突發事件中我國政府新聞執政力建設的路徑選擇

蔣冬青 余小雨

［摘要］突發事件中，政府新聞執政力的建設有利于保障公眾的知情權，實現公共利益，也有利于提高政府公信力，塑造良好的政府形象。但是，突發事件中我國政府新聞執政力卻存在著政府官員的新聞執政能力薄弱、政府新聞發布制度運行不暢通以及現有新聞媒體管理體制不健全等問題。為了加強突發事件中我國政府新聞執政力的建設，就需要我國從提高政府官員的新聞執政能力、完善政府的新聞發布機制、完善新聞媒體的管理體制以及構建民主的新聞執政文化等幾個方面作出努力。

［關鍵詞］突發事件；新聞執政力；政府；媒體

［中圖分類號］Ｄ６２［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１２）０３－００７７－０４

新聞媒體，在西方被稱為繼行政、立法和司法之后的“第四種權力”。它與政府、公眾構成一種三角關系，并對政府和公眾產生重要影響。在突發事件中，新聞媒體對政府的影響是兩方面的。一方面，新聞媒體能夠在政府與公眾之間承擔起溝通“橋梁”的作用，有利于滿足公眾知情權，有利于穩定公眾情緒，也有利于增加公眾對政府危機管理的信任與支持。另一方面，新聞媒體如果處置不當，則會加劇謠言傳播和危機爆發速度。尤其是當前歷史條件下，信息技術和網絡技術迅猛發展，各種新興媒體不斷涌現，加之媒體資本化趨向越來越明顯，我國傳統的主流媒體話語權越來越弱。新聞媒體作為黨和政府的“喉舌”的功能也將逐步被弱化。新聞媒體的不斷發展，極大地改變了黨和政府的執政環境。因此，黨和政府在處理突發事件過程中，要想切實維護社會穩定，就必須加強與新聞媒體之間的信息溝通及輿論引導。正因為如此，黨的十七屆六中全會也再次強調要加強和改進新聞輿論工作，明確指出：“輿論導向正確是黨和人民之福，輿論導向錯誤是黨和人民之禍。”在突發事件的處理中，政府部門如何加強與新聞媒體的信息溝通，實現輿論引導，如何實現“善待媒體、善管媒體、善用媒體”進而提高自身“新聞執政能力”就成為我國政府面臨的重大難題。在此背景下探討突發事件中政府新聞執政能力建設就具有重大的現實意義。

一、政府新聞執政力建設的內涵與意義

１．政府新聞執政力建設的內涵

政府新聞執政，英文為（Ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ ｗｉｔｈ ｎｅｗｓ），其最早是由美國白宮的一名新聞發言人所提出的。后來，我國著名學者李希光將其引入到我國，并翻譯為“新聞執政”。目前，雖然有部分學者在相關文獻資料中提到了“新聞執政”，但是新聞執政還沒有引起足夠的重視，所以我國學術界關于“新聞執政”還沒有一個統一的界定。筆者借鑒李希光教授的觀點，認為政府新聞執政力，就是一種“駕馭輿論的執政能力”［１］，它是構成政府執政能力的重要組成部分。具體來講，政府新聞執政力是指政府運用有效手段與新聞媒體進行信息溝通，加強輿論引導，在公眾中樹立、傳播和提升政府形象，保持政府執政合法性和執政地位的能力。

２．政府新聞執政力建設的意義

首先，加強政府新聞執政力建設有利于維護和實現公共利益。突發事件中，危機信息本身是一種公共信息資源。加強政府新聞執政力建設，有利于政府及時發布危機信息，滿足公眾需求，也有利于動員社會公眾共同參與危機的化解，維護社會公眾的公共利益。

其次，加強政府新聞執政力建設有利于保障公眾的知情權。隨著我國民主化程度的提高，切實保障社會公眾的知情權成為現代民主政府的一項重要任務。突發事件中，加強政府執政力建設，有利于發揮新聞媒體的“橋梁”作用，將動態危機信息及時地傳遞給社會公眾，切實保障社會公眾的知情權。

第三，加強政府新聞執政力建設有利于塑造良好的政府形象。在突發事件發生時，政府被給予了最為廣泛的關注。這一時刻，也是政府塑造良好形象的關鍵時刻。突發事件處理過程中，政府加強新聞執政力建設，有利于社會公眾更好地了解政府解決危機的態度和舉措，有利于政府良好形象的樹立和傳播。反過來，良好政府形象的塑造有利于增強社會公眾對政府的公信力和合法性。

二、突發事件中我國政府新聞執政力存在的問題

１．政府官員的新聞執政能力薄弱

突發事件中，政府官員的新聞執政能力直接決定著政府新聞執政力。在突發事件中，政府官員要直接面對社會公眾和新聞媒體。這其中，政府官員表現出的執政能力既關系到個人的仕途，也關系到政府執政力建設的具體成效。當前，政府官員的新聞執政能力主要存在如下幾個方面的問題：

一是缺乏現代新聞執政理念。長期的計劃經濟和官本位思想的影響，許多政府官員習慣于把新聞媒體作為發號施令的工具。所以，在突發事件發生后，許多政府官員因對新聞媒體心存戒心，而缺乏與新聞媒體之間的雙向交流。這樣既不利于社會公眾了解危機信息，反而因為種種猜疑會加劇危機的傳播，同時也使得政府失去了一個塑造形象的絕好機會。

二是應對媒體能力比較薄弱。目前，政府官員在應對媒體的能力方面還有所欠缺。面對新聞記者的采訪時，許多政府官員缺乏真誠的溝通，要么是官話連篇，要么保持沉默，要么以無可奉告來搪塞記者等。政府官員的這種應對方式往往會導致新聞媒體的誤解或是不準確的報道。在有的地方，有的領導為了逃避責任，懼怕新聞媒體的曝光，采取各種手段封鎖消息，阻止新聞媒體的報道，甚至對新聞記者進行打擊報復，這不僅不利于化解危機，反而會引發更為嚴重的社會危機，同時也嚴重破壞政府在社會公眾中的形象。

２．政府新聞發布制度運行不暢通

改革開放以來，我國新聞發布制度逐步由高度集權的調控體系向法制化的新聞發布制度轉變。目前，我國法制化的新聞發布制度已經基本建立。但是，我國新聞發布制度還處于起步階段，存在如下幾個方面的不足：

一是政府新聞發言人的職業化程度不夠。新聞發言人是一種職業化和專業化的職位，應該由專門的人才來擔任。但是，我國目前各級政府部門的新聞發言人基本上都是由各個部門擔任領導職務的官員兼任的。這些政府官員，雖然具有較高的業務素質和政策水平，但是由于缺乏新聞學方面的知識，也沒有太多時間和精力去研究新聞發布工作，不利于政府新聞發布工作的專業化和職業化水平的提高。

二是媒體新聞自由與政府信息控制之間的矛盾。我國憲法規定，公民享有言論自由的基本權利，作為公眾代表的新聞媒體也就具有新聞自由的權利。從這個角度上看，政府應該最大限度地滿足新聞媒體的采訪報道。但是，對于處于社會轉型期的中國而言，為了維護社會穩定，政府需要對一些危機信息進行適度控制。在這種情況下，新聞自由與信息控制就會產生矛盾。由此，政府如何在遵循新聞自由的原則下，對有害信息進行控制就成為政府新聞執政力建設的重大難題。

三是我國新聞發布的時效性不夠。突發事件發生后，誰第一時間發布信息，誰就占據了輿論的主動權。我國政府只有加強信息發布的及時性，才能有效規避因為各種“小道消息”傳播而導致的危機擴散。２０１１年３月１６日，在我國部分地區發生的食鹽搶購現象，在一定程度上反映出我國政府新聞發布的時效性還不夠，結果導致群眾不能及時獲得權威信息和指導，出現了這種不理智的行為。

３．現有新聞媒體管理體制不健全

在很長一段歷史時期，我國新聞媒體都是作為黨政機關所有的事業單位而存在的。改革開放以后，我國加快了新聞媒體管理體制改革的步伐，逐步走上了一條市場化改革的路子。在新聞媒體中，開始實施“事業單位，企業化管理”的運營模式。

這種模式正如亨廷頓指出的，政府“幾乎在所有方面都起著積極的領導作用和控制功能。”［２］具體來講，其體現為黨和政府對突發事件中新聞媒體報道的“政治領導”原則。按照這一原則，突發事件要根據程度的不同由不同的新聞媒體來發布，并且新聞媒體的報道必須取得政府的許可之后方可發布。比如，重大的突發事件，只能由中央新聞媒體機構發布和報道。這種新聞媒體的管理體制一方面保證了危機信息的真實性和權威性，有利于最大限度的維護社會穩定。但是，另一方面會導致“跨地區的輿論監督”。在我國地方政府中，新聞媒體往往與地方政府存在著隸屬關系。在地方保護主義的干預下，當地的新聞媒體會對本地之外的人和事進行監督性報道。

另外，我國對新聞媒體的管理還缺乏專門的法律法規。發達國家在突發事件的新聞媒體管理方面，都制定了專門的法律。比如美國的《信息自由法》，英國的《信息公開法》，日本的《情報公開權利宣言》等。這些專門法律規范有效地規范了政府與媒體之間的關系。而在我國，黨和政府對新聞媒體的管理只是參照憲法和一些行政法規的相關條款規定執行的。相關法律規范的缺失使得我國新聞媒體中出現了諸如“假新聞”、“封口費”等失范現象。

三、加強突發事件中我國政府新聞執政力建設的對策

１．提高政府官員的新聞執政能力

提高政府官員的新聞執政能力是提高政府新聞執政能力的重要任務之一。提高政府官員的新聞執政能力可以從如下幾個方面著手：

一是加強政府官員新聞執政理念和運用傳媒塑造政府形象的意識的培養。２０世紀末，新公共服務理論倡導一種新的行政倫理價值，即政府應該“為了公共利益而為公民服務”。［３］當前，我國正在努力構建為人民服務的服務型政府。在此背景下，各級政府官員應該積極接受這種行政價值的引導，積極地創造性地回應社會公眾的知情權。這就要求，各級政府官員在突發事件發生之后，改變原來將新聞媒體視為“傳聲筒”甚至是“洪水猛獸”的錯誤觀念，積極主動地加強與新聞媒體的溝通，將新聞媒體作為化解公共危機的重要力量之一。

二是要提高政府官員應對媒體的技能和能力。政府官員應對媒體能力如何，不僅影響到自身的素質和能力，而且關系到政府新聞執政水平的高低。由于政府官員應對媒體能力最終體現為政府官員個體的新聞執政能力，所以提高政府官員應對媒體能力要從提高政府官員個體的新聞執政力入手。一方面，各級政府部門要大力加強突發事件中政府官員新聞素養和新聞知識的培訓力度，提升突發事件中政府官員個體與新聞媒體對話、溝通和交流的能力。另一方面，政府官員個體要重視與新聞媒體的主動溝通，也要自覺加強自身學習，充分了解各種不同類型媒體的特點和性質，并掌握突發事件中與不同新聞媒體對話交流的技巧。這樣才能有利于緩和和化解危機，也才有利于塑造政府在公共危機中的良好形象。

２．完善政府的新聞發布機制

政府的新聞發布機制完善與否也直接決定著政府新聞執政力的強弱。所以，很多國家都把政府新聞發布機制建設作為政府新聞執政力建設的重要內容。對于我國目前的情況而言，需要從如下幾個方面完善政府的新聞發布機制：

一是要實現新聞發言人的專業化和職業化。隨著我國社會的急劇變革，政府面臨的問題會越來越復雜，各種突發事件還會頻頻發生。在這種情況下，急需建立一支專業化的政府新聞發言人隊伍，及時、準確地傳遞政府危機處理的態度和舉措，避免因謠言造成的各種恐慌和騷亂。

二是要完善我國突發事件的新聞報道快速反應機制，及時地滿足社會公眾的知情權。具體來講，在突發事件發生之后，政府要按照以下幾個原則來發布信息：第一時間快速響應原則、真實性原則和滾動發布原則。這方面，汶川大地震給我們留下了成功的經驗。

三是要提高政府議程設置的能力。議程設置是由傳播學者麥克斯韋爾·麥克姆斯和唐納德·肖提提出來的。他們認為，大眾傳播具有一種形成社會“議事日程”的功能，傳播媒介以賦予各種議題不同程度“顯著性”的方式，影響著公眾矚目的焦點和對社會環境的認知。因此，政府需要引導媒體的議程設置，以此來引導輿論，凝聚人心。值得注意的是，隨著市場化發展，傳統主流媒體對公眾話語權的議程設置能力在逐漸減弱。這就需要政府一方面要加強傳統主流媒體的建設，另一方面也要發展新興媒體，比如政府網站等，以彌補傳統主流媒體的不足。

四是要協調信息自由與社會控制的矛盾。美國社會學家羅斯指出，為了保持社會的和諧與穩定，就必須有一定的控制機制。［４］信息自由與社會控制本身就是一個矛盾體，但是信息自由也不是絕對的，而是應該有法律制度約束的。同時，社會控制也不是沒有限度的，應該尊重信息自由。所以，在協調兩者矛盾的過程中，要謀求雙方的統一，并用法律制度加以規范。這方面，《政府信息公開條例》的出臺就是一個很好的例子。

３．完善新聞媒體的管理體制

新聞媒體的管理體制是否科學、合理也影響著政府新聞執政力建設的具體成效。當前，我國新聞媒體管理體制的優化，既要堅持黨的政治領導，也要促進其進一步優化。具體來講，應該從如下幾個方面加以優化：

一是要加強新聞媒體管理的法制化建設。隨著我國市場經濟體制改革的不斷深化，政府對新聞媒體的管理應該更多地依靠經濟、法律手段，而非傳統的行政手段。新聞媒體管理的法制化、規范化是大勢所趨。雖然我國出臺的《中國人民共和國突發事件應對法》，將突發事件的應對納入了法制化管理軌道，也極大地推動了政府對新聞媒體的法制化建設。但是，這種法制化管理的力度還亟待加大。借鑒國外經驗，我國急需要制定一部《新聞法》，用以進一步明確政府對新聞媒體的法制化管理。

二是要加強媒體行業自律。隨著我國文化體制改革的進一步深化，政府對媒體的控制會逐步減弱。受利益驅使的影響，新聞媒體往往會超越界限濫用信息自由，給政府突發事件的處理造成不利影響。在這種情況下，就急需加強新聞媒體行業的行業自律。具體操作上，可以借鑒國外經驗，加大行業協會對各新聞媒體的監督力度。［５］媒體行業協會要進一步完善新聞倫理規范，加大對媒體記者從業職業道德準則的制定和實施力度，提高媒體從業人員的自我約束能力。

三是要營造一種自由和負責的媒介生態。自由而寬松的空間，是新聞媒體履行社會職責，行使輿論監督的重要條件。所以，政府對那些沒有觸犯法律的新聞媒體，應該允許其在一定范圍內試錯。這樣才能更好地發揮新聞媒體的輿論監督作用。但是，要注意的是，要防范一些別有用心的媒體，以捏造事實，獲取市場利潤的行為。這就需要政府制定一套有效的媒體問責制度來規范媒體行為。

４．構建民主的新聞執政文化

政府對突發事件處理的態度和舉措，既能反映一個政府的工作作風和素質，也能反映出一個政府的執政能力，還能反映出支撐政府執政行為的執政文化。政府新聞執政力的建設除了需要在上述幾個方面作出努力之外，還離不開一定的執政文化作為支撐。有強勢執政文化支撐的新聞執政力才是強大的，才是堅不可摧的。那么政府新聞執政力需要何種執政文化來支撐呢？由于新聞執政力本身就是民主社會中，政府主動加強與社會公眾溝通，以實現公共利益的一種文明執政方式。一個具有很強新聞執政力的政府，必定是一個民主、透明、開放的政府，其所追求的必定是一種民主的執政文化。所以，從這個意義上來講，政府新聞執政力的建設就需要強大的民主執政文化作為支撐。

構建強大的民主執政文化，就需要“表達意見的自由和多種信息來源”。［６］具體要做好如下幾個方面的工作：（１）政府要盡可能地公開各種政務信息和社會信息。具體到突發事件中，政府要及時地通過新聞媒體向社會公眾公布各種危機信息以及政府危機處理的相關信息。（２）政府要放松對新聞媒體的管制。隨著我國民主化程度的不斷提高，新聞媒體在突發事件處理中的作用將進一步凸顯。政府必須賦予新聞媒體更大的自主性，并與新聞媒體進行積極廣泛的合作，有效化解各種社會危機。（３）要進一步加強法治精神。民主執政文化的構建與法治精神的強化也是密不可分的。在突發事件的處理過程中，國家、媒體、公眾的互動關系都應該由法律來協調。這樣，民主執政理念才不會流于形式，而真正落實在相關的法律規范之中。

結論

隨著信息技術和網絡技術的迅猛發展，媒體的信息功能變得日益強大。新聞媒體的發展不僅深刻改變著人們的生產生活方式，也極大地影響了黨和政府的執政環境。尤其是在突發事件中，新聞媒體對執政環境的影響更為直接。面對突發事件，政府如何與新聞媒體進行信息溝通，如何通過新聞媒體進行輿論引導、凝聚人心，進而提高政府的新聞執政能力，就成為政府在處理突發事件中要實現社會穩定、化解危機的首要任務。但是突發事件中，我國政府新聞執政力存在著政府官員的新聞執政能力薄弱、政府新聞發布制度運行不暢通、新聞媒體管理體制不健全等諸多問題，極大地制約了我國政府新聞執政力建設的成效。隨著我國政府官員新聞執政力、政府新聞發布機制、新聞管理體制和新聞執政文化的不斷完善，我國政府新聞執政力建設定能取得成功，成為推動政府能力建設，造福公民福祉的又一利器。

參考文獻：

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［４］謝金文．中國傳媒產業概論［Ｍ］．上海：上海交通大學出版社，２００７：１０２．

［５］［美］羅伯特·達爾．論民主［Ｍ］．李柏光、林猛等譯．北京：商務印書館，１９９９：４３．

［６］段鵬．政治新聞的控制與溝通——政府與新聞媒介的互動［Ｊ］．現代傳播，２０１０，（３）．

責任編輯侯琦