基于主權發展圖示的行政行為行動邏輯

摘 要: 從行政學視角來分析，本質上，主權起源于社會治理。從學理上看，共同體設置主權者主要是為了提供和維護公共產品。主權和主權者是兩個歷時性的概念。從農業社會到工業社會再發展到后工業化，主權的屬性將從私人屬性逐漸回歸其本質的公共屬性，主權者也從私有屬性的主體轉化為公共屬性的主體。行政行為的行動邏輯是行政責任結構形成、責任鏈條傳遞和責任實現的邏輯。在社會治理體系的發展過程中，行政行為的責任結構從農業社會以秩序為主導發展到工業社會以效率為主導，并在后工業社會的合作共同體中形成以公平為主導的責任結構。

關鍵詞: 行政行為； 邏輯； 主權； 行政責任

中圖分類號： B81 文獻標識碼： A文章編號： 1671-6604(2012)03-0078-05

基金項目： 國家社會科學基金重大項目（118&ZD070）； 北京市屬高等學校人才強教深化計劃資助項目（PHR201108162）

作者簡介： 謝新水，副研究員，管理學博士，從事行政學理論與合作治理研究。一、 行政學視角下的主權與主權者

從主權學說的發展看，盡管亞里士多德、奧古斯丁、博丹、阿爾色修斯、格勞秀斯、霍布斯、盧梭以及聯邦主義學說和歐陸學說的研究者創造了異彩紛呈的主權概念，然而，由于它們形成的時代背景不同，不同的學者所承擔的使命不同，政治領域一直發展著的主權概念至今已成為復雜、糾結和最有爭議的概念。從主權理論的發展看，主權概念自產生以來便一直與國家概念一體發展，依附于國家概念的成長；在后工業化過程中，主權概念究竟是無法掙脫國家概念的束縛，必須與國家一體共生發展，還是可以拋開國家概念獨立發展呢？從主權的實踐來看，在當前的民主政治中，主權概念所導致的內在矛盾和沖突使它面臨被拋棄的危險，因為“任何把主權和民主，法制，自治和自由這些被他們視之為國內政治問題聯系在一起的企圖都會使主權的概念陷入沖突之中……”［1］3

可以肯定，行政學不能忽視主權及其概念發展對行政模式與行政行為行動邏輯的影響，但是，如果依舊從政治學復雜、糾結和有爭議的主權概念中去梳理其對行政行為行動邏輯的影響，研究肯定會產生困境。這就需要我們改換視角：

第一， 如果行政學擺脫政治學主權概念復雜紛繁的研究路線而去考察“主權者”和“主權行使者”，則可以看到，復雜而有爭議的主權學說其實有一組簡單明了、一以貫之的關系：“主權者——主權行使者”。進一步說來，盡管主權者在不同的主權學說中有變化，但也是明確的，而宏觀的主權行使者一般認定為政府。在這組關系中，主權者和主權行使者是行政行為行動邏輯中兩個關鍵的動態要素，主權者是行政行為的判斷主體。

第二， 從社會治理的角度分析，主權起源于社會治理，主權的設置是國家和社會治理的需要，是社會發展過程中共同體破除社會的自然狀態，共同體設置主權者是為建立共同體秩序和生產公共產品。只是在不同時期人們對公共產品的認識不同，公共產品的表現形式也不同。從歷史邏輯來看，主權發展的路徑和走向由主權的本質決定，最后的定位點是要形成實現主權本質的主權者。

第三， 從行政行為的行動邏輯來看，在這一集體行動中，行政行為的判斷是行政行為的判斷主體即主權者根據其判斷標準對主權行使者——政府——的行政行為進行評價、引導和監督的過程。主權者的判斷標準有三種：政治標準、管理標準和道德標準。在不同的歷史時期，主權者的主導性判斷標準會發生變化。

第四， 從行政行為模式的發展來看，在不同的治理模式下，主權者通過政治標準、管理標準和道德標準對行政行為的責任進行衡量，分別形成了以秩序責任、效率責任和公平責任為主導的責任結構。由于行政行為的判斷標準不同，導致行政行為的責任結構發生了變化，從而在不同類型的社會中形成了不同的行政行為模式。

二、 主權與主權者的發展圖示

（一） 農業社會： 基于所有權的主權和主權者

對于農業社會的主權、主權者及其屬性，可從主權產生的觀念和其詞源的含義分析。從主權的產生看，農業社會的所有權是主權及其私人屬性形成的基礎。有研究者指出，主權概念起初產生于古希臘，與所有權的觀念密切相關［2］1-2。現代國家以前的主權概念大體是私有屬性的。哈勒爾始終認為主權是進行統治的權力，就其起源、性質、范圍來說和其他類型的財產權并無二致。從主權這個詞的各個方面來說，它都是一項私權，由私人和私人社團行使，其行使純屬為了私人的目的［3］54-55。芝加哥政治學派創始人梅里亞姆認為，“哈勒爾的主權表面上建立在暴力的基礎上……不過，歸根結底證明其基礎的并非暴力，而是假定的對財產的‘自然權利”［3］55。

從主權的詞源意義看，農業社會主權有絕對性特征。“主權是共同體（commonwealth）所有的絕對且永久的權力，拉丁人稱之為‘maiestas，希臘人稱之為‘akra exousia、‘kurion arche或者‘kurion politeuma，意大利人則稱之為‘segiora，他們認為‘主權這個詞既屬于那些全權控制國家的人，也可以用于私人；而希伯來人（Hebrews）則稱該詞為‘tomech shěvet，即最高的支配權。”［2］25“主權一詞就其中世紀拉丁字源，superanus的意義而言，意指‘高高在上（being above）的事務。在12世紀的用語中，sovrainetez意指‘頂點，這一詞匯用之于基督的教義中，意指上帝的全知全能，塵世的君主雖亦擁有最高權勢，但人世沒有一物可證立如上帝般的權能。”［4］3

從主權者來看，農業社會的主權所有者是對土地和土地上的人擁有所有權的君主、國王或其他有類似權力的主體。在這個階段，與神權相關的主權也可以視為上帝或者上天對人或者臣民的所有權的體現。基于這些觀念，我們可以更好地理解羅馬人的“所有權力都是國王的財產”、“國王的意志具有法律的力量，因為人民已經把其全部權利與權力交給他”等觀念［3］2。盡管博丹宣稱“人民或者君主才永遠是主權的合法所有者”［2］27，那是因為他所處的時代正向工業社會過渡，這是一種迫于形勢的說法。在他的著作里，更多的是討論國王或者君主的主權。

（二） 工業社會：基于個體理性的主權和主權者

海伍德認為，現代國家中的“‘主權概念產生于16、17世紀，是現代國家在歐洲發展的結果”［5］45。我們認為，工業社會國家主權的變化是這個時代性質變化的結果。與農業社會基于所有權的主權不同，工業社會的國家主權是社會個體理性的表達和集成。

現代國家的主權觀從博丹開始形成，他認為主權是共同體的屬性，“是共同體（commonwealth）所有的絕對且永久的權力”。博丹的共同體恰恰是指具有理性的“正義的政府”［2］25-26，他所定義的主權是指一個正義的政府處于組織理性狀態的設置。霍布斯的主權概念的假設前提更加清楚，即主權產生于人類社會結束自然狀態亦即戰爭狀態的理性。因為人民有了克服戰爭狀態的理性，從而產生了以國家作為載體的主權。洛克的主權概念的假設前提也是指人類社會中個體的權利無法得到完善保護的自然狀態，為結束這一狀態，基于對自身社會權利的理性保護而設置了主權。盧梭的主權學說則更凸顯出理性的作用，他認為主權來源于有獨立意志的個體基于理性自愿達成的富有“公意”的契約。

盧梭以后，主權概念產生于理性的觀念沒有發生過質的變化，只是在邊沁和奧斯丁等功利主義主張中發生過微小的改變。邊沁認為，“除了功利的原則外，又能夠是別的什么呢？這種原則為我們提供了我們需要的理由，只有這個原則不用依賴任何更高的理由。這個原則本身就是解決任何實踐問題的唯一和完全充分的理由”［6］158。梅利亞姆進一步解釋了他的觀點，“人們之所以服從權威，并非因為她們默認或者明確表示同意如此，而是因為他們發現這種行為方案與相反的方案相比對他們的利益更為有利。導致人們順從社會的并不是要踐行前述承諾，而是遵循能夠帶來最大幸福的路線的傾向”［3］108。作為邊沁主義者的奧斯丁的主權學說，假設“特定的共同體中存在著命令與服從的習慣”［3］124，而這一服從的習慣不是感性的東西而是基于功利的理性。

從經典理論來看，現代國家的主權觀產生于社會個體的理性，無論是為了避免戰爭還是為了保護自己的權利，或為了最大的幸福或者基于服從的習慣，主權都是人民理性選擇的結果。因此，作為理性的主體，人民、代表人民的國家或者議會無可非議地成為主權者，也只有他們才是合法的主權者，這一觀點至今還沒有改變。

（三） 后工業社會：基于公共利益的主權和主權者

霍夫曼認為，聯系的主權觀須對兩個方面進行批判：一方面，它需要把現代主義的個人和平等概念同前現代明確的等級制和形式上的不平等進行對比。而另一方面，必須要準確界定想從自由國家必然的沖突邏輯中竭力解出來的后國家主義的主權觀［1］142。他認為，“主權必須同國家分離開來。作為一個聯系的概念，主權惟一要深懷戒備的就是獨占和排他性的特質”［1］154。我們認為，無論是希望主權和國家相分離的觀點，還是要對主權的絕對性和不可分割進行挑戰的觀點，都有其歷史背景、理論基礎和思維習慣，但后工業社會的主權觀念肯定不能停留在主權概念的糾紛上。

如果我們游離于主權概念的糾紛，把視角定位于主權的本質上，則可以看到主權一以貫之的發展走向。進一步說，現代主權學說無論怎么變化，但一個沒有改變也難以改變的目標就是主權的本質，即維護公共利益。只是在不同的歷史階段，人們對公共利益種類的認識不同，對公共產品的認同層次不同。博丹主權觀所說的正義的政府，霍布斯主權觀對國家秩序、公共和平與安全的關注，盧梭明確提出的以公共利益為依歸基于的公意的主權，本質上都是為了維護公共利益或公共同體的利益。

博丹的主權概念是希望通過明確主權者創造安穩而有序的國家權威，從而實現中央集權的君主制來消除法國的封建割據。為了國家穩定統一，他還希望在君主主權絕對性基礎上通過神法、自然法和君主本身的契約來約束君主。我們認為，在博丹所處的時代，穩定的社會秩序是急需的公共產品，通過集權制的君主國家給社會提供穩定的秩序，可以視為博丹主權觀的“公益精神”。

霍布斯在《利維坦》中指出了國家的成因：人類基于理性，“指定一個人或一個由多人組成的集體來代表他們的人格，每一個人都承認授權于如此承當本身人格的人在有關公共和平或安全方面所采取的任何行為、或命令他人作出的行為，在這種行為中，大家都把自己的意志服從于他的意志，把自己的判斷服從于他的判斷”。“承當這一人格的就是主權者，并被說成是具有主權，其余的每一個人都是他的臣民”［7］131-132。霍布斯的主權概念是為了確立一個絕對權力的主體——國家來保證公共和平與安全，這是霍布斯時代法國所需要的公共產品。

在盧梭那里，主權是公意的運用，公意是主權的精神和靈魂。他公開宣稱，“公意永遠是公平的，而且永遠以公共利益為依歸”［8］35。盧梭的主權概念是一個比較徹底的以人民的公共利益為依歸的概念，他所提倡的主權者的使命基本上成為現代國家主權者無法否認的使命，是國家、政府行為合法性的基礎，盡管人民主權概念既那么抽象又非常模糊。

現代主權包含了國家間無政府狀態的預言和世界救贖的假設［1］119。盡管如此，主權概念在后現代和后工業化進程中無論怎么變化，主權概念的本質是不可能也不能改變的——那就是維護和實現公共利益。在主權性質的公共屬性的視角下，如果要尋求后工業社會合作治理中的主權者，那么，這個主權者不能是農業社會基于私人所有權的主體，也不能是工業社會人民這個象征性的主權者，而應該是體現公共利益的載體，是一個實質的主權者。基于后工業社會主權性質的公共性本質的回歸，我們把后工業社會的主權者定義為“公共利益的相關者”。

三、 行政行為的行動邏輯：

從秩序責任到公平責任（一） 統治行政：以秩序為主導的行政責任結構

農業社會的行政模式是統治行政。歷史地看，維持了幾千年的統治行政因為具有這樣的功能而維持了下來，其“最大貢獻是確立了秩序意識，而且統治行政的全部目的都旨在維護秩序”［9］。但是，統治行政以秩序為主導的行政責任結構是如何形成的呢？從主權屬性及主權者來看，農業社會的主權在本質上是私人屬性的，主權者是個人屬性的，這是農業社會行政行為行動邏輯的原點：一方面，主權者視臣民和土地為其私產，亦即“朕即國家”、“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”；另一方面，私有屬性的主權及個人屬性的主權者很自然地憑借并依賴統治行政行為來維護主權者的財產和地位。作為主權者的君主或者國王用國家強制力維護統治秩序，保護其財產和統治地位便是理所當然的事情了。

在統治行政體系中，君主或者國王對統治行政行為主導性的判斷標準是政治標準。這一判斷標準對行政行為的要求是，維護其統治秩序和統治地位。相比之下，以提高行政行為效率為目的的管理標準以及維護、實現社會公平的道德標準是次要的。由于社會領域未分化，農業社會是一體化的社會，統治和行政是一體性的，在一體性的統治過程中，行政行為的判斷結構是含糊的，但非常清楚的是，這種含糊的判斷結構中，主權者的政治標準發揮著主導性的作用，是主導型的判斷標準。從行動邏輯來分析，當國王或者君主以秩序為主導的政治標準傳遞到農業社會的政府或者官吏身上，便轉化為統治行政行為的責任結構。

在農業社會主權屬性和主權者的作用下，統治行政行為的秩序責任無限放大，而效率責任和公平責任則逐漸淡化和式微。從整體看，這種以統治秩序為主導責任的判斷結構“歷來得到統治集團的支持，即使不同的政黨、不同的利益集團所做出的判斷結果會有所不同……”［10］299。東西方農業社會的統治行政行為大體符合這一基本邏輯。

（二） 管理行政：以效率為主導的行政責任結構

現代國家出現后，行政行為的責任結構發生了質的變化。首先，“家天下”的觀念逐漸消失，“天下為公”的觀念深入人心，國家成為公共權力的承載主體后，民族國家內部的秩序問題便轉變為民主選舉模式下政黨政府的更替問題，主權的私人屬性消失，現代國家的主權性質因此發生了質的變化。其次，人民成為理論上的主權者，主權行使者是屬于人民的政府。人民對公共行政行為的責任判斷成為主權者與主權行使者間的重要關系。再次，工業社會科學技術對效率的追求成為以工具理性為基礎的官僚制政府的主要目的。在這些因素的作用下，政府理所當然地以行政效率為主要責任，這也是很多政府領導追求政績的行為邏輯。

從行動邏輯看，由于國家的屬性發生了改變，主權的屬性發生了改變，主權者對行政行為的判斷標準也隨之發生改變。在主權者對行政行為的判斷標準中，政治判斷標準逐漸式微，在政黨輪流執政的紛爭中，以提高效率為目的的管理標準成為行政行為判斷中的主導性標準，而以維護秩序為目的的政治標準和為實現社會公平為目的的道德標準，在政治和行政兩分的思維中慢慢變得次要，公共行政行為的行動邏輯發生了根本的改變。

不可否認，“管理行政理所當然地承襲了統治行政的秩序意識，但管理行政不滿足于僅僅擔當維持秩序的角色，它要求在確保秩序的前提下去對社會生活的公共部分進行管理，以求使之優化”［10］301。但是，人民是一個虛有的主權者，相應地成為行政行為判斷中抽象的主體。由于主權者抽象、模糊，政府將主權者和主權行使者的角色完美地結合起來，行政功能逾越了自己的界限，把行政效率凸顯出來了。

（三） 服務行政：走向以公平為主導的行政責任結構

后工業化過程中，時代性質改變使主權呈現出維護公共利益的屬性；主權行使者也轉換為多元的治理主體，在行政行為的判斷標準上，道德判斷成為主導性的判斷標準，在行政行為的行動邏輯中，以公平為主導的行政責任結構得以形成：

第一，時代性質的合作走向與合作共同體的出現。胡錦濤在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出，“和平、發展、合作成為時代潮流……”，合作治理成為我們所處時代的主要的治理模式。從社會結構發展看，20世紀80年代以來，全球化、歐盟的變遷、新市民社會運動等預示著后工業社會的組織結構中有形成合作共同體的跡象，這是社會變革中的重要現象。如果把國家治理視為合作共同體的群體行為，那么，治理主體的多元化決定了治理主體之間的合作關系。

第二，合作共同體主權性質和主權者的改變。由于主權性質的回歸，后工業社會主權的性質和主權者都將發生重大的變化。“公共利益的相關者”替代人民成為主權者是主權發展和主權本質實現的自然結果。這樣一來，主權者既脫離了國家主體的支配性地位又回到了行政學的視野，不再是一個虛位的主體，而成為主權本質的實現者。由于公共利益的相關者是一個與公共產品相關的在量上可以變化同時與多元利益主體相關的概念，這也恰恰改變了人民作為一個抽象的主權者的現狀，從想象的主體成為了實質主體。

第三，道德標準成為行政判斷的主導性標準。亞里士多德在《尼各馬可倫理學》中指出，友愛、公平與共同體是不可分離的。“在每一種共同體中，都有某種公平，也有某種友愛”［11］245。對于合作共同體中的行政行為而言，一方面要促使多元治理主體的合作，更為關鍵的是要維護合作共同體的行為的公平性。這就要求主權者對行政行為的判斷標準做出相應的改變。管理行政時期，由于價值和事實的分離，行政行為的道德判斷基本上是缺失的。由于合作共同體和合作治理的要求，服務行政時期，公共利益的相關者要對參與合作治理的所有主體，包括對政府的服務行政行為進行道德判斷。因此，道德標準得到了進一步的彰顯，成為主導性標準。

亞里士多德認為，“政治共同體最初的設立與維系也是為了利益。而且，這也是立法者所要實現的目標。他們把共同利益就稱為公平”［11］246。由于主權者把公平作為評價標準，從行政責任的角度看，多元治理主體都負有實現公共利益的責任，從而，多元合作主體在政策制定時是否考慮到了公共利益，在政策執行時是否維護了公共利益，在實施行政自由裁量權時是否對公共利益進行了充分的衡量，這些都是十分必要的。基于這樣的邏輯，服務行政與公共利益、公平成為了一組共生的價值體，服務行政的使命既明確又有目標，那就是既要糾正農業社會對秩序責任的偏重，又要糾正工業社會對效率責任的依賴，形成一個以實現社會公平為主導的行政責任結構，通過實現公共利益來維護社會公平的責任是服務行政行為行動邏輯中的主導責任。

參考文獻：

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［10］ 張康之.公共行政的哲學與倫理［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

［11］ 亞里士多德.尼各馬可倫理學［M］.廖申白，譯注.北京：商務印書館，2005.

（責任編輯 徐 丹）