我國城鄉一體化的現狀、問題與對策建議

摘要：本文在梳理我國城鄉一體化演變的基礎上，分析我國城鄉一體化的現狀和問題，提出城鄉一體化是一個系統而復雜的經濟社會工程，必須循序漸進、分類實施。其重點在于盡快實現規劃建設、要素市場、產業發展、就業創業、公共服務以及社會管理等幾個方面的一體化，并且要在就業、土地管理和城鄉住房一體化等十大方面制定政策。

關鍵詞：城鄉一體化；演進；現狀；問題；對策建議

中圖分類號：F124；F291

一、我國城鄉一體化的演進

梳理過去60年城鄉關系的演變，對于我們客觀認識當前城鄉關系以及下一步推進城鄉一體化有重要借鑒意義。客觀地說，我國城鄉關系的演變是針對當時國內外環境采取的應對措施的一種反映。

（一）城鄉融通階段（1949-1957）

伴隨“一五”計劃的大規模工業化建設，城鎮化水平從10.64％提高到15.39％。當時執行的“重點建設，穩步前進”的城市發展方針總體上是成功的。這一時期，城鎮化呈現出“城鄉通開，流而不滯”的良性循環體制，促進了我國經濟社會的健康發展。

（二）“大”農村促“小”城市階段（1958-1978）

這個階段，以發展重工業為主，以農產品剪刀差為工業積累資金，同時壓低城市人口規模和城市建設資金投入為工業發展解決資金。城市發展出現反復，三年“大躍進”期間農村人口進入城市嚴重失控，城鎮化水平從15.39％猛增到19.75％，這不是當時經濟發展水平所能承受的。“大躍進”以后進入困難時期和調整階段，2600萬城鎮人口被動員回鄉，城鎮化水平從19.75％下降到17.98％。在調整中逐漸形成起來的戶口管制、限制人口流動、取消城市規劃等政策措施影響深遠。城鎮化水平多年徘徊在17％上下。

（三）農村與城市順次改革，同步發展階段（1978-1991）

這個時期，基本上是通過農村聯產承包責任制和城市經濟體制改革，釋放了束縛多年的城鄉生產力，城鄉都獲得了大幅度的發展。這個時期城鄉之間人口流動開始啟動，人員、資源交流逐步擴大，大量城市和建制鎮開始涌現。1985-1990年，城市和小城鎮分別以每年29個和589個的速度增加。大大提高了我國城鎮化水平，也擴大了城市吸納農村富裕勞動力的能力，這個時期的城鎮化水平以每年0.7個的速度發展。

（四）城鎮化速度加快，城鄉差別逐漸加劇（1992-2009）

1992年以后，農村家庭聯產承包責任制確認為國家根本大法穩固了農業發展的強勁勢頭，另一方面，社會主義市場經濟改革又大大增強了城市發展的動力。1990年至2008年，城鎮化水平從26.41％上升到45.68%，年均增長1.07個百分點，尤其是2001-2005年期間，年均提高近1.4個百分點。隨后幾年，多種原因使得城鎮化增速下降，但是依然保持在1個百分點上下波動。但是，這個時期，資本、技術和人員更快地向城市集中，城市發展迅速，客觀上也造成農業生產效率增長緩慢，農村開始被邊緣化，城鄉發展逐漸失衡，這主要表現在城鄉收入差距快速拉大，并在2009年達到改革開放以來最大值，即3.33：1。

（五）城鄉一體化進入新時期（2010-）

在全球金融危機的背景下，加快轉變經濟發展方式更加迫切。“十二五”規劃建議提出，“要推進農業現代化、加快社會主義新農村建設”和“積極穩妥推進城鎮化”。城鄉一體化將進入新的發展時期。

二、我國城鄉一體化現狀

當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。

（一）城鎮化取得顯著成績

截至2010年底，中國的城鎮化水平已達到49.68%，城鎮人口達6.6億，為美國人口總數的兩倍，比歐盟多出1/4，城鎮化規模居全球首位。目前中國已步入城鎮化中期水平，進入快速城鎮化階段。隨著城市經濟的蓬勃發展，民生問題逐步得到改善，居民生活水平明顯提高，就業大量增加，消費市場更趨繁榮。2009年，全國城鎮居民人均可支配收入達1.72萬元人民幣，全國私人民用轎車2606萬輛，年增長33.8%。同時，全國軌道交通、公共交通建設發展加快。住房制度改革和住房保障的加快，住房質量和居住環境明顯提高和改善，城鎮住宅成套率超過80%。

（二）新農村建設戰略的實施，極大改變了農村面貌

農村基礎設施建設取得重大進展，自2006年以來，國家累計安排農村飲水安全工程建設中央投資590億元，解決全國2.15億農村居民及農村學校師生的飲水安全問題。“十一五”前四年，新改建農村公路156萬公里，農村公路通達水平和通暢程度大幅提高。大電網對農村人口的覆蓋率超過了95%，基本實現了城鄉居民生活用電同網同價。國家大力扶持農村發展清潔能源，2010年，全國戶用沼氣達到4000萬戶。農村危房改造項目已經啟動，截至2009年底，全國擴大農村危房改造試點任務開工率91.1%、竣工率64.9%。農村社會事業發展取得全面進步。農村免費義務教育全面實現，中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免費教育開始實施。新型農村合作醫療實現全面覆蓋，參合人數達8.33億人。農村計劃生育家庭獎勵扶助制度全面實施。農村最低生活保障制度全面建立。新型農村社會養老保險制度試點成功推進。

三、我國城鄉一體化推進中的問題

（一）城鄉收入差距有擴大之勢

數據顯示，2009年城鎮人均可支配收入為17175元，農村居民人均純收入5153元，城鄉收入比為3.33： 1，較2007年的3.32： 1和2008年的3.31： 1擴大。這一差距達到1978年以來的最大水平。收入差距擴大背后是農民工資性收入和財產性收入增長過慢，從另一個角度來說，是城鄉勞動生產率的差距擴大的結果，有學者用“二元對比系數”即農業和非農比較勞動生產率的比較來考察城鄉收入差距擴大的原因發現，2000年以來城鄉二元結構在增強，城鄉之間出現新的不平衡。

（二）農村公共服務的財政支持力度有待加強

近年來農村醫療衛生條件得到很大改善，新型農村合作醫療制度正在建立，但由于農村衛生投資比重不高，醫療資源配置不合理，醫療衛生管理和服務跟不上，在教育、醫療、養老等公共服務方面，國家對農村的資金投入明顯不足。2009年全國財政預算內教育撥款總數達3114億元，其中對農村義務教育的撥款為990億元，占31.79%，這一比例與占全國 69.91%的農村人口相比，相差甚遠。2008年末，占全國69.91%的農村人口僅享有20%的醫療資源；全國平均每千人擁有衛生技術人員，城鎮是5.41人，而農村僅2.21人。

（三）支持“三農”的金融體系需要加強

支持“三農”的金融體系相對薄弱，而且，農村銀行對農村資金的“抽水機”的狀態還沒改變。全國2009年6月末還有2945個鄉鎮沒有銀行業金融機構營業網點，其中708個鄉鎮沒有任何金融服務。目前，“三農”貸款門檻過高，農民貸款難問題仍然比較突出，2009年全國銀行業機構貸款余額39.9萬億元，其中涉農貸款9.14萬億元，占比僅22.9%；涉農貸款中，農戶貸款為2.2萬億元，僅占 24.1%。獲得小額信用貸款和聯保貸款的農戶不到1/3。2007年，農村金融系統的存款與貸款差額為6萬多億元，這些大規模的資金流出，與1.6萬億元的支農資金注入相比，天壤之別。

（四）城鄉社保體系有待銜接

當前城鄉在社會保障方面均有各自的制度體系，城鄉養老保險制度有待銜接，統籌城鎮居民醫保和新農合。目前，中國基本社會保障體系的重心仍在城鎮，農村社會保障體系建設滯后。與農村相比，城鎮養老、醫療、失業、工傷等各項基本社會保障起步早于農村，已經初步建立了相對完善的體制和制度。而農村養老保險制度尚未完全定型，農村社會救助制度的保障水平有限，處于不穩定狀態。2007年，中國政府決定在全國建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農村居民。雖然農村低保人數增加比較快，但與城市最低生活保障制度相比，農村最低生活保障制度建設滯后，保障范圍、保障程度也遠遠落后。另外，2億多農民工進城就業在戶籍、低保、住房等公共福利方面的體制性障礙仍然存在。

（五）外出務工人員與家庭空間上分離、城鎮生產的集中性與農村潛在消費市場的分散性的分離

抽樣數據顯示，舉家外遷的農民工只有不到10%，即2000萬人左右。大量農民只身外出長期務工，形成了中國獨特的“留守兒童”、“留守老人”等現象，并由此誘發出越來越多的社會問題。而且，大量農村人口分散在路途遙遠且規模過小的集聚點上，使得商品運輸和集散成本過高，抑制了國內消費增長。每年春節過億的探親人員流動，不僅給有限的交通運輸造成壓力，而且也擠占了旅游以及其他消費的資源。事實上，這種模式也使得大量外出務工人員占有了農村和城鎮兩份土地資源，即農村宅基地和城鎮建設用地。

（六）城鎮化的統計口徑與公共服務覆蓋之間的缺口

截至2009年9月末，我國有1.52億外出務工農民，還有0.9億戶籍所在地鄉鎮務工農民，計2.42億農民工。這些人由于在城鎮居住半年以上而被統計為城鎮人口。事實上，這些人并沒有享受到真正的城鎮的醫療、教育等戶籍所附帶的福利，需要建立更為現代化的公共服務體制，在財政能力可以實現的前提下，盡快覆蓋更多的人口。

（七）土地城鎮化的速度快于人口城鎮化的速度、工業化快于城鎮化速度

由于擔心外來民工轉化為本地居民帶來巨額的財政壓力，地方政府一般會對外來民工轉市民持很強的排斥態度。而且，由于土地財政的體制性動因，地方政府有通過擴大城鎮建成區面積來獲取土地出讓金、提高其財政能力的沖動。根據數據分析，2000年到2007年，我國城鎮建成區平均每年擴大1861平方公里，以7.7%的速度增長，遠遠高于人口城鎮化速度。這使得本已緊張的耕地更加快速地被城鎮吞噬。與48%的工業比重相比，中國城鎮化的水平依然過低。未來，在發展先進制造業的基礎上，大力發展就業彈性高的服務業，將是推動城鎮化發展的重要途徑。

四、未來城鄉發展一體化的總體思路和主要任務建議

（一）總體思路

城鄉一體化是一個系統而復雜的經濟社會工程，必須循序漸進、分類實施。其重點在于盡快實現規劃建設、要素市場、產業發展、就業創業、公共服務以及社會管理等幾個方面的一體化，難點在于如何盡快實現城鄉要素即資金、技術、人才等全面、自由和雙向的流動。在保障耕地紅線和農民合理合法利益紅線的前提下，積極探索農村土地流轉的制度體系，建立城鄉一體的土地管理制度則是更為突出的命題。

（二）關于城鄉一體化的主要任務的幾項建議

1.制定城鎮化頂層政策設計，推進城鎮化健康發展

當前，我國總體上形成三種典型城鎮化模式，即特大城市和大城市為核心的城市群、中小城市和小城鎮以及就地城鎮化模式。城市群實現了大城市“高”就業機會和中小城市“低”生活成本優勢互補，下一步需盡快構建城市群內部基礎設施建設、產業發展協調和公共服務銜接等體系，促進城市群內部區域經濟一體化；中小城市和小城鎮成為“折返式”城鎮化的主要載體，相當數量農民工采取“折返式”進城的路子，他們在大城市積累一定資金和技術后，會選擇進入門檻更低的中小城市和小城鎮就業和創業，并逐步實現定居，這一趨勢將因東部地區產業加速向中西部省份轉移而得到強化；就地就近城鎮化是新時期推進城鎮化的積極補充形式，一旦城市技術、資金等向農村延伸的體制障礙破除，城鄉的資源自由、雙向流動真正實現，就可以實現另一種新興的城鎮化模式。

2.化解房地產價格過快上漲，避免形成阻礙城鎮化的新門檻

盡快建立商品房和保障房的“雙軌制”，完善市場和政府提供住房的政策和體制機制。一是促進房地產市場健康發展。我國處于城鎮化加速期，住房需求具有剛性。在現有財政體制和政績評價體系下，地方政府具有推動地價和增高房價的動力。金融危機以來，我國實體經濟獲利預期低，大量投機性資金涌入房地產市場，助推了房地產市場的泡沫，房價陡升，在戶籍制度性門檻之外，又形成財產性門檻。這一門檻不破除，中國未來宏觀經濟的穩定性及城鎮化穩定快速增長目標將受到影響。單純追求經濟增長和凸顯住房的保障功能是不適合當前中國經濟發展特征的，需要在二者之間建立一種平衡，尋求公平和效率的平衡。二是實現保障性住房建設與城鄉一體化進程結合。針對當前城鎮化發展的趨勢，保障性住房建設應作為引導城鎮化發展的重要手段。首先，在人口規模大、流動性強的大城市提供更多的廉租房，滿足實際需要，同時避免大城市人口過度膨脹。其次，在鼓勵發展的中小城市和小城鎮應加大廉價房的建設，并在基礎設施和公共服務設施上盡快予以完善，將更多人口吸引并穩定在中小城市和小城鎮。最后，盡快加大就地就近城鎮化發展模式的政策扶持力度，加大針對已具備城鎮標準的農村地區的環境整治、公共服務設施完善，同時采取資金補貼等方式的保障性住房建設規劃，避免農民頻繁翻建住房所帶來的資源浪費和環境污染的同時，引導更多的農民向更符合城鎮發展需要的方向建房。

3.穩妥有序推進城鄉社保一體化

推進城鄉社會保障制度改革，實現衛生、醫療、教育、養老等社會保障資源在城鄉的均衡分布，是推動城鄉一體化進程的關鍵。需盡快實現城鄉養老保險制度銜接，統籌城鎮居民醫保和新農合等城鄉社保體系的兼容性，實現無縫連接。推動農民工尤其是新生代農民工在戶籍、低保、住房等公共福利方面的制度性安排，打破城鄉社會保障二元結構。在推動社保一體化的過程中，要有序進行，根據經濟發展水平，逐步提高社保水準，并實現全覆蓋。

4.構建城鄉一體土地管理制度

土地是農村最主要的生產要素。在市場經濟中，生產要素必須是流動的。在城市和農村之間建立平等要素交換關系，要堅持“進”與“退”相統籌原則，在耕地、建設用地、社保、子女教育等方面，盡快建立城鄉統籌機制，在逐步將新生代農民工納入城鎮廉租房和城鎮社保的同時，要制定政策鼓勵其退出農村宅基地和耕地，只有這樣才能化解農民工在城無房可住，在農村卻出現大量空宅、空心村問題，化解我國耕地經營碎片化，難以實現規模化和品牌化的局面。大力推動農村建設用地與城鎮建設用地掛鉤流轉試點，實現“同地同權同價”，通過實行宅基地用益物權貨幣化和抵押貸款試點，實現新生代農民進城財富積累。

5.推動新生代農民工更快融入城市

在人口增速放緩以及土地紅線等硬約束下，城鎮化的主體將逐步轉向流動農民工。“民工荒”的頻繁出現，從一定程度上印證了中國的勞動力市場已經進入劉易斯拐點，即總體上進入了勞動力由過剩轉向短缺的時期。勞動力成本和土地成本的提高，直接導致了城鎮化成本快速提高，農業人口進入城鎮定居并生活的經濟門檻將更高。但是“民工荒”的出現，又顯示出中國進入一個在提高工資和全球產業鏈條低端徘徊的困境，另一方面，我國在總體上將很快進入老齡化社會，北京、上海等大城市將更早進入老齡化社會，急需穩定的外來人口充實。如不盡快將這些折返于城鄉之間的農民工穩定在城鎮，人口紅利一旦消失，大量的農業人口將更難城鎮化，屆時中國經濟發展將面臨更大的挑戰。

6.實現城鄉資源全面、自由、雙向流動

生產要素在城鄉之間全面、自由和雙向流動是城鄉一體化的核心。目前，由于城鄉分割的土地管理制度、住房制度以及戶籍制度，使得農村的勞動力無法順利進城，而城市的優質的資金、技術、管理等資源無法進入農村。成都目前推行的城里人可以進入農村承包土地，可以利用農村的宅基地進行農家樂經營等，都是一種有益的探索。不實現城鄉勞動力、土地和住房等資源的雙向流動，就難以真正實現城鄉一體化，也難以更快推動農民工進入城鎮。

7.完善以創業帶動就業的政策

農民工進城的關鍵還是要解決就業問題。沒有就業，農民工進入城鎮就會成為游民和貧民，也就沒有健康的城鎮化。目前，可以大量吸納農民工的一方面是第三產業，提高第三產業的就業比重10個百分點，則可以擴大就業2500萬，另一方面是東南沿海的加工貿易，如果在這兩個方面加大政策扶持力度，將極大解決農民工進城以后的就業問題。沿海發達地區的就業形勢好，靠的是群眾性創業的氛圍和制度的完善。在中西部地區，束縛創業的政策、法規比較多，地方政府的思想還不夠解放。要敢于解放思想，提出群眾性創業“非禁即入”，讓群眾有業可創，并大力發展草根金融，服務于中小企業的發展。

8.大力發展城鄉一體化金融服務體系

要逐步建立和完善農村金融體系，更好地為農戶和中小企業提供金融服務。下一步應積極完善農村金融組織體系，放寬農村金融機構準入政策，鼓勵社會資本參與設立村鎮銀行、農村資金互助社和小額貸款公司等新型農村金融機構；積極開辦政策性農業保險，通過政府補貼、市場化運作等方式，引導和鼓勵保險機構開展政策性農業保險業務，提高農業保險覆蓋面；探索農村集體土地用益物權抵押貸款等。

9. 制定城鎮減貧戰略規劃

長期以來，由于我國的貧困人口以農村人口為主體，扶貧的重點在農村，扶貧的方式也是針對農村貧困提出的。城市貧困產生的機制、規模和分布以及貧困所產生的社會問題都與農村貧困有顯著的不同，需盡快針對城市貧困人口制定住房、失業救濟、就業培訓等方面的綜合戰略。當前，大量農民工長期居住生活在城市，其中很多貧困人口沒有被統計在城鎮貧困人口中，也往往容易被農村忽略；尤其是那些在城鎮化推進中失去土地，也沒有工作的貧困人口群體。建議盡快完善統計工作，在城鄉貧困人口的標準、口徑等方面盡快建立銜接機制。按照屬地原則進行統計，并制定相應的減貧戰略。

10.走綠色低碳的城鎮化道路

未來一段時期，應對氣候變化成為一個重要的課題。城鎮化推進過程中的建筑、交通等綠色低碳的規劃、技術以及政策引導和支持將是一個重要的課題。當然，全球化背景下的環境問題，不是簡單的污染問題，實質上是區域競爭力和發展能力的問題。由此，在應對氣候變化過程中，同樣不是簡單碳排放的問題，而是一個涉及全球不同發展水平的國家和地區的經濟和社會發展的前途問題，在推進城市生產生活“低碳化”的進程中，必須統籌考慮發展中國家和后發展地區的生存權和發展權的問題。

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（編輯：張小玲）