我國財務監督體系的現狀及國際經驗的啟示

吳君 董洪志

［摘 要］在我國經濟發展過程中,財務監督體系的地位特殊而重要。我國現行的財務監督體系屬于行政型監督模式,目前我國的財務監督尚未形成較為科學的監督制度。基于分析我國財務監督體系的現狀,并借鑒相對成熟的國際經驗,對于進一步加強我國的財務監督工作具有重要的理論和現實意義。

［關鍵詞］財務監督體系；現狀分析；國際經驗；借鑒與啟示

［中圖分類號］F275［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）31-0075-02

1 我國財務監督體系的現狀與問題

1.1 財務監督存在認知差異

目前我國已經初步形成以人大監督、上級政府監督、財政部門監督、稅務部門監督和審計部門監督為主的財政監督體系,而各單位財務監督工作則是以內部審計與監察工作為主。一直以來,人們對財務監督信奉的觀念是外部監督較內部監督更可信。每當提起財務監督工作,許多人都會想到上級專門從事財政監督的財務監督部門,并且認為不管用什么樣的形式進行財務監督都應當是財政監督部門的事。實際情況是,這種觀念和認知導致各級財政監督部門都在大范圍地開展財務監督工作,從企事業單位、政府機關的預算到支出都要進行檢查,但是由于人手少而工作量大,往往在實際工作中難以很好地發揮監督職能。許多時候各單位的財務管理部門,特別是審計與監察機構總是處于被動的地位,僅僅是配合上級財政監督部門開展工作,難以有效發揮其履行財務監督工作的職責。

1.2 財務監督法律法規并不完善

在我國的財務監督體系中,相關的法律法規建設與財務監督工作的發展要求還不相適應。我國的《會計法》、《審計法》、《注冊會計師法》等對財務監督雖然有規定但較為原則化,缺乏系統性和完整性,而且現有的財務監督法規的立法層次較低,更多的是財政部的部門規章,存在部門與部門之間關系不順、法與法之間不銜接的情況,這使得財務監督執法缺乏力度,甚至導致監督失效。在我國已有的財務監督法律中,忽略了一些對于財務監督工作實施的規范條文,對于財務管理部門劃定的職責范圍缺乏系統性,呈現出不完善的特征,沒有明確規定被監督者不接受監督應負的法律責任,沒有明確保障財務監督權落實的法律措施,這些都會降低財務監督工作的效果。

1.3 財務監督的覆蓋范圍不全面

我國的財務監督管理范圍是對于我國行政機關、企事業單位或個人涉及的資金預算與收支過程。然而,我國的財務監督實踐受到人為或其他多種因素的限制,導致財務監督工作范圍較窄,只局限在財務管理中的某些資金或者是其中一個環節,這難以適應現階段財務監督工作和我國經濟發展的客觀需要。表現在：一是重收輕支,即重視對財務收入的監督,忽視對財務支出的監督；二是重專項輕全面,即重視專項(如小金庫)監督檢查,而實際上很少進行全面的財務監督檢查；三是重外部輕內部,即重視對資金使用部門的監督,卻忽視對財務部門自身的監督。

1.4 財務監督主體職責不明確

從我國現行的財務監督體系來看,存在監督主體職責交叉、分工不明確的問題,沒有形成監督合力。在實踐中存在多頭監督、重復監督的現象,降低了監督效率,淡化了監督的嚴肅性。例如財政部門、稅務部門和審計部門,也包括監察機關,都是政府部門,實質上是政府授權其監督政府的工作部門或所屬的企事業單位,這種模式導致了財政管理者與財務監督者兩者身份的重疊,造成監督主體在行使職權中,與被監督對象利益趨同,而站在相同的立場上看待問題,致使監督所發現的問題被忽視,或者大事化小、小事化了,造成有些違法違紀問題重復出現屢禁不止的現象,這與監督主體職責不清,責任追究不力有很大關系。

2 財務監督的模式比較與國際經驗

2.1 國際財務監督模式的比較

西方各國的財政(財務)監督體系,大致可以分為四種模式：立法監督模式、行政監督模式、司法監督模式和獨立審計模式。相比之下,立法型、司法型、獨立型三種監督模式強調議會以及獨立于政府之外的審計機關對政府財政或單位財務活動的監督。行政監督模式與其他三種監督模式的區別主要表現在三個方面：第一,監督理念不同。立法型、司法型、獨立型三種監督模式強調對財政或財務活動的監督,其實是強調民主監督,強調公眾財政或財務的理念。而行政型監督模式強調的財政或財務監督是在部門或單位內部進行的,其實是把財政看做是政府的財政或財務,把決策權、監督權歸于政府或單位,即國家財政和集體財務的理念。第二,權力配置不同。立法型、司法型、獨立型三種監督模式,由于議會與政府、審計機關與政府都是相對獨立的,因此監督是通過權力制約權力來實現的。而行政監督模式雖然也是靠權力制約來監督的,但由于監督者與被監督者最終都歸于政府領導之下,這種賦予權力的同一性,致使監督者與被監督者并不能實現本質上的權力制約。第三,監督效果不同。立法型、司法型、獨立型三種監督模式,由于議會和審計監督的獨立性、權威性和法律性,財政(財務)活動在監督制約之下運行,監督效果比較好。而行政型監督模式,從根本上講,財政(財務)權力并沒有受到外部力量的有效制約,監督效果相對要差一些。

2.2 國外財務監督的主要經驗

一是成立專門的監督委員會,其機構的權威性很高。委員會在財務監督中是事實上的監督主體,明確職責工作規范。為完成好所承擔的各類任務,被賦予很大的權力：第一，質詢權。委員會成員以口頭或書面形式向監督對象提出問題,并要求回答。第二，調查權。可以針對某一問題展開特別調查。第三，否決權。委員會認為不合理的財務安排,可以予以否決。第四，彈劾權。當委員會發現管理者有犯罪或嚴重失職時,可以提出罷免或彈劾。由此可知財務監督的有效性來自法律的約束力。

二是具有比較完善的法規體系和規范的監督程序。在西方國家,在憲法作出規定的基礎上,還普遍設有專門法,如預算法、年度撥款法、特別撥款法、財政條例等,對財務監督的規定更為具體。無論是財務管理還是財務監督,都有較完備的法律法規作依據,并且對財務收支的款項、時間、程序和方式都規定得很細,沒有預算任何人無權動用資金。

三是監督機構規格高,人員配置合理。西方各國根據其基本的財政財務監督制度,設立不同的監督機構,以高規格的機構設置來保證監督的獨立性和權威性,機構設置的原則是與財務監督制度相匹配。在人員配備方面,不僅要具備較高的業務水平,更需要有良好的職業道德,也就說選人嚴格、處罰也嚴格。

四是財務監督的覆蓋面廣并且貫穿于預算編制和執行的全過程。預算編制是財務監督的基礎性工作。西方發達國家預算編制和審批的時間一般都比較長,準備工作相當充分,在預算執行和調整方面的管理也極為嚴格。預算一經審議通過,就形成年度預算,各部門、各單位都必須依法嚴格執行。未經同意,任何人都無權更改預算。在預算執行過程中,各項目之間、經常性支出與資本性支出之間都不能隨意調整。

3 完善我國財務監督體系的幾點啟示

一是完善人大財政監督制度。全國人大1998年設立預算工作委員會,但這項改革并未完全貫徹到地方,雖然大多數省、市一級地方人大近年來設置了預算監督委員會,但是到縣一級還未建立,很多地方的預算監督權仍然由財經委行使。地方人大不設立專門的財政監督委員會,在缺少專業人員的情況下,人大監督不可避免地流于形式。因此,建議在縣級以上人大設立預算委員會,并賦予人大在確定預算委員會的編制與經費上有一定的自主權。

二是健全財務監督法律體系。目前我國的財務監督立法層次不高,缺少專門的財務監督法律。為此建議,第一,把國家賦予財政部門的監督職責及其監督的工作范圍、方式、程序和義務責任等,以系統、權威的法律形式固定下來；第二,要根據經濟發展的現實需要,對已經不適應實際要求、操作性差的內容加以修改和補充；第三,為了有效遏制各種違法違紀行為,要特別注意細化法律責任,增強各項處罰措施的可操作性,解決好目前財務監督工作中發現問題易而定性和處理難的狀況。

三是明確界定監督主體的職責。針對我國財務監督主體職責不清的問題,需要科學界定監督主體的職責,合理配置監督權,建立相互制約的運行機制,依法保障監督主體的權威性。選配高素質的專業人員,是保證財務監督工作高效的重要前提。財務監督的主體不只是財政監督機構,也包括參與財務預算與支出的所有企事業單位的業務機構,明確在實際監督工作中各自所承擔的責任與義務。對于日常的財務監督工作,地方財政監督部門與企事業單位和機關的業務機構,要建立起相互配合與互相促進的工作關系。

四是拓展財務監督的覆蓋面。建立公共財政的改革目標,把財務監督擴大到公共財政框架下的所有財務收支活動。我國的財務監督范圍是以監督對象的資金預算支出與財務收支為主要內容的。在實際工作中要拓寬思路,要介入對資金的結構與質量進行整合與評價,以確保資金收入及時與準確,保證我國的國有資產與企業財產不流失。

總之,我國應根據實際情況,進一步完善適應市場經濟發展的財務監督體系,加強立法監督并與行政監督有效結合,形成復合型的財務監督模式,這樣既能保證財務監督工作的獨立性,還能提高財務監督工作的實際效率。做好這項工作,既是現階段繼續穩定我國財政秩序的需要,也是保證我國市場經濟又好又快發展的客觀需求。隨著我國市場經濟的不斷完善,分配方式也呈現出多元化的特征,相信我國的財務監督體系能夠適應時代要求,繼續朝著法制化科學化的方向發展。

參考文獻：

［1］吳偉,劉志民,郭霞.我國高等教育財政經費撥款機制與模式的改革方向探索［J］.江蘇高教,2005(4).

［2］王曉武.應收賬款投資機會成本計量方法比較分析［J］.商業研究,2003(24).

［作者簡介］吳君(1993—）,女,北京人,中國地質大學經濟學、武漢大學金融學(雙專業)。研究方向：應用經濟學；董洪志(1984—）,女,江西九江人,中央財經大學碩士。北京銀行小微企業部客戶經理。研究方向：投資風險管理。