第三部門與政府關系研究述評

郭薇 秦浩

［摘要］考察第三部門與政府之間的內在聯系是解決二者“協作”或“對抗”或“協作對抗”或其他關系的立足點。當前，學術界對第三部門與政府關系的研究主要基于四大理論，分別是公民社會理論、治理理論、委托治理及志愿失靈理論、多元主義與法團主義理論。公民社會理論強調分權制衡；治理理論強調多元治理主體之間的平等合作；委托治理及志愿失靈理論強調政府是志愿失靈的衍生性制度，并主張二者間的優勢合作；多元主義與法團主義理論將第三部門看成壓力集團，本質也是在強調制衡。國內學者以此為基點，普遍將第三部門與政府的關系歸納為各種類型的合作伙伴關系，如互惠合作、參與合作、授權合作、契約合作等，對二者間的競爭關系涉及較少。

［關鍵詞］第三部門；民間組織；非營利組織；非政府組織

［中圖分類號］Ｄ６３０［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１２）０３－００８１－０５

近些年來，在聲勢浩大的“全球結社革命”中造就的“第三部門”作為游離于國家與市場之外的“第三條道路”進入了學者的研究視野。在眾多的研究中，第三部門與政府的關系問題是較為重要的問題之一。美國學者楊?丹尼斯（Ｙｏｕｎｇ，Ｄｅｎｎｉｓ）通過實證研究證明：世界上沒有一個國家的第三部門是完全獨立于政府存在的，它們都在某種程度上依賴于政府而存在。［１］正如朱迪恩?坦德勒（美）所言，非政府組織和政府之間的關系經常是錯綜復雜的。因此，進行第三部門的相關研究就必須首先考察其與政府之間的內在聯系，這也是解決二者協作或對抗或協作對抗或其他關系的立足點。

目前學術界對第三部門與政府關系的研究成果較多，角度各不相同，筆者試圖對這些研究作一個總結以幫助后續研究。需要說明的是，本文的研究綜述混合使用了與第三部門相關的各種概念（非營利組織（ＮＰＯ）、非政府組織（ＮＧＯ）、志愿組織或志愿部門（ＶＯ）、民間組織、慈善組織、公民社會組織（ＣＳＯ）、社團組織、社會中介組織、行業性組織、行業性社團、商協會等），原因在于學界對概念名稱尚未有統一說法，且各個學者在進行相關研究時所使用概念的不同，而并非本文沒有對其仔細區分引起的邏輯混亂。

一、國外相關研究述評

１．基于公民社會理論的第三部門與政府關系

２０世紀８０年代，公民社會理論在全球范圍內的盛行使人們對現代國家與社會關系的認識突破了以往國家本位的思維定勢，轉變了自上而下的傳統政治思維方向，開創出一種新的、自下而上的政治思維路徑。它從社會權利的角度界定了國家權力邊界，強調社會空間與政治國家之間的獨立和分權制衡。

懷特在其論著中對有關公民社會的內容作了全方位論述：公民社會連同民主和市場構成發展學派萬應妙藥的魔力三重唱，它出現于２０世紀８０年代，現在已經成為治療２０世紀９０年代諸種流行病癥的常用處方。［２］公民社會被“理解為一個介于經濟和國家之間的互動領域，構成這個領域的首先是親密領域（尤其是家庭），結社領域（尤其是自愿結社），社會運動，以及各種形式的公共交往”。［３］公民社會理論強調了公民社會相對于國家的獨立性和組織權，認為國家并不總是對公民社會的生存和發展構成威脅，相反，國家的保護和管理對于公民社會的發展必不可少。而以民間性為特征之一的第三部門作為公民社會的主體力量，其存在的目的是為了滿足分化的、多樣性的社會需求。

在公民社會理論中，第三部門與政府的關系主要表現為：（１）第三部門制衡政府。政府是“必要的邪惡”，第三部門的作用在于劃定國家行動的界限，限制政府的權力擴張，控制國家權力的濫用；（２）第三部門對抗政府。第三部門與政府之間也是一種此消彼長的對抗關系，第三部門盡可能要求政府的行為和政策向著有利于自身的方向轉變；（３）第三部門與政府共生共強。在民主體制下，當雙方各自相對于對方的自主性得到了充分的保證并彼此處于勢均力敵的狀態時，它們的功能才能夠得到最好的發揮；（４）第三部門參與政府事務；（５）第三部門與政府合作互補。由于“政府失靈”、“市場失靈”、“第三部門失靈”同時存在且第三部門和政府各有角色優勢，因此二者之間應建立一種可以相互補充的良好合作關系。［４］

以上的幾種關系可分屬對抗與合作兩大類別。政府與第三部門的對抗關系體現著國家與社會之間的邊界分明、功能各異。但隨著對國家和公民社會關系認識的加深和反國家主義色彩逐步減弱，理論界更多地關注政府與第三部門之間的參與和互補關系，認為一個強大的、活躍的、參與式的公民社會將使國家更加負責任地行動并對公民的需要更快地作出反應。同時，第三部門通過民主參與、社會運動、自治結社以及輿論影響等方式，可以極大地彌補國家能力的不足并促進以官民合作為特征的治理與善治。

２．基于治理理論的第三部門與政府關系

２０世紀９０年代以來，治理概念越來越廣泛地被運用于各個領域。“治理”的興起破除了市場對政府、私人對公共、無政府對主權等問題的二元對立，并被視為缺失了的“第三項”，既可以批判二分法，又能補充其不足。［５］

然而，對治理的解釋卻存在分歧?！敖洕卫怼弊畛醯亩x可能是由Ｓｃｈｎｅｉｂｅｒｇ和Ｈｏｌｌｉｎｇｓｗｏｒｔｈ（１９９０）給出的：“經濟治理乃某些行為方式（Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ）的組合，通過它，相互依存的經濟行為人（產方、供方、分銷商、工人以及國家機構）自愿地協調和（或）科層制地控制其自身行為和相互行為。”［６］青木昌彥認為，“市場治理的整體性安排呈現多樣性的一個源泉是各機制元素之間存在的相互支持的互補性關系。互補性的存在意味著整體性制度安排的結構可以是內在一致和剛性的?！保郏罚菡材匪?羅西瑙（Ｊａｍｅｓ Ｎ．Ｒｏｓｅｎａｕ）將治理定義為一系列雖未得到正式授權卻能有效發揮作用的管理機制，并認為管理的主體既包括政府機制，也包含非正式、非政府的機制。［８］羅茨（Ｒ．Ｒｈｏｄｅｓ）認為，至少有六種不同意義的“治理”：作為最小國家的管理活動的治理、作為公司管理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會——控制體系的治理、作為自組織網絡的治理。［９］根據這些經典定義可以看出，治理過程的基礎不是控制而是協調；治理既涉及公共部門，又包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。［１０］

可見，治理理論強調依靠多元的、相互影響著的各種行為主體，在互動和發展中共同完成公共事務的管理。根據治理理論的要求，政府和第三部門之間的關系應該是一種和諧的平等合作關系。第三部門與政府依靠各自的優勢和資源，通過對話來增進理解，確立共同目標并相互信任，相互鼓勵并共同承擔風險，建立一種公共事務的管理聯合體。這意味著公共事務不再僅是政府統治的范疇，包括第三部門在內的一系列公共行為主體必須以多元的模式承擔起對其共同事務管理的責任。［１１］基于治理理論要求的平等合作關系，美國學者保羅?斯特里滕指出，要達到政府與非政府組織間的合作需借助于以下幾點聯系：“第一，非政府組織的計劃與政府的宏觀經濟政策之間有聯系……；第二，一個非政府組織的計劃經常是由政府來提供的，反之亦然……；第三，非政府組織財政收入的大部分而且越來越多地直接或間接地來自政府、多國銀行的捐贈和發達國家；第四，非政府組織有時也會被政府接管或將其擴展；第五，非政府組織可以對政府的政策制定人施加各種各樣的影響?！保郏保玻輻?丹尼斯（Ｙｏｕｎｇ，Ｄｅｎｎｉｓ）采用實證方法，以“財政資助”和“提供公共服務”為變量，將政府與第三部門的關系分為以下三種類型：合作互補關系（ｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔａｒｙ），即政府提供資助，第三部門提供服務；補充關系（ｓｕｐｐｌｅｍｅｎｔａｒｙ），即第三部門自行負責籌款，滿足政府未能滿足的需求；對抗關系（ａｄｖｏｃａｃｙ），則指第三部門作為公眾利益的代表，負責推動政府進行政策改進。［１３］

３．基于委托治理理論及志愿失靈理論的第三部門與政府關系

為了能夠緊緊把握和解釋“政府－非營利部門”合作的現實，美國非營利組織研究專家萊斯特?Ｍ?薩拉蒙提出了一組異于傳統的替代性的概念——“委托治理”（ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ——ｐａｒｔｙ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）及“志愿失靈”（ｖｏｌｕｎｔａｒｙ ｆａｉｌｕｒｅ）。

在傳統理論中，志愿部門往往被視為政府和市場失靈之后的輔助性衍生物，而在薩拉蒙看來，通觀社會發展史，在政府出現之前就已存在自然運行的社會組織，所以不宜把志愿部門等民間組織當做是政府機構的補充。相反，政府的出現是“志愿失靈”的結果。他指出，“作為回應發達工業社會中人類服務需求的機制，志愿部門有著許多固有的缺陷：它不能產生足夠的資源，容易受到富人的特殊主義和偏愛主義的影響，它傾向于自我損害的家長式作風，它還不時和‘業余的而不是‘專業的聯系在一起。然而，非常重要的是，志愿部門的這些弱點正好是政府的長處，反之亦然?！保郏保矗萦谑窃谒_拉蒙的理論中，政府成為民間組織志愿失靈之后的衍生性制度，也即只有在民間組織服務不足的情況下，政府方能進一步發揮作用。因此，政府的介入不是對民間組織的替代而是補充。

鑒于二者優勢互補，薩拉蒙認為“無論是志愿部門替代政府還是政府替代志愿部門，都沒有二者之間合作更有意義?！保郏保担輰Υ?，薩拉蒙與吉德倫（Ｂｅｎｊａｍｉｎ Ｇｉｄｒｏｎ）、克萊默（Ｋｒａｍｅｒ）等人在跨國比較的基礎上，以“服務的資金籌集和授權”（ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ａｎｄ ａｕｔｈｏｒｉｚｉｎｇ ｏｆ ｓｅｒｖｉｃｅｓ）與“服務的實際配送”（ａｃｔｕａｌ ｄｅｌｉｖｅｒｙ）為核心變量，提出了政府與非營利部門關系的四種基本模式：（１）政府支配模式（Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ——Ｄｏｍｉｎａｎｔ Ｍｏｄｅｌ）；（２）第三部門支配模式（Ｔｈｉｒｄ——ｓｅｃｔｏｒ——Ｄｏｍｉｎａｎｔ Ｍｏｄｅｌ）；（３）雙重模式（Ｄｕａｌ Ｍｏｄｅｌ）；（４）合作模式（Ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ Ｍｏｄｅｌ）。（見表１）這里的合作模式主要包括兩種方式：一是合作的賣主模式，其中民間組織僅僅以政府項目管理代理人的面目出現，擁有很少的處理權或討價還價的權利；一是合作的伙伴關系模式，其中民間組織擁有大量自治和決策的權利，在項目管理上也更有發言權。

委托治理理論反其道行之，假定志愿部門是提供集體物品的主要機制，分析了這種機制的固有局限，并由此推導出政府與非營利組織之間合作的合理性?？梢哉f薩拉蒙的觀點擴展了第三部門與政府關系的理論視野，同時對于改進社會實踐具有一定的建設性。但也應該看到，其理論是以西方發育良好的公民社會和充分的社會資本為保障的，對于能否適用在公民社會基礎薄弱的環境中尚待進一步思考。

４．基于多元主義與法團主義理論的第三部門與政府關系

多元主義主要是以美國的實踐為基礎而發展起來的一種民主理論，并在２０世紀中期成為一種主導性的話語，其主要代表人物是羅伯特?達爾。多元主義傳承了“社會先于或外在于國家”的理論框架，認為社會先于政治，并有強烈的非政治色彩。公民社會是一個區別于國家建制的、自主的活動領域，是一種與國家對等的力量。社會不是通過政治組織來界定的，相反，政權也只是社會內部的一個結構。在多元主義看來，社會由志愿者利益團體組成，數量眾多的利益團體通過積極行動對政府構成壓力且相互競爭。［１６］法團主義是與多元主義相對的概念，代表人物是菲利普?Ｃ?斯密特。法團主義質疑了美國式的國家與社會關系結構，指責多元主義突出了國家與社會之間的沖突。相對于多元主義的自由競爭價值觀，法團主義特別強調穩定和整合即如何將社會沖突化為秩序，認為國家和利益團體的關系應當是互動合作，互相支持的。［１７］

從多元主義與法團主義出發，在西方商、協會與政府關系上，多元主義集中體現為組織對政府的壓力與對抗。商、協會更多是作為正式體制外的院外集團，通過向議員游說、公開制造輿論、威脅停止提供議會需要的合作等方式向政府施加壓力；而合作主義的商、協會組織與政府之間保持著密切的合作關系。商、協會代表往往在政府機構中占有常規的職位，商、協會組織在立法、決策和執行中的地位和功能得到正式體制的認可，與此相應，組織在需求表達、領袖選擇、制度支持等方面也受到政府的相對控制。［１８］

多元主義與法團主義是基于政治學視角的第三部門與政府關系的解釋框架，其本質仍依托于國家與社會關系。中國學界應用這一理論解釋政府與第三部門關系的不在少數，說明了其強大的解釋力。但由于多元主義和法團主義是兩種重要的有關利益集團的理論，西方國家行業協會等第三部門更多地體現了利益集團的性質和作用，而一般認為中國社會政治經濟領域真正的壓力集團尚未出現。因此，這兩種理論是否適合中國第三部門與政府關系的研究，尚待考察。

二、國內相關研究述評

國內學界對第三部門與政府的關系的研究，就是對“競爭”、“合作”或“競爭＋合作”的選擇，而且學者基本上“一邊倒”地將二者歸為“合作關系”或“伙伴關系”，又不約而同地對這種合作關系進行了進一步地區分。概括說來有以下幾類：

１．合作主義（法團主義）模式

顧昕、王旭從法團主義理論出發指出，中國的國家與專業性團體呈現出法團主義式關系，并且這種關系不像許多人認為的那樣，是一種過渡性形態。由于國家的卷入，專業性社團的自主性尚未得到充分發展，應進一步推動中國的社團空間向社會法團主義轉化。［１９］任一、周立群也認為在我國體制轉型時期，商協會組織為分享公共權力而尋求政府權威認可、政府為獲得權力的穩定支持而主動培育公民社會的“合作主義模式”應當成為政府與商、協會共同治理國家的模式選擇。［２０］

２．平等合作關系（協同關系）

在中國，建立社團組織與政府良性互動的關系模式具有其理論和現實的合理性與可行性。根據目前中國社團組織發展的狀況，社團組織與政府的良性互動關系應呈現為“整合——自治——整合”的模式。具體來說，二者的良性互動可以分為兩個階段：第一階段是“整合——自治”，社團組織表現出較強的官辦性，這一階段政府的制度安排直接決定著二者是否能夠建立起良性的互動關系；第二階段是隨著社團組織的發展及其自治化的增強，二者建立起真正的平等合作關系，走向“自治——整合”的良性互動的目標模式。”［２１］康曉光也指出“中國應該按照合作主義原則重建政府與行業協會關系，兩者關系應該從“不平等——依附”向“平等——合作”轉變，建立一種有效的“談判——合作”機制。”［２２］

３．互惠合作關系

趙秀梅通過考察綠色申奧過程中，政府和純民間組織的關系發現：二者正在從以前那種比較疏遠的關系向一種良性的互惠合作關系發展，并指出這種合作是一種基于資源依賴基礎上的互惠合作。［２３］

４．授權合作關系

政府與行業協會應該是兩個具有獨立法人的主體，它們之間的關系應是“授權——合作”關系。但這種“授權——合作”關系不是建立在理性的分權基礎上，而是應該建立在客觀存在的相對集中基礎上。［２４］

５．參與式合作（治理）

張沁潔用國家與社會間的“第三領域”概念解釋了行業協會的結構位置和組織特性，從而提出參與合作是行業協會的運行邏輯，并采用個案法進行了例證。［２５］胡益芬也指出第三部門與政府是“參與式治理”的關系模式。［２６］

６．良性互動與合作

行業協會作為公民社會組織的重要組成部分，對企業和政府的影響越來越重要。我國行業協會的發展和自主治理的空間具有較大的彈性。因此，需要形成行業協會、企業與政府三者之間的良性互動機制，以擴大行業協會對企業（行業）的影響和推進政府職能的轉變。［２７］魏永艷、丁東銘指出“我們倡導的并不是政府對行業協會的放任，而是在有規避集體無理性作用的制度規則下的政府與行業協會的良性互動與合作?！保郏玻福?/p>

７．阻抗的合作與互補

張丹丹、耿志國運用心理學的阻抗概念，指出官辦社團與政府關系是處于阻抗的合作與互補，即指雙方雖努力建立合作互補的關系，但客觀進程難以按照預期設計進行，并在這個過程中伴隨不適應癥狀出現的現象。［２９］

除此之外，三種有別于合作伙伴關系的論斷分別是：（１）契約關系：契約關系將政府與第三部門看成公共服務的買方、賣方，相對應的，二者的關系表現為買賣關系。潘芙蓉指出第三部門和政府之間應是一種合作互補的契約關系，但我國現今的第三部門和政府的關系只是一種依賴的關系。［３０］丁元竹以香港政府與非政府組織的合作關系為例指出，以往的“合作”關系正轉變為“合約”關系。在“合約關系”形成后，政府與行業協會之間就變成了“購買者”與“提供者”之間的關系。［３１］（２）邊緣替代關系：中國經濟自治團體必須依賴國家結構而生存，并只能在國家讓渡空間里積極拓展生存空間，國家與行業協會之間是邊緣替代的關系。［３２］（３）競爭合作關系：王華通過對公共事務治理結構變遷的分析，討論了非政府組織在多元主體治理格局中所日益發揮的重要作用，指出政府與非政府組織在公共事物的治理中既存在競爭，又存在合作，二者只有在相互信任、相互支持、相互依賴、開展多種契約性、制度性合作的基礎上，建立良性、友好的伙伴關系才能實現對現代社會的有效治理。［３３］黎軍根據多元主義與法團主義理論，將行業協會與政府關系的定位歸結為大陸法系國家的同屬模式（如法國、德國、日本）和英美法系國家的斗爭模式。同屬模式的行業協會被當作政府的組成部分或延伸機構，以政府助手的形象出現，而不是偏重于對政府的制約和監督。而斗爭模式的行業協會充當著抑制政府的角色，行業協會作為企業利益的代表與政府處于對立的地位，它主要通過與政府的斗爭來維護和爭取其成員的利益。［３４］并進一步指出，我國行業組織的發展模式既不同于大陸法系的同屬模式，也不同于英美法系的斗爭模式，而應是一種兼而有之的平衡模式：既能作為公的代表協助政府對社會及其成員進行管理，實現公共管理的目的；又能作為私的代表對政府進行制約監督，并參與政府決策，維護社會成員的利益。［３５］斗爭模式與同屬模式的實質就是競爭與合作。

對于上述各類“關系”，筆者認為都無外乎“競爭”與“合作”兩種，并更多地立足于合作。平等合作從雙方的市場地位出發，互惠合作以雙方利益為基點，參與合作強調不同的程度，授權合作指明了權威中心，契約關系是基于合同約束下的合作，而邊緣替代之實質則是依附性合作。可見，國內學界先驗地將第三部門與政府的關系定位于合作，并以此為前提，進行下一步研究，而對于究竟第三部門與政府到底是否合作關系？如是合作，合作的基礎是什么？這種合作關系受什么變量的影響？要達成二者間合作的成功需要具備哪些條件？在中國，影響二者合作的特殊障礙表現在哪里？如何構建第三部門與政府之間的合作互動機制？如是競爭，是對什么的競爭？競爭是怎么體現的？競爭應如何控制？如何進行第三部門與政府間合作——競爭的平衡？二者的關系是否只是競爭、合作或合作、競爭的二元劃分等這些現實問題則鮮少問津。以上這些為將來進一步研究留有了空間。

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責任編輯侯琦