政治體制改革的突破口分析

［摘 要］政治體制改革是對我國政治制度的自我革新和完善。隨著政改的不斷推進,政改的突破口成為亟待解決的問題。政治實踐中或學術界曾經提出過很多突破口,突破口的選擇應遵循實質性、低風險、統一性的原則。因此,發展黨內民主是政改的最佳突破口。以黨內民主為突破口,帶動人民民主,可以實現黨的領導、人民當家做主與依法治國的有機統一。

［關鍵詞］政治體制改革;突破口;黨內民主;人民民主

［中圖分類號］D61［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）31-0124-02

十一屆三中全會以后,隨著經濟體制改革的不斷深入,政治體制改革也在穩步推進。了解政改,首先必須了解政治體制改革的基本內涵與具體內容。

1 政治體制改革的基本內涵與具體內容

(1)政治體制改革的基本內涵。政治體制改革是指在我國社會主義條件下對政治制度的某些領導制度、組織形式和工作方式的自我革新和完善。

而政治制度從靜態上看,在我國主要包括三部分：第一,根本政治制度：人民代表大會制度；第二,基本政治制度：中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度；第三,具體政治制度,就是體現以上根本政治制度與基本政治制度的一些具體制度。從動態上來看,我們的政治制度是在雙重雙軌的權力軌道上運行的。第一個權力軌道是人民代表大會行駛國家權力；第二個權力軌道是執政黨對國家和社會實行領導。兩個權力軌道中,第二個軌道占主要地位。

評價一個國家的政治體制是否正確,“關鍵看三條:第一是看國家的政局是否穩定;第二是看能否增進人民的團結,改善人民的生活;第三是看生產力能否得到持續發展”[注：《鄧小平文選》第三卷,人民出版社,1993年版,第213頁。]。因此,我國的政治體制確實符合我國國情。但這并不是說我們的政治體制沒有問題。小平同志早在1980年《黨和國家領導制度的改革》這篇政改的綱領性文獻中就明確指出我們的政治體制的總病根是權力過分集中,尤其是領導者個人高度集權。比如,1953年黨中央公布了過渡時期總路線與1957年反右斗爭擴大化,當時都既沒有召開黨代會也沒有召開人代會,甚至連中央全會也沒召開,只是由黨中央領導人決定?？梢?由于權力過分集中,使得黨內民主都十分缺乏,就更不用說人大、政協能夠有效地發揮作用了。

(2)政治體制改革的具體內容。政改至少包含以下七方面：人大制度改革、政協制度改革、基層治理體制改革、政府管理體制改革、司法體制改革、黨政關系改革以及執政黨自身改革和發展黨內民主等。因此,選擇政改的突破口是非常必要的。如果全面推進,四面出擊會對我國的穩定產生很大的影響。

2 突破口的選擇意向與基本原則

實踐中或學術界曾提出很多政改的突破口,在此僅選擇幾個最有代表性的簡單評析。

(1)幾種突破口的選擇意向與簡單評析。一是政府機構改革。十一屆三中全會以后,我國共實行六次政府機構改革,并取得很大成就。但是政府機構改革目的是轉變政府職能,并不觸動政改的實質性問題,因此并不能帶動政改其他方面的突破性發展。而且機構改革難免陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。

二是黨政分開。黨政分開主要是解決兩個權力軌道之間的關系。1987年“十三大”曾把黨政分開作為政改突破口：“黨的領導是政治領導”,“黨對國家事務實行政治領導的主要方式是：使黨的主張經過法定程序變成國家意志”[注：《十三大以來重要文獻選編》上,人民出版社,1991年版,第36頁。]。應該說黨政分開確實抓住了政改的實質問題,但由于黨政分開要觸動的利益過多,涉及面過大,完全實現黨政分開目前難度很大,風險也太大。

三是人大或政協制度改革。1992年十四大明確指出,政改的目標,“是以完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為主要內容,發展社會主義民主政治[注：《十四大以來重要文獻選編》上,人民出版社,1996年版,第11頁。]?！钡侨舜蠛驼f的問題是二者在整個權力系統中發揮作用還不充分,人大自主化水平不高,其權力量不足。而政協本身不是國家權力機關,只是統一戰線組織,因此二者都不宜做突破口。

四是基層群眾自治。有的學者提出以基層群眾自治為突破口。理由是新民主主義革命時期我們是農村包圍城市,改革開放時期是農村改革帶動城市改革。但問題是村委會和居委會都屬于基層群眾性自治組織,并不是一級政府,基層群眾自治的成就根本無法帶動龐大的政改的突破性發展。從對以上內容的分析,我們可以得出突破口的選擇必須堅持以下原則。

(2)突破口選擇的基本原則。第一,實質性。突破口的選擇必須能夠切中政改權力結構的命脈,從而起到牽一發而動全身的功效。如果只從淺層的表象切入,像政府機構改革雖阻力較小,但也難以帶動后續改革。第二,低風險。20世紀90年代后中央不再提黨政分開,而是反復強調積極穩妥地推進政改即是此理。因此,第三,統一性?！笆蟆币院?中央反復強調發展社會主義民主政治要“堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一”[注：《十六大以來重要文獻選編》上,中央文獻出版社,2005年版,第224頁。]。實際上表明了中央對于政改的認識更加理性,這也為政改突破口的選擇提供了根本的方法。綜合以上分析,發展黨內民主應是政改最佳突破口。發展黨內民主用于解決第二個權力軌道之間的關系,切中了權力結構命脈,具有實質性；發展黨內民主暫不觸動國家和社會,風險比較??；發展黨內民主可以以黨內民主帶動人民民主,實現黨的領導、人民當家做主與依法治國的統一。

3 以發展黨內民主作為政改新突破口

“十七大”明確提出：“要以擴大黨內民主帶動人民民主”[注：《十七大以來重要文獻選編》上,中央文獻出版社,2009年版,第39頁。],實際上也是把黨內民主作為政改突破口。

(1)積極發展黨內民主。十七屆四中全會指出：“黨內民主是黨的生命”[注：《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》,人民出版社,2009年版,第15頁。],并對發展黨內民主做了具體部署。

一是保障黨員民主權利。發展黨內民主,要“以保障黨員民主權利為根本”?！笆蟆币詠?黨中央不斷加強黨內民主制度建設,以切實保障黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權。如四川雅安推行縣級黨代表直選、江蘇省的縣鄉黨代表監督機制等都切實保障了黨員的基本權利。

二是完善黨代會制度。這就要充分發揮黨代表的作用,同時進行黨代會常任制的試點?！笆叽蟆泵鞔_指出,“完善黨的代表大會制度,實行黨的代表大會代表任期制,選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制”?！笆叽蟆币院?全國有100多個縣市都在進行黨代會常任制試點。

三是完善黨內決策機制。這就要發揮全委會對重大問題的決策作用,常委會要就選人用人情況、黨風廉政建設等情況要定期向全委會報告工作。如2003年十六屆三中全會上胡錦濤總書記就代表中央政治局向中央全會作報告接受全委會監督。同時在各級黨委會內部,要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項,并且對于重大問題和任用重要干部票決制。

四是健全黨內監督機制。首先是理順黨代會全委會與常委會的關系。其次就是紀委垂直化管理的問題。黨章四十三條明確規定,紀委要受地方黨委以及上級紀委的雙重領導,這就限制了紀檢委對同級黨委的監督。2003年以來,中央通過建立和完善巡視制度、對派駐機構實行統一領導、紀委垂直管理試點以及直接提名和任命省級紀委書記等來解決這個問題,可以說對權力進行了有效的監督和制約。

通過以上四方面,近年來黨內民主得到了很大發展。但發展黨內民主不是目的,正如“十七大”所說,要以黨內民主帶動人民民主。

(2)以黨內民主帶動人民民主。這包括兩點：第一,是黨通過民主的程序帶動人民民主。比如說黨代會與人代會是什么樣的關系,是不是黨代會形成的決議直接通過人代會克隆成法律就行了。實際上黨代會的決議在形成之前就要在全社會進行充分的調研與咨詢,在此基礎上才能形成黨內的決策。然后把黨內決策通過法定程序上升為國家意志。像2004年修改憲法的立法建議就是按照此程序進行的,受到了社會各界的歡迎,原因就在于此。第二,是把黨內民主的好經驗推廣到人民民主中。在2000年左右很多地方推行一種違憲改革,如鄉鎮長直選的問題。那現在基層黨組織選舉中的公推直選、雙推一選等可以說為基層人民民主提供了示范作用?！肮浦边x”、“雙推一選”,實際上都是將基層黨組織選舉分為兩個階段：預選階段和正式選舉階段,因此被稱為兩票制。在預選階段主要是由廣大非黨員群眾投票產生候選人,候選人確定后再由黨員投票,確定最終當選人。現在四川洪雅縣已百分之百實現鄉鎮黨委書記的兩票制選舉,其他省份的很多地方也都在進行鄉鎮黨委書記公推直選的試點?？梢哉f,黨內基層民主的發展為人民民主提供了很好的示范作用。

(3)依法保障黨內民主與人民民主。黨章總綱規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。因此必須用法治來保障黨內民主與人民民主的順利進行。像“文革”時期那種“大鳴、大放、大字報、大辯論”的無序民主、沒有法律保障的民主只會導致黨和國家的嚴重災難。而最近幾年有的學者重提“違憲改革”或者有的地方實行“運動式”的改革,實際上很不可取的,是以典型的“人治”來否定依法治國的現有成果。2004年全國人大常委會首次啟動違憲審查機制,可以說是依法治國的最好詮釋。因此,只有將黨的領導、人民當家做主與依法治國有機統一起來,政改才能實現新的突破。

明確政治體制改革的內涵是基礎——政治體制改革不是政治制度改革；選好政治體制改革的突破口是關鍵——要以中央的三個統一為基本方法；以黨內民主為突破口帶動人民民主——這也是中央這幾年對政改的重大決策與部署；我們期待政治體制改革會實現新的發展。

［作者簡介］靳冬玲,山西省運城市委黨校講師,首都師范大學中共黨史專業碩士研究生。研究方向：黨史黨建、臺灣問題。