完善權力監督機制

龐坤

［摘要］建立健全權力監督機制是新形勢下黨的建設、黨的執政能力建設和國家各項事業健康順利發展的需要。本文就我國目前權力監督制約機制存在的主要問題，對如何建立健全權力監督機制進行深入思考，提出了完善我國權力監督制約機制的一些對策。

［關鍵詞］監督；制約；權力；機制

［中圖分類號］Ｄ６２１［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１２）０３－００２６－０３

權力是借助國家強制力控制、支配、影響他人的一種力量，法國偉大的啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中曾指出：“一切有權力的人，都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。”英國劍橋大學教授艾克頓也曾說過：“權力導致腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗。”由此可見，權力需要監督，不受任何制約和監督的權力必然導致腐敗和濫用權力。當前，我國必須建立健全權力監督機制，以保障社會主義各項事業的順利進行。

一、我國現行權力監督存在的問題

（一）黨政權力監督體系強，社會權力監督體系弱

我國現行的權力監督體系可以分為兩大部分，即處于黨和國家政權系統中的黨政權力監督體系和黨政系統外的社會權力監督體系。改革開放以來，為避免重蹈“文化大革命”的覆轍，歷任黨和國家領導人都十分重視黨政權力監督體系的建設。經過３０多年的努力，執政黨對國家政權的監督、黨內監督、人大監督、紀檢監察監督、審計監督、司法監督等黨政權力監督主體的職責和權限都得到了不同程度的增強，他們的監督具有剛性的約束力。而屬于社會權力監督體系的民主黨派和政協監督、媒體監督和公民監督的地位和作用雖有所提高，但其制約和監督權力的作用卻很有限，因沒有剛性的約束力，導致的結果是黨政權力的自我監督強，對黨政權力的外部監督弱。

（二）權力過于集中，分工制約不夠

由于歷史的原因和長期形成的思想觀念、權力觀念的影響，尤其是在強調黨委親自抓、黨委書記親自抓、強化第一責任人、追究第一責任人責任的情況下，使權力過分集中于黨委、黨委書記手中，“一把手”的權力無限擴大，加之現行監督機制不健全，對“一把手”權力監督出現真空，一人說了算，無人監督的現象出現了，因而易于導致腐敗的發生。近年來，不少高層領導干部紛紛落馬即是一個很好的證明，因此，對權力進行制約監督尤為重要。

（三）監督體系缺乏系統性，科學性

我們國家雖然有一整套權力監督體系，而且也發揮了一定的監督作用，但是因缺乏系統性，科學性，也使得權力監督在一定程度上出現“失督”、“弱督”的情況。

１．監督機構松散，缺乏獨立性。我國監督機構為數不少，如有同級黨委、紀律檢查機關的監督，有人大、政協的監督，有行政監督和審計部門的監督，有檢察機關、審判機關的監督等。由于監督機構的重疊設立，機構松散和缺乏獨立性，雖多方監督，也出現有的監督工作互相推諉，不能落實、多頭出擊、難以協調的現象，影響整體的監督效果。

２．監督的對象失衡，嚴重影響了監督的效果。在我國黨政機關內部監督中存在嚴重失衡現象。往往是監督下級較多，監督上級較少，監督一般干部較多，監督領導干部較少，于是導致高官腐敗，巨案連連。所有這些不可避免地影響我國黨政機關監督的效果和權威。事實上，監督的重點應當放在那些掌握黨政大權、人權、財權的主要領導干部身上。

３．專門機關監督強，人大監督弱

全國和地方各級人民代表大會及其常委會在法理上是國家權力機關及其常設機關，各級政府、法院、檢察院由它產生并向它負責，人大的監督應該是最強有力的。但各級人大及其常委會由于缺乏履行監督權的專門機構，如監察和審計機構等，因而難以履行法律規定的監督職責。

（四）政務公開實施效果有待加強

政務公開即權力運作過程公開透明。將政策法規、工作職責、辦事程序、辦事時限以及辦事結果全部公開，讓群眾知情，受群眾監督，它是權力監督制約的一種方式和基本原則。近幾年來，尤其是《政府信息公開條例》頒布實施以來，全國各地許多地方實行政務公開，但是實踐中仍然存在很多問題，實施效果并不很理想，主要原因還是傳統觀念的束縛。中國幾千年來形成的某些政治傳統和政治習慣的特點是：當權者強調權力運行的神秘化；對老百姓要求重義務，輕權利；群眾監督意識淡薄。因此權力“尋租”、暗箱操作、幕后交易、權力壟斷、以權謀私等腐敗現象仍然存在。

（五）現有的監督方面法律法規有待建立健全

以法律約束權力比以紀律約束權力更為有效，但目前我國黨紀政紀對官員的約束力更強。當前一些急需的權力監督法，如《反貪污賄賂法》、《新聞法》、《出版法》等都尚未出臺。先行出臺的一些黨內法規、行政法規成為黨紀政紀監督的主要依據。黨紀政紀監督機關因此在權力監督中處于更加積極主動的強勢地位。在權力濫用、特別是腐敗案件查辦過程中，由于受到盤根錯節的利益關系和強大的說情風的干擾，執紀執法機關和司法機關及其主管領導有時以紀律處分代替法律處分，以行政處罰代替法律制裁，這些都會削弱法律的約束力。

二、健全和完善權力監督機制的有效途徑

（一）加強社會權力監督體系的建設

１．加強群眾監督。群眾監督是一種最深入、最樸實的監督，群眾的眼睛是雪亮的。領導干部的工作是否有效率，領導干部是否稱職，是否廉潔，是否值得擁戴，最有發言權的是群眾。近幾年我國紀檢監察和檢察機關掌握的絕大多數大案要案，都是由人民群眾檢舉揭發的，所以，加強人民群眾的監督，是完善監督與制約機制，防止權力腐敗決不可少的一環。目前最重要的就是通過更完善的制度和法律法規建設，讓群眾舉報等重要權利得到更充分的保障。

２．重視輿論監督。輿論監督主要是通過新聞媒介、社會輿論對濫用權力者和腐敗者揭露和曝光，將其錯誤和罪惡公布于眾，產生全民公審的威力，所以，我們可以利用輿論的力量為監督工作提供有力的支持，為查處案件創造一個良好的大環境。改革開放以來，我國新聞界的輿論監督功能日益增強，社會影響不斷擴大，已成為制約權力腐敗的生力軍。但是因目前還沒有一部專門的規范新聞監督的法律，新聞報道中的很多權利義務性的東西沒有上升到法律的高度予以明晰出來，因此，很有必要盡快出臺《新聞監督法》，以法保障社會輿論的調查、報道和批評的權利，以有效發揮對權力監督制約的作用。

３．強化民主監督。民主監督，包括人民政協、各民主黨派、無黨派民主人士、工會、共青團、婦聯等群眾組織及廣大人民群眾依據憲法賦予的廣泛的政治權利對任何層次的權力進行直接的監督。雖然這種多樣化的監督形式已經在憲法中有所規定，但是，要讓各民主黨派依據憲法、法律所賦予的權力實施監督，就要使民主監督具備具體的可操作的監督途徑、權力和程序。這是我國目前要通過各種制度和法規去具體落實的。只有如此，才能充分發揮民主監督機制的效用、特點和優勢。

（二）建立科學的權力制衡機制

我國實行議行合一的政治制度，歷來反對資產階級的“三權分立”制度，但是，資產階級思想家關于“權力制衡”的思想卻是人類社會政治實踐中總結出來的經驗結晶，是可以批判繼承的。只有以權力制約權力、以權利制約權力，尤其是以權力制約權力，才能起到有效監督權力的作用。所以必須建立權力相互制衡機制，一是縱向制衡，即適當劃分上下級權力，避免權力過于集中和過于分散，并通過制定相應配套的法律制度和干部任免、管理制度，確保上下級進行權力監督。二是橫向制衡，即適當對同級權力進行分解，使分散的權力能互相制約，通過合理分權，減少“暗箱操作”的發生率，改變主要領導一把抓的狀況，有效防止腐敗行為的發生。

（三）建立起具有系統性、科學性的監督體系

１．建立健全強有力的監督機構。鄧小平同志強調，強化權力監督制約機制，“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”。沒有監督機構依法監督權力行使，一切監督制度就形同虛設，因此，必須建立高效能的監督機構。（１）在現有體制下，黨的紀律檢查機關應充分發揮組織、協調作用，以使各監督機構協調行動，形成監督合力。（２）在監察機關雙重領導體制的基礎上，強化其垂直領導關系，逐步過渡到以垂直領導為主，形成自上而下的垂直領導體制，下級監察部門只受上級監察部門領導，向它負責，建立起相對獨立的監督機構，充分發揮行政監察職能。

２．突出權力監督對象，加強對領導干部的監督。各級領導干部手中都擁有一定的權力。因此，在監督對象上，要突出抓好對各級領導干部特別是黨政“一把手”的監督。一是把對“一把手”的任免作為重要的監督手段，把好“授權”關，慎重選拔任用干部。二是要分解權力，互相制衡。堅持集體領導原則，合理設置機構職權形成權力制約關系。三是加強黨委內部的互相監督。同級的領導成員之間因為彼此是熟悉的，所以黨委成員之間的監督是一種較為有效的監督。

（四）認真落實《政府信息公開條例》，增加權力運行的透明度

《政府信息公開條例》對政府信息公開的主體、范圍、方式、程序、法律責任、救濟等都進行了規定。可以說政府信息公開，讓權力在陽光下運行，可以避免出現暗箱操作或腐敗的現象，是防止腐敗的治本之策。從正式實施至今已３年多的時間，還有很多部門沒有很好地落實這部法規，沒有好好地整合自己的信息資源，編制出信息公開的目錄和指南，制定出政府信息公開的各項制度，如民主評議制度，考核制度，責任追究制度等監督保障制度。除此之外，各級領導干部和公務人員還要轉變傳統觀念，真正意識到政府信息公開給各級政府和廣大人民帶來的持久利益。

（五）建立健全現行的監督方面的法律法規體系

１．制定《監督法》，使監督體制合理化、科學化。目前，我國關于權力監督的規定分散在不同的法律、法規中，缺乏統一性和協調性，落實起來比較困難。因而需要盡快制定統一的《監督法》。《監督法》應著重解決以下幾個問題：一是對監督的性質和原則，監督的主體、對象、內容，監督的方式、程序、后果處理等做出明確的規定，使監督工作制度化、規范化；二是明確規定全國人大是整個監督體系的核心，強化人大的監督職能，建立人大對其所選出的行政和司法官員的評議制度、彈劾制度、罷免制度以及不信任投票制度；三是改革紀檢、監察、司法機關的領導體制，進一步確認紀檢等監督機關相對獨立的地位，變雙重領導體制為垂直領導體制，使其能夠不受牽制地履行監督職能。還可以考慮在人大機關中組建人民監察委員會，并賦予其更大的監督權力和更多的監督手段，使其對各個領域的權力運作狀況進行全方位的監督。

２．制定《新聞法》、《出版法》、《舉報人權益保護法》等法律，加強社會公眾的監督。在現代法治社會，新聞輿論監督是公眾參與監督的最重要的形式，也是遏制官僚主義、以權謀私等腐敗現象滋生蔓延的有力武器。然而，我國目前的新聞輿論監督作用還遠遠沒有得到應有的發揮，究其原因，首要的便是缺乏完備的法律保障，因此，我們應當借鑒發達國家的成功經驗，盡快制定《新聞法》，對輿論監督涉及的各方面權利與義務以及違法行為的法律責任作出明確規定，既要打破新聞壟斷、防止新聞干預，又要強調新聞報道的客觀性、真實性，使之成為宣傳國家法律的喉舌，成為反映民意、揭露腐敗、敦促國家機關及時查處違法犯罪分子的工具。另外，還應制定《舉報人權益保護法》，采取有效措施保護公民與腐敗現象作斗爭的積極性和安全感，保護舉報人的各項權益，以免遭受打擊報復。

３．制定《反貪污賄賂法》，建立健全有效防范和嚴厲懲治腐敗的約束機制。懲治腐敗制度規定的是對已然行為的處罰，是一種事后監督。這一功能發揮的如何，關鍵在于懲治腐敗制度是否具有威懾力。目前我國這一制度的威懾力明顯不強。因而需要制定出對腐敗行為查處簡便、民主、迅速的一整套法律、法規，加大對腐敗分子的打擊力度。

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責任編輯宋桂祝