河南民間借貸監(jiān)管制度的重構(gòu)路徑

李樹鑫

［摘 要］民營經(jīng)濟(jì)在河南經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用,但資金來源一直是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。現(xiàn)階段,民間借貸是河南民營企業(yè)主要的融資渠道。然而,政府處于金融安全的考慮和對民間借貸風(fēng)險的擔(dān)憂,欠缺對民間借貸的監(jiān)管制度的建構(gòu),這對河南的經(jīng)濟(jì)和金融安全造成較大的影響。本文擬從監(jiān)管制度層面作出粗淺的探討,對民間借貸的監(jiān)管機構(gòu)的架構(gòu)提出一些具體的建議。

［關(guān)鍵詞］民間借貸；監(jiān)管；重構(gòu)路徑

［中圖分類號］F832［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）31-0109-02

隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善,單一的金融融資供給模式已無法滿足其需求,民間借貸日趨活躍。這種民間個人之間、個人與經(jīng)濟(jì)組織之間直接的借貸活動,成為了滿足日前不斷增加的資金需求的重要形式。在河南只要有民營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在的地方,民間借貸都和正規(guī)的國家金融一樣無處不在。民間借貸一直存在并對河南民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著不可忽視的作用。但民間借貸長時間在正規(guī)金融“體制外”運行。這種“體制外”運行使得政府對其監(jiān)管困難重重。2012年3月28日,溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,決定設(shè)立溫州市金融綜合改革實驗區(qū)。批準(zhǔn)實施《浙江省溫州市金融綜合改革實驗區(qū)總體方案》,要求通過體制機制的創(chuàng)新,構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相匹配的多元化的金融體系,使金融服務(wù)明顯改進(jìn),防范和化解金融風(fēng)險能力明顯增強,金融環(huán)境明顯優(yōu)化,為全國金融改革提供經(jīng)驗。然而,對于民間借貸的理論研究,尤其民間借貸監(jiān)管制度的建構(gòu)理論還沒有形成完整的體系,筆者擬以河南為研究范圍,探討民間借貸監(jiān)管制度的體系建構(gòu)路徑。

1 河南民間借貸的現(xiàn)狀和特點

河南民間集資方式多種多樣,如信托式、債權(quán)式、股權(quán)式等。資金用途不外乎用來發(fā)展企業(yè)的流動資金或企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的購置,這大大彌補了企業(yè)發(fā)展后勁的不足,有利于企業(yè)做大做強。還有一種歷史悠久的集資模式是合會,它是一種基于血緣、地緣關(guān)系的帶有合作性質(zhì)的、互動的、自發(fā)的群眾融資組織。因交易方式和內(nèi)容的區(qū)別,又稱抬會、輪會、搖會、標(biāo)會等,其主要作用是將剩余的閑散資金尋找到合適的位置,調(diào)劑余缺,互助互利,發(fā)揮資金的高效運作性質(zhì),以獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)村合作基金會主要存在于有一定經(jīng)濟(jì)實力的鄉(xiāng)、村,利用集體積累的資金在內(nèi)部開展有償借貸服務(wù),興起于20世紀(jì)80年代中期,90年代末被國務(wù)院統(tǒng)一取締。

目前河南民間借貸特點鮮明,主要表現(xiàn)為以下幾點：第一,民間借貸資金用途相對集中,由過去主要以生活領(lǐng)域向生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域轉(zhuǎn)變；第二,民間借貸具有廣泛性和規(guī)模的擴(kuò)張性；第三,民間借貸地域性和差異性并存,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū),常表現(xiàn)為互助合作的性質(zhì),其形式主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)的民間自由借貸和民間集資；在城市地區(qū),表現(xiàn)為一種商業(yè)性質(zhì)的融資行為,其形式主要表現(xiàn)為合會、錢莊等；第四,民間借貸期限短、形式靈活、利率市場化程度較高,通常表現(xiàn)為正規(guī)國家金融利率的數(shù)倍；第五,民間借貸逐漸由地下轉(zhuǎn)向公開,成為了中小企業(yè)融資的主要渠道。隨著金融改革向縱深的推進(jìn),利率管制也逐步放松,從理論界到整個經(jīng)濟(jì)社會對民間借貸的認(rèn)可度和接受度都有所提高,民間借貸的積極作用逐漸被社會公眾理解和認(rèn)可,但是仍然存在很多問題。

2 河南民間借貸存在的問題及原因分析

2.1 民間借貸擔(dān)保方式混亂

目前河南大多數(shù)資金借貸行為發(fā)生在熟人社會,特定的地緣、血緣關(guān)系是民間借貸的運轉(zhuǎn)起因,因此有不少借貸雙方礙于情面,只做口頭擔(dān)保,連欠條都沒有,這種借貸行為一旦發(fā)生糾紛,維權(quán)便于法無據(jù)。因此,必須創(chuàng)新民間借貸的擔(dān)保方式,使這種混亂的、缺乏統(tǒng)一規(guī)范的擔(dān)保方式規(guī)范起來,民間借貸發(fā)揮其靈活簡便的方式,這樣才能將民間借貸的優(yōu)勢無限放大。民間投資擔(dān)保公司大量涌現(xiàn)。資金擔(dān)保公司作為民間借貸的第三方,既保證了放貸人的資金安全又保障了借款人的權(quán)益,它使得民間借貸借助第三方的力量將風(fēng)險控制到最低,但由于欠缺統(tǒng)一完善的法律法規(guī),其弊端也不斷顯現(xiàn),在發(fā)生借款人償還未能及時的情況下,甚至出現(xiàn)違法逼債、非法拘禁等犯罪情形,這在一定程度上損害了廣大群眾的合法權(quán)益,擾亂了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)秩序和金融秩序,不利于民間借貸的健康發(fā)展,亟待出臺相應(yīng)制度予以規(guī)范。

2.2 民間借貸利率規(guī)定僵化

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》的規(guī)定,民間借貸的利率可以適當(dāng)高于銀行利率,各地人民法院可以根據(jù)本地實際情況具體掌握,但最高不得超過銀行同類貸款利息的4倍。超出此限度的,超出部分的利息不予保護(hù)。對借貸雙方因利率問題產(chǎn)生的爭議,如畸高利率等,司法機構(gòu)可依據(jù)《民法通則》、《合同法》規(guī)定的誠實信用原則、公平原則判定合同的有效性和雙方的權(quán)利義務(wù)。我們知道,民間借貸實現(xiàn)融資的過程中,追求高額的利息是借貸行為發(fā)生的直接原因。高風(fēng)險相伴的必定是高利率,利率是資金的價格。民間借貸所定的利率不是憑空想象出來的,也不是放款人強加給借款人的,而是在雙方都充分考慮了作為市場經(jīng)濟(jì)平等交易主體的處境和自己所面臨的風(fēng)險后約定的。因此,根據(jù)民事合同自主性原則,超過銀行利率4倍不予承認(rèn)合同有效性的規(guī)定違背了契約自由這一民法的基本原則。因此筆者認(rèn)為,我國目前有關(guān)利率的規(guī)定不盡合理,應(yīng)當(dāng)予以完善。

2.3 民間借貸的監(jiān)管主體缺位

依照我國現(xiàn)行的金融體制,民間借貸行為的監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)是人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。但具體到融資實踐中,一直存在著監(jiān)管主體缺位,監(jiān)管形式的缺失,尤其是地方監(jiān)管制度的欠缺。對于民間借貸行為,應(yīng)當(dāng)怎樣監(jiān)管,何時介入,監(jiān)管力度都沒有明確的規(guī)范可供遵循。一旦出現(xiàn)問題,要么無人過問,要么就多機關(guān)總動員,始終沒有建立一套系統(tǒng)的預(yù)警和監(jiān)管機制。監(jiān)管執(zhí)法主體的缺位導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明,造成民間借貸長期缺乏規(guī)范監(jiān)管,經(jīng)營管理極不規(guī)范,使得其發(fā)展始終處在無序狀態(tài),暗藏著極大的不安全因素,這就導(dǎo)致非法集資、高息攬存甚至打擊報復(fù)等犯罪事實時有發(fā)生,不僅不利于民間借貸的健康發(fā)展,還嚴(yán)重危害了河南金融秩序。

3 河南民間借貸監(jiān)管制度的重構(gòu)路徑

3.1 建立完善的市場準(zhǔn)入制度

筆者認(rèn)為,要建立民間借貸的市場準(zhǔn)入制度,應(yīng)該從機構(gòu)準(zhǔn)入、資本準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、人員準(zhǔn)入入手,建立完善的市場準(zhǔn)入制度。制定嚴(yán)格于《公司法》基本性的規(guī)定。民間借貸人可以通過發(fā)行商業(yè)票據(jù)、債券、股票、吸收非金融類企業(yè)的大額存款、資產(chǎn)證券化等,通過市場融資的方式使這些資本進(jìn)入民間借貸市場,解決民間借貸機構(gòu)的資金來源問題；逐步放開商事性民間借貸經(jīng)營者向銀行、保險機構(gòu)融資的渠道。同時加強對民間借貸機構(gòu)的資金來源審查,過濾掉非法集資、黑社會性質(zhì)洗錢等犯罪所得流入民間借貸市場。

3.2 建立市場交易登記制度

民間借貸監(jiān)管機構(gòu)可以根據(jù)河南區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,制定一定的標(biāo)準(zhǔn),對于達(dá)到所指定標(biāo)準(zhǔn)的民間借貸交易進(jìn)行強制登記且在相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)備案；未在監(jiān)管部門登記備案的民間借貸交易將不受法律法規(guī)保護(hù)。監(jiān)管機構(gòu)通過這種渠道使得民間借貸活動從地下走向地上,使其納入到有效的金融體系中來,提高了民間借貸的可調(diào)控性,有助于建立多層級信貸體系,促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)的民營企業(yè)的發(fā)展。

3.3 建立市場信用評級制度

信用制度的建立對金融體系的正常運轉(zhuǎn)具有重要的意義,也是金融機構(gòu)風(fēng)險降低的重要制度保障。由監(jiān)管機構(gòu)制定嚴(yán)格的分類評價差別化管理制度,該制度應(yīng)當(dāng)依據(jù)多項指標(biāo)如借貸機構(gòu)的業(yè)務(wù)狀況、風(fēng)險水平、交易登記信息、業(yè)界評論等制定信用評級制度,評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)透明、科學(xué),評價結(jié)果可以量化,信息公開；信用評級的結(jié)果可以作為激勵措施,當(dāng)信用評級達(dá)到要求時,可以獲取一定程度和數(shù)額的同行業(yè)拆解,或者獲取與正規(guī)金融主體合作的資格,即可以申請從正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款,再轉(zhuǎn)貸給其他需要獲得貸款的個體工商戶、農(nóng)戶,鼓勵民間借貸組織的規(guī)范化經(jīng)營,憑嚴(yán)格的分類評價、差別化管理的制定、完善的信用評級制度，對于民間借貸領(lǐng)域的監(jiān)督管理有很重要的現(xiàn)實意義。

3.4 建立市場風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警和危機處理制度

民間借貸監(jiān)管機構(gòu)通過交易登記和信用評級制度,及時掌握本區(qū)域內(nèi)的借貸信息。為確保交易風(fēng)險控制到最低,應(yīng)及時、定期地將這些信息披露和上報有關(guān)借貸經(jīng)營的基本情況。首先，對于借款人違反借款合同和其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,隨意改變借款用途、逾期歸還貸款的,應(yīng)披露其不良信用記錄,實行檔案化管理,重新評估其信用等級；其次,設(shè)立各級民間借貸監(jiān)測登記部門,建立區(qū)域性和全國性的民間借貸監(jiān)測系統(tǒng),建立與監(jiān)測結(jié)果相適應(yīng)的預(yù)警等級機制。監(jiān)測民間借貸的融資渠道、資金去向、借貸期限、利率水平和償還情況等,定期跟蹤調(diào)查較大融資規(guī)模的民營組織和個人,及時掌握其動態(tài)變化,并在風(fēng)險出現(xiàn)時制定相應(yīng)的預(yù)警方案。最后,政府金融監(jiān)管機構(gòu)可以設(shè)立由金融方面和法律領(lǐng)域的專家組成的風(fēng)險評估咨詢機構(gòu),該機構(gòu)定期將監(jiān)測和預(yù)警信息披露給社會,為放債人和借款人提供咨詢服務(wù)。

危機處理機制主要是指當(dāng)民間借貸交易出現(xiàn)嚴(yán)重問題時,通過相關(guān)措施防止危機蔓延危害擴(kuò)大的制度。筆者認(rèn)為,危機處理機制應(yīng)當(dāng)分為重整性處理機制和破產(chǎn)性處理機制兩種。對于重整性處理機制,需要民間借貸機構(gòu)滿足的條件可以歸納為通過內(nèi)部股東注資、債轉(zhuǎn)股或新募股的方式,外部兼并、收購、政府救助的方式能夠?qū)崿F(xiàn)正常經(jīng)營,維護(hù)資金安全和股東利益的民間借貸機構(gòu),可以通過重整性處理機制防止金融危害的出現(xiàn)；破產(chǎn)性危機處理機制的條件是指救助成本極大,并且通過救助仍可能無法實現(xiàn)正常經(jīng)營,此種情形下應(yīng)當(dāng)清算破產(chǎn)或行政關(guān)閉其經(jīng)營,但在這里需要強調(diào)的是,破產(chǎn)性危機處理時應(yīng)特別注意債權(quán)人或存款個人利益的維護(hù)。

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