危機導向改革或使中國陷入險境

張占斌

繼續依靠危機導向來推動改革，就有可能把中國推入更大危機之中

厲以寧教授曾經說過，中國的改革是兩種模式，一種是危機導向，另一種是利益導向。過去30幾年，改革雖然在總體上好像是利益導向，但是具體到每項改革實際上幾乎都是危機導向。糧食不夠吃了，于是就有了包產到戶；中央財政沒錢花了，于是就有了分稅制；國有企業虧損嚴重，于是就有了“抓大放小”；城市建設資金不足，于是就有了土地財政，等等。但是，時至今日，繼續依靠危機導向來推動改革，就有可能把中國推入更大危機之中，再來改革恐怕就太晚了。我們現在所缺少的就是設計出一種主動推進改革的機制，從危機導向更多地走向利益導向，實現發展制度的主動創新。

有學者提出，現在中國已進入有限權威時代。有限權威時代，政府以及決策者的權力并不一定減少，但是決策力和執行力卻明顯受限，主要原因是民眾通過互聯網以及其它媒體表達意見，形成了日益強大的輿論壓力；還有一個原因是現有體制內部利益的多元化，導致政府決策過程受到各方利益群體的游說，執行的過程受到各種掣制。也就是說，制度創新受到限制。一方面，中國基本的社會政治格局已經從擁有一個相當甚至絕對權威的改革設計者轉向改革者本身權威有限的局面。當今的中國社會，已經出現了包括政府在內的任何一方都不具有絕對權威性的現實情況。今天的官員不具備以往改革中的那種權威性。另一方面，一些決策者認為制度創新有一定風險，不如講好政治，按上級規定在既有框架內發展保險。而且一些地方領導干部對于當期沒有回報的改革，能拖則拖，能推則推。

還有一點是改革共識的缺失。從對待改革的態度上來看，有人認為，中國現在就是要靠發展，不能期望有多少改革舉動，以免影響發展。還有人認為，執政黨推進改革并作出讓步，本身就會慫恿進一步改革的要求，從而很容易像滾雪球似的形成革命運動，這樣不利于執政黨的領導。在實際工作中，由于某些改革措施在實踐中也有脫離公共利益的傾向，引發了人們對改革的一些批評意見，并進而對整個市場化改革和建立市場經濟體制提出質疑。如果說過去改革主要的阻力是意識形態因素，現在的改革則進入利益博弈時代。

如不能有效推進改革，中國有陷入權貴資本主義陷阱的危險

改革開放以來，我國保持了30多年的高速增長，但與高速增長相伴而來，在政府管理體制、財稅和投入分配體制、公共服務和社會保障制度等方面因改革滯后而積累的問題也越來越多，使得收入差距不斷擴大，社會沖突日益增加。如果不能實實在在地推進改革，消除這些隱患，這些問題就有可能使中國陷入權貴資本主義泥潭。

一方面，腐敗已成為當前中國社會面臨的最大挑戰，并已經從權力周邊擴散到具有壟斷性和有尋租空間的領域，這些正在對中國社會產生深遠危害。大家已經看到，靠官員自律和政府的自身監督，難以遏制腐敗。權力與資本結合，形成既得利益集團，侵害社會利益，已成為經濟生活中的頑癥。

另一方面，現有土地出讓制度加速權貴資本主義形成。據報道，2011年全國土地出讓收入總額已超過了三萬億元之巨，已成為地方政府的一項巨額收入來源。土地出讓收入不僅彌補了地方政府常規財政的不足，也成為很多地方政府大建樓堂館所、大搞“政績工程”，以及擴大政府消費乃至揮霍公共資源的主要來源。在這種土地出讓法則激勵之下，高地價—高房價—高開發沖動的惡性循環難以改變。它也促使地方政府在利益驅動下不斷違規占地批地，突破耕地保護紅線，導至不少地方政府違反農民意愿推進合村并鎮、強制拆遷。為什么該禁止的屢禁不止，該調整的調不過來？為什么科學發展的政策難以落實？難就難在諸如土地財政這樣的現行體制，造成了一種與國家發展目標相沖突的強大的利益驅動力。土地財政帶來了空前的繁榮，加速形成了一些權貴，大大小小官、大大小小商都想在土地上作一點文章，這不能不引起大家的高度重視。

中國共產黨的制度優勢，是中國再發展的最大優勢

從新中國成立以來，中國的制度優勢體現在哪里呢？我認為，第一個是，中國共產黨組織和動員人民群眾的能力。其中最關鍵的就是把中國現有的資源，最大程度地調動起來、整合起來，為中國的發展所用，為人民所用。馬克思曾把小農比喻成土豆，是不能聚集起來的馬鈴薯。中國共產黨成功地解決了這個問題，把所謂土豆聚集起來了，并取得奪取政權的偉大勝利，取得了改革開放的大推進。中國共產黨這種國家動員能力是由這個黨的性質所決定的，這是我們的優勢，這種制度優勢是最有效率的。

第二個是，中國社會主義制度決策機制的優越性。高層決策機制的基礎是群眾路線，即“從群眾中來，到群眾中去”，“從實踐中來，到實踐中去”。決策果斷是最大特點，這與政治體制有關。連“歷史終結論”的倡導者福山也不得不承認，在各國應對國際金融危機的過程中，中國的決策能力和決策效率遠比美國更高，盡管他一直否定共產黨政權和社會主義制度。當然，也有人對此抱有看法，認為市場經濟要求分散決策，動員體制偏好于集中，集中第一有權，第二有錢，這樣可以辦大事?？墒谴笫乱灿泻檬潞蛯κ?，也有可能是壞事和錯事。總之，在這一點上人們的認識不盡相同，我認為這也是好事，聽取多方意見有利于避免重大決策的失誤。

用新一輪改革的頂層設計，確保市場在資源配置中發揮基礎作用

經濟學家吳敬璉對政府在配置資源中行使這么大權力解釋為：我們現在政府在資源配置中起了相當大的作用，主要表現為：一個就是政府對于微觀經濟活動的干預仍然過多，另一個就是國有經濟的規模仍然過大，而且相當一部分的國有企業具有行政賦予的權力，妨礙了市場的有效性作用。依靠行政強力控制和大規模投資的增長不能長時間持續，最后會帶來嚴重的經濟和社會問題。現在看，一定要確保市場在資源配置中發揮基礎作用，嚴格約束行政權力對市場的過度干預，政府不能在配置資源中起主要作用。這是一個原則。

現在回過頭看改革開放30幾年，特別是新世紀以來的十幾年，市場配置資源執行不好的原因：一方面改革進入了深水區，涉及政府官員的權力和利益；另一方面一些利益集團阻礙市場作用的發揮；第三因為改革前二十年很成功，各級決策者壓力不大，于是改革就放慢了。當前，“中國模式”和“國家資本主義”影響很大。“中國模式”強調政府行政主導，而且用模式固定下來?！皣屹Y本主義”強調“國家資本”和“主義”進行結合，這都是支持政府的“小手”多發揮作用，干預市場。也有人認為，中國現在的發展階段、市場條件，完全讓政府退出市場領域，是不現實的、也是不可能的。關鍵要依靠改革開放，使市場真正發展起來，在配置資源中作用不斷擴大，才能有效限制政府的隨便進入。目前，實體經濟發展困難、收入分配不公、內需消費不足、官員腐敗，這似乎都與政府掌控資源有一定的關系。種種情況表明，社會主義市場經濟體制的改革和完善還是我們關注重點。改革要頂層設計，行政改革要首先取得突破，不然確保市場在資源配置中發揮基礎性作用不會得到有效的落實。

面對歷史的發展機遇，我們必須牢牢抓住，這就需要加強頂層設計和推動。改革已進入到深水區，雖然試驗和試錯的改革方式仍十分重要，但轉變經濟發展方式、統籌城鄉發展、保障和改善民生等方面所需要的改革必須整體配套、協調推動，涉及經濟、社會、政治各領域，必須制定總體規劃，對系統目標、系統結構和實現方式進行頂層設計和頂層推進，其動力機制是自上而下的。雖然初始改革動力仍在基層，但任何局部改革都無法替代新一輪改革的頂層設計。

（作者為國家行政學院經濟學部主任、教授、博導）

責編/馬靜美編/石玉