通過優惠政策，鼓勵企業法人投資農業，從事生態農業和綠色食品生產，以創造農村土地流轉的需求市場和規模農業的發展。

（三）大力扶持和培育農村土地流轉市場及流轉中介組織

對農村土地經營權流轉收益免征流轉稅、所得稅，依照我國《稅法》規定，土地經營權流轉應屬于“轉讓土地使用權”行為，應按照5%的稅率繳納營業稅，同時按財產轉讓所得，繳納個人所得稅。鑒于目前土地流轉的收益還很低，應對土地流轉免征流轉稅、所得稅，提高土地經營權流轉收益，促進土地經營權流轉。財稅要鼓勵支持這些中介組織或中介公司的建立，在稅收方面可減免部分營業稅或在其成立初期直接予以免稅。

（四）農村剩余勞動力的轉移需要財稅政策的支持

轉出土地的農戶，有相當大一部分滯留在農村形成了剩余勞動力，失去土地的農民就業困難問題是導致農民不輕易轉出土地的重要原因。農村非農產業是農村剩余勞動力轉移的流向之一，其中鄉鎮企業是最主要的吸納器，因此財稅政策應鼓勵中小企業到農村去，引進和培育勞動密集型、技術含量低的中小民營企業，對這些企業進行適度補貼或獎勵。同時，采取財政、稅收、信貸等方面的優惠政策，扶持一批重點龍頭企業，爭取部分農村剩余勞動力“就地消化”。普及農民轉崗就業的技能和知識，有利于剩余勞動力的轉移，因此政府財稅應支持農民的技能培訓，例如各地方政府根據具體情況由政府撥款發展短期培訓和正規培訓，同時建立職業資格證書制度。對于暫時未能就業的農民，各級政府可采取優惠貸款和稅收優惠等方式鼓勵轉出土地的農戶提供農業產業化所需要的深加工、物流等服務。

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[責任編輯、校對：楊栓保]