國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理問(wèn)題探討

薛志文

［摘 要］經(jīng)過(guò)改革,我國(guó)國(guó)有企業(yè)在財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)上仍有諸多不完善的地方,“內(nèi)部人控制”、中小投資者和債權(quán)人的權(quán)益得不到保護(hù)等問(wèn)題一直困擾國(guó)有企業(yè)。本文在梳理國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,深入分析了我國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理中存在的問(wèn)題,并在改善國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、建立財(cái)務(wù)激勵(lì)約束機(jī)制、建立分層財(cái)務(wù)決策機(jī)制等方面提出規(guī)范國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理的建議。

［關(guān)鍵詞］國(guó)有企業(yè)；財(cái)務(wù)治理；公司治理結(jié)構(gòu)

［中圖分類(lèi)號(hào)］F275［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2012）32-0050-03

1 引 言

財(cái)務(wù)治理是指建立行之有效的約束和激勵(lì)機(jī)制,對(duì)企業(yè)財(cái)權(quán)進(jìn)行合理配置,平衡包括出資人、董事會(huì)、管理層以及債權(quán)人在內(nèi)的利益相關(guān)者在公司財(cái)務(wù)方面的“權(quán)、責(zé)、利”,從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)務(wù)治理不僅包括內(nèi)部治理(在股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)之間形成的權(quán)責(zé)分配關(guān)系),外部市場(chǎng)(包括資本市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)、經(jīng)理人市場(chǎng)等)也會(huì)通過(guò)價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)治理產(chǎn)生影響。

財(cái)務(wù)治理是在公司治理的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的一個(gè)概念,是公司治理思想的深化。公司治理主要解決的是信息不完備性和不對(duì)稱(chēng)性、權(quán)利不對(duì)等性、監(jiān)督問(wèn)題、激勵(lì)問(wèn)題。這些內(nèi)容與財(cái)務(wù)治理緊密相關(guān)。公司治理結(jié)構(gòu)的核心是財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)。財(cái)務(wù)治理存在兩類(lèi)機(jī)制：一類(lèi)是外部財(cái)務(wù)治理機(jī)制,如并購(gòu)、收購(gòu)要約、代表權(quán)爭(zhēng)奪等；另一類(lèi)是內(nèi)部財(cái)務(wù)治理機(jī)制,主要是指在董事會(huì)、經(jīng)理層和有關(guān)責(zé)任人中建立財(cái)務(wù)制度,明確界定企業(yè)財(cái)權(quán)的分割。

2 我國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理的特點(diǎn)

與國(guó)外相比,我國(guó)政府與國(guó)有企業(yè)之間的財(cái)務(wù)關(guān)系以及政府在國(guó)有企業(yè)理財(cái)中的角色定位都具有特殊性。政府在國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理中擔(dān)當(dāng)著“制度供給者”、“行政管理者”以及“產(chǎn)權(quán)所有者”三位一體的角色。

首先,我國(guó)政府是國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)制度的供給者。政府會(huì)從公共財(cái)政收益最大化的角度設(shè)計(jì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)制度,制度的內(nèi)容涉及企業(yè)所有的財(cái)務(wù)管理活動(dòng),包括企業(yè)內(nèi)部各項(xiàng)財(cái)權(quán)的分配。

其次,我國(guó)政府是國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理的行政管理者。政府的最基本職能是利用行政手段維護(hù)公共利益。政府與國(guó)有企業(yè)的職能相互交叉是我國(guó)政府行政管理的一個(gè)特點(diǎn)。表現(xiàn)在企業(yè)財(cái)務(wù)治理上,包括建立統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)體制、企業(yè)高層理財(cái)人員由政府直接任命、利用行政手段監(jiān)督檢查企業(yè)財(cái)務(wù)的運(yùn)作等。

最后,政府是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)終極所有者的代表。政府對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理的影響,不僅來(lái)自于政府規(guī)范的公共權(quán)力,更來(lái)自于政府是財(cái)產(chǎn)所有者的身份。雖然經(jīng)過(guò)多年的公有資本運(yùn)營(yíng)體制改革,行政管理與產(chǎn)權(quán)管理逐步分離,但在實(shí)際操作中,政資不分以及政企不分的現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。

3 我國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理存在的問(wèn)題

3.1 國(guó)有股“一股獨(dú)大”,中小投資者利益受侵害

經(jīng)過(guò)30余年的改革發(fā)展,我國(guó)國(guó)有企業(yè)已經(jīng)基本建立了現(xiàn)代企業(yè)制度,由國(guó)有獨(dú)資轉(zhuǎn)型為國(guó)有控股。但政府作為國(guó)有企業(yè)最大股東,持股比例過(guò)高,國(guó)有股股權(quán)過(guò)度集中。缺乏多元股權(quán)的財(cái)務(wù)制衡,我國(guó)《公司法》沒(méi)有對(duì)股東投票權(quán)的限制性規(guī)定,也沒(méi)有“表決代理”制度,中小投資者根本無(wú)力與之抗衡,這使得國(guó)有控股股東很容易控制股東大會(huì),其委派的董事控制董事會(huì),導(dǎo)致股東大會(huì)和董事會(huì)體制不健全,公司治理制衡功能失效,不能合理分配財(cái)權(quán)。

由于中小投資者只能獲取公司發(fā)放的財(cái)務(wù)報(bào)表,很難獲取充分的企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息,對(duì)企業(yè)目前面臨的風(fēng)險(xiǎn)不能準(zhǔn)確把握,難以監(jiān)督國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)。另外,絕大多數(shù)中小投資者參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的意識(shí)不強(qiáng),缺乏參與股東大會(huì)的積極性,放棄了身為股東的權(quán)力。

國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)實(shí)際上是國(guó)有股的代言人。董事會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)事項(xiàng)作出決策時(shí),往往不會(huì)顧及中小投資者的利益,不能做到公平公正。例如：不分紅或者少分紅、稀釋公司股權(quán)、挪用優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、給高管發(fā)放過(guò)高報(bào)酬。中小投資者權(quán)益受損時(shí),國(guó)企內(nèi)部也沒(méi)有相應(yīng)的保護(hù)制度,面對(duì)高昂維權(quán)成本,中小投資者只能任人擺布。

3.2 “內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重

現(xiàn)代企業(yè)制度所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是分離的,如果對(duì)經(jīng)理層缺乏有效的監(jiān)督,經(jīng)理層就會(huì)利用所有者授予的經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)獲取企業(yè)控制權(quán)。國(guó)有企業(yè)在財(cái)務(wù)治理方面就存在嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在過(guò)度的職務(wù)消費(fèi),如公款吃喝、旅游、購(gòu)置豪華公車(chē)等；信息披露不全面,報(bào)喜不報(bào)憂(yōu),對(duì)重大財(cái)務(wù)決策不能做出合理充分的解釋,經(jīng)常對(duì)會(huì)計(jì)程序進(jìn)行“專(zhuān)業(yè)處理”,財(cái)務(wù)信息容易失真；不顧企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要,為了眼前的利益或自身的需要而損害國(guó)有資產(chǎn)；國(guó)有資產(chǎn)使用效率低,難以保值增值；工資、福利增長(zhǎng)過(guò)快,侵占企業(yè)利潤(rùn)。

國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的原因也是多方面的。首先是國(guó)企內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷,導(dǎo)致股東大會(huì)被架空,失去了股東大會(huì)對(duì)經(jīng)理層行為的約束；其次,國(guó)有企業(yè)的高層管理人員并非股東大會(huì)直接選舉產(chǎn)生,而是由政府直接任命,這就放棄了外部人的硬約束,當(dāng)經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)決策出現(xiàn)重大失誤時(shí),往往是內(nèi)部處分或教育；最后,國(guó)企內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失靈,監(jiān)事會(huì)成為董事會(huì)的附庸,獨(dú)立董事也只是一種顧問(wèn)性質(zhì),難以發(fā)揮監(jiān)督的作用。

3.3 董事會(huì)財(cái)務(wù)治理機(jī)構(gòu)不健全

現(xiàn)代公司面臨日益復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境,公司內(nèi)部治理機(jī)制需要越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)作,財(cái)務(wù)治理更應(yīng)如此。我國(guó)國(guó)有企業(yè)普遍缺乏必要的內(nèi)設(shè)財(cái)務(wù)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),例如審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)、績(jī)效評(píng)估委員會(huì)等。這些委員會(huì)的成員主要應(yīng)該由外部董事和獨(dú)立董事組成,專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的監(jiān)控、咨詢(xún)和監(jiān)督。企業(yè)董事會(huì)缺少健全的財(cái)務(wù)治理機(jī)構(gòu),就無(wú)法對(duì)董事會(huì)的財(cái)務(wù)決策和操作程序進(jìn)行有力的約束。企業(yè)聘請(qǐng)的外部獨(dú)立董事,大多也有名無(wú)實(shí),在選拔、任命、職責(zé)、待遇等方面缺乏明確規(guī)則的情況下,獨(dú)立董事無(wú)力監(jiān)督企業(yè)財(cái)務(wù)工作。有的董事甚至對(duì)自身的財(cái)務(wù)責(zé)任和財(cái)務(wù)權(quán)力都缺乏認(rèn)識(shí),這就無(wú)法保證財(cái)務(wù)決策的公正和獨(dú)立性。

3.4 債權(quán)人無(wú)法索取財(cái)務(wù)治理權(quán)

根據(jù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)依存理論和企業(yè)契約理論,出于保障自身資金安全的需要,債權(quán)人可以索取一定的財(cái)務(wù)治理權(quán),特別是當(dāng)債權(quán)人(主要是銀行)對(duì)某個(gè)企業(yè)的貸款數(shù)額大、期限長(zhǎng)、流動(dòng)性差或進(jìn)行連續(xù)貸款,以至于該企業(yè)的經(jīng)營(yíng)非常依賴(lài)該債權(quán)人時(shí)。在我國(guó),國(guó)有企業(yè)負(fù)債率非常高,其中國(guó)有銀行作為最大的債權(quán)人,本可以參與國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策,但由于國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)都受政府國(guó)資部門(mén)管理,借貸產(chǎn)權(quán)模糊,不能形成強(qiáng)有力的信貸約束。國(guó)有銀行也缺乏對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理環(huán)境進(jìn)行有效監(jiān)控的手段。在這種情況下,債權(quán)人的權(quán)益難以得到保護(hù),國(guó)有企業(yè)侵犯?jìng)鶛?quán)人利益的情況屢有發(fā)生。

4 規(guī)范國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)治理的建議

4.1 改善國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

(1)進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)功能發(fā)揮的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)來(lái)說(shuō),要明確國(guó)有資產(chǎn)出資人具體的代表是誰(shuí),同時(shí)還要正確界定國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)能,包括：資產(chǎn)受益權(quán)、聘請(qǐng)經(jīng)營(yíng)者、參與企業(yè)重大決策、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等。只有確保國(guó)有資產(chǎn)出資人到位,才能保證國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益不受侵害,同時(shí)也可以正確界定企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界。

(2)減持國(guó)有股。國(guó)有股權(quán)可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)、兼并重組等方式進(jìn)行減持。通過(guò)協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓國(guó)有股權(quán)的,應(yīng)盡量減少行政干預(yù),通過(guò)公平、透明的市場(chǎng)交易進(jìn)行,避免內(nèi)部交易。通過(guò)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)出售國(guó)有股權(quán)的,應(yīng)通過(guò)公正的資產(chǎn)評(píng)估,設(shè)定一個(gè)不低于凈資產(chǎn)的起始價(jià),最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)。

(3)積極培育多元化投資主體。通過(guò)引導(dǎo)和發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者、跨國(guó)公司、其他法人資本及個(gè)人作為戰(zhàn)略投資者,參與國(guó)企改革,以存量購(gòu)買(mǎi)和增量稀釋的方式并購(gòu)部門(mén)國(guó)有股權(quán)；通過(guò)構(gòu)建完善的法律環(huán)境和公正的交易制度,鼓勵(lì)民營(yíng)資本和外資參與國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)重組。培育多元化投資主體,實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、分散化,促使各路投資方按照法律的規(guī)定行使權(quán)力、承擔(dān)義務(wù),使企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得以?xún)?yōu)化。

4.2 建立財(cái)務(wù)激勵(lì)、約束機(jī)制

(1)建立財(cái)務(wù)激勵(lì)機(jī)制,使得經(jīng)理層作出的決策與股東的利益趨于一致。根據(jù)“委托——代理理論”,對(duì)企業(yè)剩余索取權(quán)進(jìn)行合理分配,可以有效激勵(lì)管理層作出符合公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益的經(jīng)濟(jì)決策。國(guó)有企業(yè)可以通過(guò)實(shí)行股票期權(quán)制,允諾經(jīng)理人員在若干年后得到公司的部分股權(quán),激勵(lì)經(jīng)理人員通過(guò)各種努力增加企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值。因?yàn)榻?jīng)理人員可以從企業(yè)股權(quán)的增值中獲取高額收益,企業(yè)價(jià)值的增加也就意味著自身價(jià)值的增加。薪酬激勵(lì)一直都是十分有效的財(cái)務(wù)激勵(lì)手段,根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益給予經(jīng)理人員高于一般職工工資幾十倍的薪酬,可以激勵(lì)經(jīng)理人員增加企業(yè)利潤(rùn)和股東權(quán)益。

(2)建立財(cái)務(wù)約束機(jī)制,減少經(jīng)理層舞弊和“偷懶”行為。首先應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì),健全內(nèi)審制度,國(guó)有企業(yè)在《審計(jì)法》、《內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》的指導(dǎo)下,從自身實(shí)際情況出發(fā),制定明確的內(nèi)審制度,包括內(nèi)部審計(jì)的性質(zhì)、地位、從屬關(guān)系以及內(nèi)部審計(jì)的運(yùn)行機(jī)制和質(zhì)量控制體系。企業(yè)還要注意在組織架構(gòu)、薪酬考核方面保證內(nèi)審體系的獨(dú)立性,從而保證內(nèi)審運(yùn)行的有效性。其次,要加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息披露。國(guó)企應(yīng)對(duì)重大財(cái)務(wù)信息及時(shí)、準(zhǔn)確披露,包括企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)成果,財(cái)務(wù)治理的目標(biāo)及可預(yù)見(jiàn)的重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),重大財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的變化,主要財(cái)務(wù)事項(xiàng)和政策,還有企業(yè)的關(guān)聯(lián)交易、財(cái)務(wù)擔(dān)保關(guān)系等,這些信息的充分披露會(huì)對(duì)管理層形成強(qiáng)有力的約束。企業(yè)財(cái)務(wù)信息披露的質(zhì)量在一定程度上反映了企業(yè)財(cái)務(wù)治理的水平。

4.3 建立分層財(cái)務(wù)決策機(jī)制

現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)主要是由股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層構(gòu)成,它們的職責(zé)各有不同,可以在不同層次上對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行有效管理。在企業(yè)財(cái)務(wù)治理方面也應(yīng)通過(guò)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)建立分層財(cái)務(wù)決策機(jī)制。

第一,股東大會(huì)作為企業(yè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu),在財(cái)務(wù)治理方面應(yīng)享有最高層的決策權(quán)力,包括決定公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃、審議批準(zhǔn)公司年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案、審議批準(zhǔn)公司的利潤(rùn)分配方案和彌補(bǔ)虧損方案、對(duì)發(fā)行公司債券作出決議等。企業(yè)要完善股東的知情權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)和提案權(quán),提高小股東的參與程度,確保股東大會(huì)的決議不會(huì)損害小股東的權(quán)益。

第二,董事會(huì)是企業(yè)的決策機(jī)關(guān),對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé),在財(cái)務(wù)治理方面的權(quán)力包括企業(yè)經(jīng)理的任免權(quán)；經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案的決定權(quán)；企業(yè)年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案、利潤(rùn)分配方案、彌補(bǔ)虧損方案、債券發(fā)行方案的提案權(quán)。企業(yè)應(yīng)通過(guò)健全獨(dú)立董事制度,成立專(zhuān)業(yè)委員會(huì),強(qiáng)化分權(quán)制衡機(jī)制,使董事會(huì)的權(quán)責(zé)得以落實(shí)。

第三,經(jīng)理層是負(fù)責(zé)公司日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公司常設(shè)業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān),在企業(yè)財(cái)務(wù)治理方面,經(jīng)理層有權(quán)組織實(shí)施企業(yè)年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案,制定財(cái)務(wù)規(guī)章制度等。經(jīng)理層對(duì)股東大會(huì)和董事會(huì)負(fù)責(zé),但職業(yè)經(jīng)理人在操作層面上的決策,不應(yīng)受到過(guò)多的干涉。

第四,監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督董事會(huì)和經(jīng)理的經(jīng)營(yíng)管理行為的常設(shè)機(jī)構(gòu)。企業(yè)應(yīng)賦予監(jiān)事會(huì)獨(dú)立聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師檢查企業(yè)財(cái)務(wù)的權(quán)力,發(fā)現(xiàn)高管有違規(guī)行為時(shí)有停止請(qǐng)求的權(quán)力,企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中有業(yè)務(wù)執(zhí)行調(diào)查和異常事件調(diào)查的權(quán)力。通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)在企業(yè)財(cái)務(wù)治理上的職權(quán),可以完善財(cái)務(wù)決策機(jī)制,確保財(cái)務(wù)治理系統(tǒng)的有效運(yùn)行。

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