試論行政復議法律關系主體基本結構

張勝利

摘要： 我國行政復議制度存在需要完善的諸多問題，這些問題與行政復議法律關系主體的基本結構具有重要的關聯性。通過對主體關系模型進行分析，行政復議法律關系主體之間基本結構包括三種，即救濟、監督以及平等主體關系。行政復議法律關系主體之間關系的良性互動，各有側重，是實現行政復議目的的關鍵要素之一，主體關系模型也是重新設計行政復議法律制度的重要考慮因素。

關鍵詞： 行政復議法律關系主體； 基本結構關系； 三角形分析

中圖分類號： D92文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2012）04-0098-04

一、問題與方法

行政復議法律制度具有其獨特的制度價值，即便捷、靈活、專業以及時效。我國現行行政復議制度的宗旨是保護相對人合法權益以及監督行政機關依法行政。與司法審查一樣，行政復議法律制度是一種法律救濟制度，而行政復議法律關系主體通過參與行政復議法律活動，實現行政復議法律制度的目標。由于我國法制環境與行政復議制度追求價值目標以及制度設計等問題，原本行政復議應有的制度優勢并沒有很好地發揮。依據《中國法律年鑒》統計數據，全國省、直轄市、自治區收到行政復議申請案件合計數：2003年74158件，2004年80076件，2005年88630件，2006年89664件，2007年83290件，2008年75750件，2009年75549件，2010年90863件。從數字上可以看出2003年至2005年連續增長，2005年到達頂點后，連續四年行政復議案件受理數量呈現回落態勢，2010年數字有所提升。行政復議案件審結維持率2003年55.71%，2004年58.08%，2005年59.54%，2006年60.59%，2007年60.54%，2008年61.71%，2009年62.22%，2010年58.78%，從2003年至2009年行政復議案件審結維持率卻在逐步增加，只有到了2010年下降4個百分點。行政復議制度的公信力卻在降低，因而相對人也在逐漸遠離法律設計的行政復議救濟制度，轉而求助行政訴訟、信訪甚至造成群體性事件。上述現象是諸多原因造成的，其中重要原因之一是與行政復議法律關系主體結構問題有關。有學者認為現代人往往因為政治哲學經典著作的說服力的感染，很容易就略過主體問題的歷史思維，忽略主體制度與立法政策的直接關系，使主體問題單純化，以為它是當然的事物而不是觀念的產物。[1]行政復議制度就是行政復議法律關系主體支持、參與行政復議活動所形成的權力（權利）與義務關系的法律制度。國家的職責之一，就是要建立各種解決社會糾紛的渠道。制度化的有效的糾紛解決機制是法治國家的重要內容。[2]探討我國行政復議法律關系主體制度及其相關理論，對于完善我國行政復議法律關系主體制度，具有十分重要的意義。

在方法論上，19世紀英國杰出政治思想家約翰.斯圖爾特·密爾（John Stuart Mill）曾經建議研究者跳出常規以尋找問題答案：“在政治學上，和在機械學上一樣，發動引擎的理論必須在機器以外求之；如果找不到，或是不足以克服可以合理預期的障礙，則發明就告失敗。”[3]行政法學界多數是從制度設計規定、法律屬性角度進行研究行政復議法律關系主體，嘗試從行政復議法律關系主體的基本結構以及相互關系等動態角度，分析實然狀態和應然狀態的行政復議基本結構構建的理論研究卻較少。真正地理解行政復議法律制度，從而提出針對現行行政復議制度有效的設計，更好地落實行政復議法律制度宗旨，行政復議法律關系主體基本結構以及相互關系的構建是基礎性問題，也是研究行政復議法律關系主體的視角。行政復議法律關系主體之間基本結構是邏輯統一的整體，即由不同的行政復議法律主體的關系基本結構組成以及相互之間作用，行政復議法律制度功能的發揮依賴于基本結構以及相互之間的綜合協調，不同基本結構在邏輯整體中，具有不同的作用，決定行政復議制度的宗旨實現。

二、行政復議法律關系主體基本結構

理論目的是旨在構建一個嚴密的概念體系，根據社會經驗的變化，不斷地自我檢討來完善自己，更好地解讀社會經驗。主體關系研究應更多從行政復議法律關系整體性上思考，避免單純聚焦某個主體研究而忽略了各個主體之間協調以及運行相互關系。通常行政復議法律關系主體是指行政復議法律制度的主體因素，即行政復議過程中享有權力（權利）以及承擔義務的公民或者組織。行政復議法律制度存在的理由以及目的，在于協調行政復議社會關系，處理不同利益主體之間矛盾與沖突，而不同的利益主體的參與行為使行政復議程序得到不斷的完善。一般而言，將行政復議法律關系主體可以分為行政復議程序的啟動者（申請人）、被動參加者（被申請人之間）、行政復議裁決者（行政復議機關）以及其他參加人（第三人、證人等）。行政復議法律關系主體之間基本結構，包括三種：一是行政復議機關與相對人（申請人）之間關系，是救濟關系；二是行政復議機關與行政機關（被申請人之間）關系，是監督關系；三是申請人與被申請人之間關系，是平等主體關系。

（一）行政復議機關與申請人之間權利救濟關系

古代羅馬人說，“有救濟才有權利”，公民只有在受到侵害后得到救濟，才談得上享有權利。[4]通常權利救濟關系存在的前提是權利存在以及具有救濟職責與職權的主體存在，同時二者之間構成的相互關系是救濟制度有效性關鍵所在。僅有權利而沒有救濟主體或者僅有救濟主體而沒有權利，救濟法律關系就難以構成。主張受害的權利是一種自我維護人格的行為，因此，是權利者對自己的義務。[5]權利主體獲得救濟，必須具有請求權基礎，申請權是行政復議申請人最重要的權利之一。申請權是權利主體按照行政復議法律預設的程序、請求行政復議機關針對行政爭議做出公正裁判的程序權利。公民或者組織享有申請權是現代社會公民權利擴張的結果，為了保障公民或者組織的安全、自由和權利的實現，抗衡國家行政權力的侵害，公民或者組織的申請權必須得到承認和保障。申請權同時也是公法上的一種權利，是典型的程序性權利，主要內容包括啟動行政復議申請的權利、獲得行政復議機關裁判的權利以及公正裁判的權利等。申請權是行政相對人作為獨立人格的肯定，以及行政相對人與被申請人（行政機關）直接平等對話的權利，同時也是相對人與行政機關在行政復議過程中的新型平等的關系。申請權是行政相對人申請維護其實體權利而不受行政權力侵害的合法權利，其主體包括作為行政相對人的公民或者組織。而被申請人（行政機關）參加行政復議活動的目的不是為了實現某種權利，而是運用證據規則和程序規則證明自己的行政行為的合法性以及合理性，其實質是對行政法律秩序的維護。

行政復議權是行政復議機關履行行政復議職責以及職權的依據，是提供有效救濟的基礎和前提。行政復議法律制度的建立、行政復議權的行使，其實質是為了保護作為行政相對人的公民和組織免于受到被申請人（行政機關）的非法侵害，從而建立“權利對抗權力”的法律監督機制。同時也是一種行政機關內部監督機制，行政復議機關主持行政復議活動，申請人與被申請人在行政復議機關的指揮下，以平等身份進行行政復議活動，申請權必須得到行政復議權力的尊重和保護，申請權也是行政復議權存在以及行使的前提和基礎。申請權也要受到行政復議權的制約、約束以及針對行政復議權具有制約作用。

申請權與行政復議權之間的協調關系是全部行政復議法律關系的基礎和前提，即保護申請權有效行使是行政復議法律制度理論與實踐的共同使命。針對申請權進行充分保護，保障行政相對人申請權不受行政機關壓制或者減損是完善行政復議法律制度的關鍵環節，同時也應發揮行政復議權監督被申請人（行政機關）的功能。行政復議權的行使要保護行政復議申請權利的有效行使以及提供有效救濟。申請權必須依據尊重行政復議程序制度，接受行政復議決定的約束，接受公正以及權威審理結果。申請人與行政復議機關之間關系是法律關系主體基本結構最為重要的關系，也是其他關系的基礎。

（二）行政復議機關與被申請人之間權力監督關系

法治國家的基本要求，權力必須受到制約與監督，而秩序的價值主要在于保證人們行為的可預期性，行政法律秩序既應要求行政領域內的公民、法人與其他組織的行為具有可預期性，也應要求行政機關及其工作人員的執法行為具有可預期性，任何一方的偏廢，都必然要對行政法律關系的確定性與合理性產生負面影響。[6]我國現行法律制度規定了許多監督行政權基本途徑和方式，而行政復議法律制度是作為監督行政機關的行政行為以及提供法律救濟途徑的重要制度之一。行政復議權力是監督被申請人的法律基礎和依據，行政復議權力的行使是以行政行為合法性和合理性作為標準衡量，監督被申請人依法行政，有效監督行政機關的行政行為也就是保護申請人的合法權利。行政復議機關通過針對被申請人（行政機關）的行政行為進行審查，監督行政機關行政職權的行使狀況。現行法律規定，行政復議機關與做出行政行為的行政機關均系行政機關系統內部的行政機關，容易使具有申請權的當事人產生合理的懷疑，因而行政復議機關的行政復議權作為解決行政爭議的行政權力，其必須具有中立性、獨立性、公正性的特質，并接受特殊程序制度的約束和規范。如何協調行政復議機關與行政機關，即被申請人之間的關系是行政復議法律制度所面臨的最為重要問題。

被申請人作為被監督的行政機關，必須嚴格遵守行政復議程序，遵從行政復議權力的制度安排以及權威性。行政復議機關與被申請人（行政機關）之間的監督關系，從廣度與深度的角度看，可以分為橫向與縱向監督關系。橫向關系集中體現為行政復議受案范圍大小，是指行政復議機關受理行政爭議案件的界限范圍，即可以受理什么樣的案件，不可以受理什么樣的案件。針對行政復議機關而言，受案范圍是行政復議機關受理案件、解決行政爭議的標準以及依據的范圍。針對被申請人而言，受案范圍意味著其行政行為接受行政復議機關審查及監督的范圍。針對行政相對人而言，受案范圍是行政相對人可以提起救濟以及獲得行政復議法律保護的范圍，因此，受案范圍直接反映行政復議機關，即行政復議權針對被申請人（行政機關）的行政行為，即針對被申請人行政行為的監督范圍的廣度。縱向關系主要表現在針對行政復議審查的對象，即行政行為的審查，行政復議機關如何審查以及審查的程度問題，即審查的強度的問題。縱向關系主要體現在行政機關作出的行政行為通常需要接受其他機關的審查，從而確保該行政行為的正確，就必須接受監督，同時提供行政相對人獲得救濟的途徑。依據一般行政原理，多數行政機關的行政行為不具有所謂的“自足性”，因而需要其他機關審查、監督以及針對行政行為的合法性和合理性作出判斷。行政復議機關審查行政機關的行政行為必須具有程序的公正性、復議決定的專業性以及公正的效率性。司法權針對行政權具有監督職責，也是最后的屏障，但是由于行政權存在自主性問題，即行政主體所擁有的行政權自主性必然要求得到司法機關充分的尊重，從而某種程度上也限制司法權過多地介入監督行政權的程度。通常認為司法權尊重行政自主性與監督行政權之間平衡點是審查行政行為的合法性問題而一般不涉及合理性問題，否則也容易造成司法權濫用而過度干預行政職權局面。行政復議機關與被申請人（行政機關）同屬于行政機關系統，行政復議機關具有與行政機關同樣或者高于其的專業知識和處理事項職權，行政復議機關監督行政機關的行政行為具有得天獨厚的條件，即具有職權性、專業性、效率性以及全面性。行政復議機關審查的范圍與司法機關審查的范圍相比，其具有深度，也就是不僅審查行政行為的合法性，而且審查行政行為的合理性，不僅包含具體行政行為，而且還包含抽象行政行為。行政復議機關與被申請人之間權力監督關系具有其特殊性以及優勢。

（三）申請人與被申請人之間平等當事人關系

平等作為一種社會關系，從根本上說是社會生產力發展到一定階段的產物，同時，它也是社會進一步發展的必然要求。[7]平等當事人關系是公正審理基礎以及前提，在行政復議法律關系中，平等當事人關系尤其重要。

在行政管理過程中，行政機關（被申請人）與相對人（申請人）是一種管理與被管理的行政法律關系。依據行政法律關系所具有的一般特點，行政機關與行政相對人之間法律關系具有所謂的不對等性、行政法律規范預先規定性等特點。為了維護公共利益和行政管理行為的持續性，行政機關作出的行政行為通常推定其具有公定力、確定力、拘束力以及執行力，相對人具有服從和遵守的法定義務。與行政管理過程中的行政法律關系不同，在行政復議活動中，被申請人（行政機關）與申請人（相對人）之間關系是一種新型法律關系，申請人與被申請人之間關系是一種平等的行政復議當事人法律關系，即共同受行政復議法律制度的約束以及受行政復議機關作出的行政復議決定的約束。在被申請人（行政機關）與申請人（相對人）之間關系中，由于行政復議制度設計是受到其制度宗旨規范，行政復議法律關系主體是受“角色恒定”原理的約束，二者的行政復議法律關系主體的“角色”是不可以互換的。同時申請人（相對人）具有被申請人所不具有的權利，例如行政復議申請人具有申請行政復議的權利而行政復議被申請人并不具有啟動行政復議申請的權利等，而被申請人（行政機關）承擔申請人（相對人）所不具有法定義務，例如行政復議過程中的舉證責任等。

被申請人（行政機關）與申請人（相對人）之間在行政復議活動中的平等法律關系是由于行政管理過程中的行政機關與公民或者組織之間存在不對等法律關系為前提以及基礎的。正是由于在行政機關與公民或者組織之間行政管理活動中存在不對等性關系或者稱為管理關系，因而在行政復議法律關系，即行政復議救濟法律關系中，通過復議制度規定體現其制度宗旨的設計，以法律規定方式提升申請人（相對人）的法律地位，與被申請人之間為平等當事人法律關系。在權利與權利（權力）博弈中，平等法律關系主體地位是充分地行使權利、提供證據以及接受行政復議決定的公正性的前提和基礎，才可以建立真正有效的對抗、抗衡的法律關系。只有當事人之間存在平等法律地位，甚至被申請人受到某種限制地位，行政復議機關，即裁決機關才可以依據事實、證據以及法律規定，作出公正、客觀的裁決。被申請人（行政機關）與申請人（相對人）之間關系是一種新型的、平等的法律關系。這種法律關系是行政復議機關與被申請人之間監督關系、行政復議機關與行政復議申請人之間救濟關系的前提。

三、行政復議法律關系主體基本結構關系——三角形模型分析

法律制度結構如果是規則的排列與組合，法律制度結構的形成就不是自發和盲目的，而是理性的集聚與遴選過程。[8]在法律領域中，由于規范的數量龐雜及其相互關系的復雜性，理論建構不可避免。只有這樣，法律的穩定適用和法律安全才能得到保障。[9]在行政復議法律關系主體基本結構中，存在三種法律主體關系，三者形成不同的層次和等級，即救濟權利法律關系為核心，監督權力關系為輔助，當事人平等法律關系為基礎。將行政復議法律關系主體關系看作一個系統和整體，看作一個動態的發展過程，才能把握行政復議法律關系主體之間邏輯關系，才有可能促進彼此之間的良性互動，實現行政復議法律制度的宗旨。

試圖構建行政復議法律關系主體關系模型，從而分析行政復議法律關系（見圖1）。采取三角形中三個點與線的關系來進行分析，行政復議基本結構系統構成是以申請人、行政復議機關以及被申請人為三角形的三個點，每個點與另兩點之間連線構成不同的行政復議法律關系的線。三個點，即行政復議法律關系主體構成行政復議法律關系，三者缺一不可。行政復議法律關系主體關系的形成需要經過行政復議申請以及行政復議機關審查。例如申請人通過啟動行為，即行政復議申請行為，可能使行政機關成為被申請人，使原行政法律管理關系變成為行政復議法律關系，平等的行政復議當事人關系，也可能使行政復議申請人與行政復議機關之間建立權利救濟法律關系，使行政復議機關職權通過案件具體職責化。行政復議機關通過審查申請，可以最終確定行政復議法律關系主體關系存在，行政復議機關與申請人之間可以建立行政復議救濟法律關系，與被申請人之間建立通過監督行政行為法律關系。被申請人也力圖通過行政復議的答辯或者證據、規范性文件而否認行政復議法律關系或者證明其行政行為的合法性以及合理性。

行政復議法律關系的形態是通過以行政復議申請人為點，申請人與行政復議機關之間構成行政復議救濟法律關系，申請人與被申請人之間構成平等復議法律關系（當事人之間關系）。以行政復議機關為點，行政復議機關與申請人之間構成提供救濟法律關系，行政復議機關與被申請人之間構成審查監督關系。以被申請人為點，在申請人申請以及行政復議機關審查后，被申請人與申請人之間形成平等復議關系（當事人之間關系），被申請人與行政復議機關之間形成接受審理和監督關系。行政復議法律關系主體，即每個點均從各自的權利或者職責出發，影響其他兩個點的權利或者職責。基于現行行政復議法律制度的宗旨，形成了三角形的兩個邊分別是救濟和監督，底邊是平等的行政復議法律關系。主體關系模型由三個點以及三個邊構成。三個點，即形成行政復議法律關系主體之間框架，三角形的三邊關系，構成行政復議法律關系主體基本結構之間關系。三邊關系相互影響、依賴，缺一不可，形成穩定的三角形關系。同時三角形各個邊關系，重要性各有不同，即救濟關系是核心，監督關系是輔助，平等關系是基礎。行政復議法律關系主體模型形成以及相互作用的影響，最終決定行政復議法律關系的良性狀態和結果，良性行政復議法律關系主體之間相互關系以及動態的運作是實現行政復議法律制度的宗旨關鍵，也是我們完善行政復議法律制度設計考慮的關鍵點。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]