社會管理專家談

舒煒

在經濟發展和改革的雙重促進下，加強社會管理創新現已成為主流價值觀，但國人做事最忌一點：一有什么流行，就會趨之若鶩，搞成一窩蜂，更壞的結局則是弄巧成拙。畢竟，要做出有價值的社會管理創新談何容易，重點、難點均是千頭萬緒。

為此，本刊記者采訪了復旦大學唐亞林教授、唐賢興教授、中南財經政法大學喬新生教授、中國社科院副研究員高勇、西南政法大學和靜鈞副教授、國家發改委《改革內參》執行主編沈陽等專家，試圖共同求解這些難題。

服務只能花錢買?

《廉政瞭望》：在2011年，中央前所未有的重視起“社會管理創新”，各地也把這一口號提得更多、更響了，先行者、跟風者都在紛紛出招，其中有哪些是值得借鑒的?同時，如何防止其中的“花架子”。

唐亞林：社會管理創新最重要的不是新口號的紛紛提出，而是要抓住重點：一是限制與規范政府權力，建立法治廉潔高效政府；二是發揮社會自治作用，尤其是發揮各種社會團體的自治作用，發揮公民參與社會管理的作用，用社區自治的辦法推動社會管理的創新；三是建立政府、社會、公民優良的伙伴關系，其價值取向以平等、獨立、分擔、共治為核心。

沈陽：避免“花架子”，這個說法很好。各地創新的招數不求一致，但重心都在對地方官員的管理和制約，對權利的保障與弘揚。比如廣東的特點是強調社會建設，并在制度允許的空間內引入公民參與。相比之下，處于西部地區的重慶就比較重視民生。這些方法各有價值。

《廉政瞭望》：在一些發達地區，政府往往會把暫時無法提供的公共產品與公共服務，通過市場化的運作機制，用金錢進行社會購買服務，也取得了一些成效。但這種方式是否具有推廣的意義?畢竟，沒錢的貧困地區要占多數。

和靜鈞：其實，不光貧困地區沒錢，發達地區的財政也有限。江蘇昆山市代市長路軍不久前就表示，他剛到昆山工作時，覺得這個排在全國百強縣榜首的縣肯定不會缺錢，但半年下來發現卻是很缺錢，因為“要花錢的地方實在太多了”。

沈陽：“花錢買服務”，本意克服政府集權趨勢所帶來的一系列現代性危機，值得鼓勵。不過，如果被理解為，出了事情用金錢去擺平，就有問題。對貧困地區來說，推進市場培育、民營企業支持、社會組織建設、加強對公務員隊伍的管理與制約，進而改善政府財政收入狀況，顯得更加重要。改良社會和政府運行則是基礎性工程。否則社會管理創新就很容易缺乏根基。

維穩壓倒一切嗎?

《廉政瞭望》：在很多官員眼里，把維穩當做了社會管理的唯一目標，以不惹事、不出事、壓得住為施政之道。對這個問題該怎么理解?

高勇：去年年初，胡總書記講“社會管理說到底，是對人的服務和管理”，習近平副主席講“社會管理，要和群眾工作聯系起來做”。這些話，都是在給社會管理定調子，就是社會管理不是單單講維穩，而是要從綜合層面上解決根本問題。但是具體落實到責任主體上、實踐中、基層里，可能就又是一回事了。

唐亞林：維穩只是社會管理的一個動態目標，社會管理的真正目標是社會的自主良性治理。

喬新生：如果為了維穩而強化政府特別是執法機關的權力，把社會公共利益與公民的利益對立起來，或者人為地夸大國家利益與個人利益之間的緊張關系，那么在管理的過程中就會濫用權力，制造不必要的社會動亂。

沈陽：社會管理的目標是“化解社會矛盾”，同時“公正廉潔執法”。不能讓穩定壓倒人民民主、壓倒改革開放、壓倒公民權利。這幾年來，就出現了這樣的現象：問題官員將自發的維權民眾對穩定的影響上綱上線，結果造成民眾逐步將對腐敗官員的不滿轉移到對政府的不滿。

唐賢興：現在，很多地方的“維穩”的做法，已經成為推進社會管理創新的一個重大阻礙。真正的社會管理創新，必須依賴于社會的成熟和強大，但社會成長之后，政府的權威處于什么位置，政府的角色如何定位，政府自身以及各地的治理者，都有很多方面的擔憂。顯然，不改變當前的維穩邏輯，不改變圍繞維穩而設計的管理體制，很難指望“維穩”能成為社會管理和社會發展的推進器。

《廉政瞭望》：中央提出“要把矛盾化解在最基層”，不少地方以此為借口，就把化解矛盾、維護社會穩定的責任都推給7鄉鎮政府甚至村委會。你怎么看這個現象?

沈陽：再怎么推，出了事情，上級政府主管領導照樣難逃其咎。其實，由于基層政府和村委會的政策掌握空間并不大，這樣會把它們推向與民眾對立的緊張局面。

唐賢興：把矛盾化解在最基層，是一個正確的思路。但必須找到產生這些矛盾和沖突的最基本的根源。事實上，基層和鄉村的很多矛盾，根源并不在基層和鄉村，大多具有深刻的歷史根源。顯然，這些矛盾和沖突遠遠超出了鄉鎮和村委會解決的能力范疇。不恰當地將其轉移給基層，是“壓力型體制”的傳統做法。上級層層給下級加壓、加指標，只會出現下級和基層純粹為完成指標而維穩的結局，這種現象，正是當前維穩工作怪圈的一個體現。

唐亞林：很多矛盾確實發生在最基層，經過多年的累積和變異最終便成了大問題，而上級部門缺乏應有的介入與糾偏機制，從而加劇了矛盾的惡性循環。對于多年累積下來的復雜矛盾，僅靠基層政府肯定是不行的，不發揮上級部門的主動介入與糾偏，不可能得到最終化解。同時是要建立解決矛盾、化解矛盾的有效的規則與制度，而且要將其真正落實下來。

自治的進與退

《廉政瞭望》：在當前的創新中，成立各種協會、社會組織被視為一個標志，一些政府甚至以此作為政績考核指標。那么民間成立協會或組織是不是單純的數量越多越好?另外，協會怎么管理?它的權力有多大，例如它能不能罰款停業呢?

沈陽：現在的協會不是太多，協會太少了，不過要減少協會的壟斷和官方色彩。對于協會是否有權罰款，要看罰款的依據。我們一般不應該主張協會參與罰款停業，如果非參與不可，也要守法，還要經過全體協會成員的民主決定，形成社會契約。可以確定的，一旦授予協會這種處罰權，那么協會的和平退出機制和行業協會的多樣性就顯得特別重要，也就是必須打破行業協會的官辦體制和壟斷色彩，讓協會成為公民自己的自由生活。

和靜鈞：各類協會多不可怕，就怕是最后都異化成公權力的替身，這從那些退休官員或退居二線官員擔任一些協會要職中可見。

唐賢興：有大量協會的存在，是社會成熟的標志。各種行業協會不是政府權威的挑戰者，而是政府管理的合作者。但現在不少協會的獨立性和自治性程度都相當低，而政治化和行政化的程度卻相當高，它們離理想的社會治理還有很大的差距。此外，在理想狀態下，各種協會對于其行業內的管制和服務對象，可以有相應的作出處罰的權力，這個權力，不應該只有政府才能有。

喬新生：在任何國家，自治團體都不得享有行政處罰的權力。在德國曾短期內賦予過商業自律組織管理市場的能力，但是他們后來發現，如果不對自律組織的權利加以限制，那么這些社會自治組織也可能會侵害公民的權利。

《廉政瞭望》：中國是一個長期中央集權和政府主導的社會；同時也有人認為，中國國民性有松散、自私的一面，那現在來推動民間“自治”能行得通嗎?

唐亞林：是什么造成了中國國民松散、自私呢?恰恰是不受制約的專制權力長期規訓的結果。

喬新生：在清代以前，中國實行的是典型的“官府不下鄉”，只不過到了民國，政府開始加強管理，才不斷地壓縮社區自治組織的生存空間。

和靜鈞：國民自私性其實是全球人類的共性，只能說中國國民性這一點相對被我們放大了。老外推崇大社會小政府，與之適應的是分權制；中國卻是小社會大政府，之與適應的就是中央集中制。中國的有效管理模式，不在于自治，而在于權力不斷滲透到每一細胞這個管理極致效果。

沈陽：第一，自治是公民的權利，官員和一些自以為精英的人素質再高，也不能否定民眾的權利。第二，讓自治起來的民眾參與到國家的改革、發展、穩定事業中，是化解社會矛盾、讓政府公正廉潔執法的社會基礎。

《廉政瞭望》：我們注意到，在現實中，一些地方面臨著社會管理的新情況、新問題。例如針對外來人口舊的計劃式、防范式制度還未完全解體，但新的管理方式又不健全，那此時應該按老辦法還是新思路來辦?

唐賢興：社會管理的創新，顯然是一個破舊立新的過程。我們不能因為創新存在難度，創新產生的績效很慢，而轉而向舊體制尋求出路(即重新回到舊的管理格局)。如果要讓新舊體制的轉換更為順利些，我們就必須盡量縮短這個“間隙”，妥善處理各種矛盾。

沈陽：應該是循新。關鍵是新到什么程度。這是一個改革與發展的問題。如果拒絕改革、拒絕發展，國家的未來就頗為令人擔憂。為此，既要尊重中央的統一安排，又要培育地方政治家，還要促進社會發育，一起開啟中國社會管理創新的新模式和新空間。