世界銀行治理改革的問題與建議

李眾敏 吳凌燕

摘要：世界銀行對二戰后全球經濟的發展，尤其是對提升發展中國家的增長潛力，發揮了重要的作用。與此同時，世界銀行在治理方面也存在一些問題。本文回顧了世界銀行治理改革的歷程與特點，梳理了學者和官方關于世界銀行改革方案的一些代表性觀點，深入分析了世界銀行改革中必須厘清的一些問題，并提出了相應的建議。

關鍵詞：世界銀行；治理改革；問題；方案；建議

中圖分類號：F831.1

世界銀行①作為布雷頓森林體系的支柱之一，對二戰后全球經濟的發展，尤其是對提升發展中國家的增長潛力，發揮了重要的作用。與此同時，關于世界銀行的批評也從來沒有停止過，這些批評大致可以分為三大類。

第一，世界銀行沒有實現促進發展的職能。Payer認為②，世界銀行對于窮國幫助不大，反而會使一些已經富起來的國家更富，一些不發達國家抱怨世界銀行加重了本國的貧困。

第二，世界銀行缺乏戰略方向。世界銀行有一個龐大的執行董事會，以及龐大卻缺乏效率的員工隊伍，但由于執行董事會主要代表國家利益行事，因此難以形成一個長期的戰略。Sachs認為，由于美國把世界銀行視為美國外交和國家利益的延伸，所以理所當然認為應當由美國指定世界銀行行長，但至今為止，沒有一任行長是經濟發展方面的專家，缺乏專業知識導致世界銀行沒有一個戰略、也沒有明確的發展方向，完全成為了實現美國企業利益的工具③。

第三，是世界銀行在治理上存在的問題。和其他多邊金融機構一樣，世界銀行治理狀況備受詬病，對世界銀行治理的批評集中在三個方面。一是關于世界銀行的效率。Payer認為世界銀行是一個缺乏效率的官僚機構④。二是美國對世界銀行的壟斷。美國對世界銀行的壟斷包含多個方面，其中受批評較多的是美國導致世界銀行貸款“有附加條件”，以及美國對修改《世界銀行章程》的獨家否決權⑤，還有美國實際壟斷了行長的位置。即使是美國的學者，也不認為美國對世界銀行的壟斷是一件有益的事情。比如，Sachs就認為世界銀行行長選舉存在較大的問題⑥。三是發展中國家投票權不足的問題。這和美國（和其他發達國家）壟斷世界銀行是同義反復。

世界銀行曾經歷過若干次的改革和調整，不過，從來沒有因為外部批評而進行過任何的改革，多數情況下，改革只是反映了世界經濟版圖的變化以及國家間的利益調整。美國金融危機以后，改革布雷頓森林體系的呼聲再次高漲，作為布雷頓森林體系的支柱之一，世界銀行的改革也被迫提上議程。本文擬對世界銀行改革歷程進行一個簡單的回顧，分析目前各方提出的主要改革建議，并對世界銀行治理改革的關鍵議題、可能的方向進行討論。

一、世界銀行治理改革回顧

自成立以來，世界銀行對發展目標、治理結構、業務流向等方面進行過多次的調整與改革，在治理方面比較大的調整有三次。

第一次是對內部架構的調整⑦。1952年以前，世界銀行的治理結構是根據職能劃分的，分為貸款部、經濟部、市場部、法務部等部門。目前世界銀行的治理結構，是在1952年內部結構改革的基礎上發展起來的，這一治理結構的特點是按地區劃分（除了幾個專業委員會之外），這一結構對于提高世界銀行的運營水平是非常有效的。

第二次是對投票機制的強化⑧。在1972年以前，世界銀行的貸款盡量根據“常識”來運行，一些有不同意見的項目將在提交執行董事會投票前得到妥善解決。1972年，Gonzalez修正案通過后⑨，為了回應國會的要求，美國的執行董事開始在世界銀行內越來越多使用投票權影響貸款或援助方向，同時，美國的執行董事也對一些項目明確發表看法，使得一些項目沒有辦法提交執行董事會討論。事實證明，美國完全可以影響世界銀行貸款的流向。20世紀70年代，美國國會又指責多邊開發銀行將貸款提供給違反人權標準的國家，因此要求世界銀行的執行董事對這一類項目投反對票，一些與糖、橄欖油等相關的貸款項目因此受到影響。

第三次是目前仍在進行的投票權改革⑩。2008年秋，世界銀行集團同意開始兩階段的改革，以提高發展中國家和轉型經濟體（DTC）在世界銀行的參與，包括增加DTC國家的投票權、股份、在執行董事會中的人數、對DTC國家關于發展的看法做出回應等內容：（1）增加DTC國家的投票權，根據新的股權計算公式!，將DTC國家在國際復興開發銀行（IBRD）的投票權從42.6%提高到47.2%，同時，將DTC國家在國際開發協會（IDA）的投票權從40%提高到46%。（2）建立獨立的配股原則。要求建立和IMF配額相一致、但又不一樣的股份分配方法，歡迎新的IDA出資，以及保持發達成員和DTC成員之間的投票權平衡。（3）對IBRD和IDA的股份結構進行定期評估。每5年對IBRD和IDA的股份結構進行評估，以保證股份結構能夠反映各自的經濟占比以及對世界銀行集團的貢獻。（4）增加來自DTC國家的董事。在保持其他國家董事不變的情況下，增加2名來自撒哈拉以南非洲國家的董事，使撒哈拉以南非洲地區在世界銀行的執行董事達到3名。（5）修改《世界銀行章程》。修改《世界銀行章程》是為了修改關于基本投票權的規定，提高基本投票權的提議已經得到理事會的批準，正在征得成員國的同意，已經有80%的成員國（占70%的投票權）同意，但離85%的投票權還有一定的距離。

可以看到，經過這一輪的投票權改革以后，新興經濟體的投票權提高得最多，中國、韓國、墨西哥、土耳其共增加了3.27個百分點，而其他發展中成員增加1.33個百分點，總體上最不發達國家增加的投票權都是非常有限的，這是由投票權計算公式所決定的。DTC改革的實質是通過提高基本投票權以惠及最不發達國家，同時較大幅度提高新興經濟體的投票權，很大程度上是發達國家和新興經濟體之間的一次調整。這和全球經濟結構變化也是一致的，1990-2010年間，發達國家和最不發達國家占全球GDP的比重都有所下降，只有新興經濟體的比重是上升的。投票權改革之后，美國的投票權下降了0.51個百分點到15.85%，但仍然擁有足夠多的投票權以否決《世界銀行章程》的修改（15%），也就是說，在修改章程上美國仍然有獨享的“否決權”。

到目前為止，世界銀行的改革還沒有觸及到核心的議題（比如美國的干預、治理機制不順等），世界銀行下一步的改革能否觸及到這些核心議題，也正是本文要重點討論的內容。

二、世界銀行治理改革方案分析

對于世界銀行治理結構改革，學者和官方都提出了許多不同的改革方案，世界銀行也多次成立專門委員會研究治理改革的問題。這些方案中，對世界銀行改革的許多問題都有所涉及，有些甚至切中了世界銀行治理改革的要害。

（一）關于改革行長選舉的方案@

2000年7月，世界銀行和國際貨幣基金組織執行董事成立了工作組來評估行長和執行總裁選擇過程，工作組對世界銀行現有行長推選程序進行了評估，并提出了改進意見。

之前，世界銀行行長的選舉程序是：在世界銀行現任行長宣布即將卸任后，選舉過程即啟動。執行董事會就適合行長之職的基本條件達成一致，美國政府將會由財政部領頭成立“提名委員會”，并根據執行董事會提出的條件篩選候選人，委員會和一位資深提名顧問一起對候選人名單進行初選，其他國家的提名人也一起進入初選（包括非美國公民），美國執行董事負責及時通報董事會提名進展。最終，美國總統確定最終人選名單，并由美國執行董事向執行董事會推薦，執行董事會投票選出行長。

工作組提出了新的篩選程序：（1）在現任行長即將卸任時，由執行董事會啟動選舉。執行董事會確定行長的基本條件，并成立小型顧問委員會。（2）由顧問委員會提出候選人名單，并不帶傾向性地提交給執行董事會。候選人應當是成員國公民，可以由成員國政府提名，也可以不經過成員國政府提名，不經政府提名的候選人應當獲得本國政府的背書（至少不反對）。（3）執行董事會就候選人名單進行初步磋商，直到確定最終人選才進入選舉程序。（4） 選出行長后，由執行董事會完成任命程序。

可以說，新的篩選程序有很大的改進。一是改革了美國主導提名過程的做法，轉而由執行董事會來進行篩選。二是打破了國家提名。在新的程序中，候選人不一定要經過國家提名（但需要本國政府的支持，至少不反對）。新的篩選程序是非常合理的，除了其執行篩選的機構有待商榷以外#。遺憾的是，直到2012年最新的行長選舉，仍然沒有對原有的篩選程度進行改革。

（二）Caliari和Schroeder的建議

Caliari和Schroeder提出“改革提案”，但只提出了幾條建議$：（1）世界銀行的出資國和借款國有同樣的投票權，單個國家不能擁有否決任何提議的投票權。（2）執行董事要通過正式投票來表達觀點，而不是給暗示。理事會、執行董事會的會議記錄要公開。（3）行長要基于擇優原則公開選舉。

應該說，有些建議是比較合理的，比如信息公開；而有些建議則缺乏具體的行動方案，比如關于行長選舉的建議。至于說，Caliari和Schroeder提到的 “出資國和借款國有同樣的投票權”，其實涉及世界銀行改革中的一個關鍵問題，即世界銀行的性質：世界銀行是像聯合國一樣的國際組織，還是一家政策性銀行，或者是援助機構、商業銀行？世界銀行的性質直接決定了投票權的分布，以及許多治理的原則。

（三）Linn關于世界銀行改革的建議

Linn在世界銀行工作長達30年 （1973-2003年），曾任負責金融政策和資源動員的副行長、以及負責歐洲和中亞的副長，應該說對世界銀行的情況是非常了解的。Linn認為世界銀行的改革可以分兩個步驟完成%，在近期內，重點是要形成開放的、競爭性的、基于擇優原則的（行長）選舉過程。并在當前的危機中，為發展中國家（尤其是最窮的國家）提供快速應急資金，穩定投資和當地的發展。而在長期內，世界銀行應當推行的改革包括：（1）世界銀行要在提供援助、國家間援助協調上占據主導地位。（2）擴大貸款對象（把發達國家納入）、調整經營政策（適當增加風險的同時加強風險對沖）、增加融資渠道，以此提高世界銀行的地位。（3）世界銀行的改革要和國際貨幣基金組織相協調。（4）世界銀行的改革需要仔細的準備，不能匆忙決斷，應當在全球援助和公共產品體系變革的大背景下，考慮世界銀行的改革。

在所有改革方案中，Linn的建議是最務實的，很多都是關于世界銀行業務調整的建議，這取決于他對世界銀行業務的了解，但這也恰恰局限了他的提議，對于世界銀行戰略性的關鍵領域改革，Linn并沒有多少貢獻。

（四）Zedillo報告中的改革建議

2008年9月，國際貨幣基金組織（IMF）成立了治理改革委員會，并邀請了南非財政部長Trevor Manuel任主席，委托Manuel對IMF治理改革進行研究，Manuel領導的委員會于2009年3月24日提交了最終報告^。與此對應，世界銀行也邀請墨西哥前總統、耶魯大學全球化研究中心主任Ernesto Zedillo對世界銀行的改革進行研究，Zedillo領導的委員會也于2009年10月提交了最終報告（這里稱為Zedillo報告）& ，Zedillo委員會的報告也是改革世界銀行治理的方案之一。

Zedillo報告對世界銀行的弱點進行了總結：（1）在戰略形成上的弱點。現有機制下，沒有有效的戰略形成機制，缺乏可以形成戰略的部門或機構，發展委員會、執行董事會都沒有辦法實現這一職能。（2）投票權分布不合理。投票權分布不合理主要表現在四個方面：一是基本投票權占比過低。《世界銀行章程》規定的基本投票權，是以數量而不是比例的形式確定的*，所以新成員的加入以及增資都會導致基本投票權自然稀釋。在國際復興開發銀行成立之初，基本投票權占11%，而現在只有2.86%，雖然有計劃將基本投票權提高到5.5%，但Zedillo報告認為這一水平仍然過低。國際金融公司也有同樣的問題，從成立到現在，基本投票權已經從12.28%下降到了1.82%。二是缺乏投票權評估機制。世界銀行沒有自動或定期評估股份構成的機制。三是發展中成員和發達成員投票權不對等。四是最大股東壟斷的問題。由于修改《世界銀行章程》要求的高度多數，給了美國獨家的否決權，引發世界銀行被最大股東壟斷的看法。（3）職責劃分不明晰。在世界銀行中，董事會和管理層之間的界線很模糊，執行董事會和行長分享管理世界銀行的職能，導致行長無法完全發揮自己的作用。同時，行長是執行董事會的主席，導致利益沖突，董事會無法獨立行事。除此之外，還存在行長選舉不透明的問題，排除了大部分成員國，而且行長必須是美國人的潛規則仍然在沿用。

針對上述問題，Zedillo報告提出以下改革建議：（1）改善投票權分配。具體建議包括：一是改革執行董事會。減少董事會成員到20人，尤其是減少來自歐洲的執行董事，同時執行董事會選舉產生，每個執行董事代表不超過10個國家。二是每5年對投票權進行自動評估。三是世界銀行股份應當與投票權脫鉤。四是將基本投票權提高到10.78%。（2）改革治理機構。將現有執行董事會提升為理事會，由各國財長組成（副財長為替補），通過選舉產生董事長，并成立顧問小組為理事會服務。同時，將所有運行工作交給管理層。（3）改革行長選舉程序。（4）加強管理問責制。（5）擴大世界銀行集團可用資源。

Zedillo報告非常全面，對世界銀行治理中的許多關鍵領域也都有所涉及，包括美國壟斷、行長選舉、執行董事會改革等內容，尤其是關于執行董事會改革的內容，已經涉及到了世界銀行治理結構的根本問題。不過，和2000年工作組的建議一樣，這一報告中的許多內容都沒有被采納，包括減少董事會成員、提升執行董事會為理事會、改革行長選舉等內容都沒有得到實施。當然，對于報告建議的投票權和股份脫鉤的看法，還是世界銀行這一機構的性質所決定的，因此，如果不對世界銀行的性質進行充分的討論，很難得出適當的結論。

（五）其他看法

也有研究認為(，當前的危機并不構成改革布雷頓森林體系的原因。Dooley等人認為在危機之前，學界普遍預計布雷頓森林體系會出現危機，但學者擔心的是由新興市場國家流向發達國家的資金突然中斷，從而引發金融賬戶失衡的危機，因此學者建議為了避免這一危機的發生，應當改革布雷頓森林體系。但實際上美國金融危機并不是這種危機，它很大程度上是長期資金流入過多導致資產市場風險，以及風險管理失當所導致的。因此，把現在的危機認為是“預言實現了”，然后要求改革布雷頓森林體系，并不是名正言順的。而且，Dooley認為布雷頓森林體系實際上已經發生了實質的變化，可以稱之為布雷頓森林體系II)，不需要任何的改革。當然，Dooley等人關于布雷頓森林體系II和現有體系不需要改革的看法，并沒有被認可。

三、世界銀行治理改革中的幾個問題

世界銀行治理改革，歸根結底，取決于世界銀行是一個什么樣的機構，這一點是目前的改革方案中所沒有涉及到的。同時，世界銀行的改革要有理論依據，并不能完全基于政策分析，這也是目前的改革方案中所缺乏的。在這一部分中，筆者將對銀行的性質、治理結構、戰略形成機制和美國的地位等四個問題進行討論，只有對這些問題有明確的答案，才可以給出合適的改革提議。

（一）世界銀行的性質

世界銀行是美國為了幫助歐洲重建而設立的，在歐洲重建任務完成之后，世界銀行才轉變角色，變成一個主要由發達國家出資、并為發展中國家服務的機構，其主要目的變為減貧等發展議題。要討論世界銀行的性質，必須對以下幾個問題進行回答：

第一，世界銀行是誰的機構？世界銀行的資金主要有兩個部分：一是各國繳納的資本，二是從金融市場上融資。從融資結構來看，它有非常市場化的一面，顯然不是慈善機構或者是類似聯合國的國際組織。從這一點上看，世界銀行是屬于股東的，所有過度提高發展中國家（尤其是最不發達國家）投票權，以及將投票權與出資比例脫鉤的建議，都是不恰當的。

如果明確了世界銀行是由股東所有的機構，那么就可以進一步討論投票權分配的問題。在公司治理中，有兩個占主流的治理結構：一種是強調股東利益最大化，另一種則強調利益相關者。雖然世界銀行是屬于股東的開發銀行，但它提供的服務具有較強的公共產品性質，因此是必須要考慮利益相關者的，其中就包括了接受貸款的國家，在投票權分配時，需要考慮貸款接受國。筆者認為，在世界銀行新的投票權計算公式中_，已經充分反映了世界銀行分配股權的原則，這一原則是適當的、無可爭議的。

第二，世界銀行做什么？世界銀行是股東所有、采取利益相關者治理框架的機構，從世界銀行的定位出發，既要考慮市場化的貸款供給，也要考慮不發達國家發展和減貧的需要，從這一點看，世界銀行貸款的供給與需求之間確實存在一定的錯配。到2011年6月底，世界銀行對非洲的貸款只占到貸款余額的1.1%，而相對條件較好的亞太地區和南非則分別占到了19.7%和9.8%。

導致供需不匹配的原因是多方面的，其中最主要的原因就是收益率的問題。世界銀行雖然不是純粹的商業機構，但主要靠從金融市場融資的特點決定了世界銀行要考慮貸款的回報率，這會導致世界銀行的貸款業務與減貧目標背道而馳。從世界銀行在不同地區貸款回報率可以看出，2011年，世界銀行在非洲的貸款回報率只有0.7%，不足以支付融資成本，而在拉美和亞太地區則分別達到2.5%和2.0%，世界銀行在拉美和亞太地區的貸款，又主要流向了墨西哥、巴西和中國等新興經濟體。

要解決這一問題，可以有三個思路。一是擴大世界銀行可用的資源。這在Zedillo報告中已經提到了，擴大世界銀行可用的資源有兩個辦法：補充資本金或者提高杠桿。和其他多邊開發銀行相比，世界銀行的杠桿率已經是最高的了+，所以進一步提高財務杠桿率可能將導致無法控制的風險，最佳的途徑是擴充資本金。在DTC改革完成之后，可以在不改變投票權的情況下，適當增加新興經濟體的出資。二是在不同業務間平衡。可以進一步調整世界銀行的業務分布，包括Linn建議的把發達國家作為貸款對象，同時用高收益的貸款來平衡低收益的貸款，高收益的貸款規模越大，可以支持的低收益貸款規模也就越大。當然，如果這樣做的話，世界銀行現有以地區劃分的架構可能需要適當調整。三是擴大軟貸款和IDA的業務。這兩者都是專門針對最不發達國家的業務，可以進一步擴大IDA可支配的資源規模，擴大軟貸款和IDA業務。

（二）世界銀行的治理結構

在討論世界銀行的性質時，已經討論了投票權分配的問題，其實已經是治理結構的內容了。筆者認為，在世界銀行的治理結構中，最為關鍵的問題是執行董事會。在Zedillo報告中，已經提到了改革執行董事會的問題，筆者認為這是非常關鍵的建議。

從公司治理的角度，治理結構最重要的是董事會和CEO，但是世界銀行的執行董事會既不是董事會，也不是CEO，是一個矛盾而且尷尬的機構：一方面，根據《世界銀行章程》，執行董事會是管理機構。《世界銀行章程》規定，理事會可以委托執行董事行使任何職權，但不包括：（1）接收新成員和決定成員接受的標準；（2）增加或減少資本；（3）開除一個成員；（4）根據執行董事會對本協議的解釋來裁決；（5）達成和其他國際組織的合作（臨時或行政上的非正式安排不包括在內）；（6）停止銀行的運作并分拆資產；（7）決定銀行利潤的分配。其中尤其是第（7）條明確了執行董事會其實不是“董事會”，而是集體CEO。在《世界銀行章程》也明確規定了“執行董事負責銀行的一般運營”。另一方面，執行董事會按照各自的投票權（股份）進行工作。執行董事會的投票權，是由其代表的國家決定，從這一點上看，執行董事會執行的是董事的職能。

這一矛盾內生于世界銀行的治理結構中，從世界銀行成立那一天起就存在著，但在1972年由于美國通過Gonzalez修正案而被強化。在1972年以前，執行董事會很大程度上是代表理事會工作，在一些由理事會負責、但非關鍵的事務上，代替理事會決策。但1972年以后，由于執行董事會更深介入到了貸款審批業務中，導致執行董事會成為了管理層的一部分。執行董事會兼任“董事會”與CEO的弊端是顯而易見的：由于執行董事會介入經營，架空了行長以及其他管理人員，使得世界銀行始終缺乏專業的管理。同時，執行董事依照各自的國家利益來投票1，導致世界銀行成為各國利益的角斗場，使世界銀行成為一艘沒有方向的船，缺乏戰略形成機制的問題由此而生。

（三）美國對世界銀行的控制

在國際復興開發銀行成立之初，美國擁有超過37%的投票權，此后，美國在世界銀行的投票權持續下降，到2010年，已經只有16.1%的投票權。根據DTC第二輪改革的計劃，美國的投票權將進一步下降到15.85%的水平。

總體上，美國對世界銀行的控制是有所下降的，但是由于世界銀行在獨家否決權、行長等問題上具有其他任何成員國沒有的優勢，所以在投票權下降的同時，美國仍然招致許多批評。和其他國家相比，美國在以下幾個方面比其他成員國更具優勢：

1. 獨家否決權。在大部分情況下，世界銀行的決策采取3/4多數通過的原則，所以美國在大多數決策中并不具有獨家否決權。但是，《世界銀行章程》規定修改章程必須要85%的多數通過2，所以美國對修改章程有著獨家的否決權。

其實，修改章程遠沒有這么簡單，85%的多數只是第一道門檻，美國的《布雷頓森林協議法案》對于修改章程做了非常嚴格的規定3。該法案規定，以下行動必須經過國會授權，美國總統以及任何人都無權授權：（1）依照《世界銀行章程》II款3條，增持世界銀行的股份。（2）接受任何對《世界銀行章程》第VIII款的修訂，而《世界銀行章程》第VIII款就是關于章程的條件，其中已經要求了85%的多數通過。（3）根據《世界銀行章程》II款2條，增加世界銀行的資本金。

也就是說，美國對于修改章程是“雙保險”：在世界銀行內必須有85%的投票權，而且還必須經過美國國會同意，這也說明美國對于世界銀行的章程是非常重視的。

2. 總部在美國。總部設在投票權最多的國家，這是《世界銀行章程》所規定的。到目前為止，美國的投票權仍然是第一位的（16.17%），而且比第二位的日本（9.52%）高出6.65個百分點。因為美國在投票權上的絕對領先，以及章程的規定，所以這一條并沒有招致什么異議。

3. 美國人當行長的潛規則。美國人當行長的潛規則是被批評最多的。《世界銀行章程》和任何的法律都沒有規定美國人當行長，而行長的選舉程序4也是相當不透明的，世界銀行自身也曾經想改變世界銀行行長的選舉，但迄今沒有實施。

對美國而言，占據世界銀行行長一職已經成為一件吃力不討好的事情：一是行長之職形式大于實質。世界銀行的投票權集中在執行董事手中，一般情況下，行長是沒有投票權的，除非執行董事的投票出現相持不下的情況，這種情況出現的概率幾乎為零。因此，美國只要保持自身的投票權不變，依靠派向世界銀行的執行董事即可實現主導世界銀行、影響貸款方向的目的。二是美國難惹眾議。有這次選舉的先例，今后歷次世界銀行行長選舉將會成為發展中國家攻擊美國的時機，為了一個并不要害的行長之職去惹眾議，美國應該要有所考量。

因此，可以判斷的是，行長之職并不是美國在世界銀行的核心利益，不排除美國為了順應形勢的變化，做出形式上的讓步，在未來將世界銀行行長一職讓出。

4. 美國對貸款方向的影響。美國對世界銀行貸款方向的影響，始于1972年的Gonzalez修正案，該修正案體現在《泛美開發銀行法案》第21款、《國際開發協會法案》第12款以及《亞洲開發銀行法案》第18款中，該修正案要求：總統應授意每一個多邊開發銀行的執行董事，投票反對（沒收美國資產的）國家運用這些機構的資金。此后，在1994年Helms-Gonzalez修正案中，也作了類似的規定5。除了這兩個修正案之外，美國還有許多其他法律規定了世界銀行的貸款必須符合一些基本的條件6，這些都造成了世界銀行的貸款是有條件的（Conditionality）。

國會的立法是第一步，它決定了美國的執行董事在世界銀行投票的基本原則。同時，美國還有一個機制來保障執行董事的投票符合美國的法律和利益。所以，美國的執行董事并不可以在世界銀行隨自己的意愿投票，他（她）要接受財長的建議，對于美國是成員國的機構（如國際貨幣基金組織、世界銀行和其他地區開發銀行）相關的政策，財長又要接受全國顧問委員會（National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies，全稱為“國際貨幣和金融政策全國委員會”）的建議78。全國顧問委員會是根據《布雷頓森林協議法案》于1966年成立的，委員會由財長（任委員會主席）、國務卿、商務部長、美聯儲主席、進出口銀行行長、國際開發署長官組成，其他國家的執行董事應該也是依據各國財長的意志行事9。同時，相關法律也規定了全國顧問委員會必須向國會和總統提交報告，介紹國際貨幣基金組織、多邊開發銀行的情況，至少每6個月提交一份報告。0

對于美國影響世界銀行貸款方向，筆者認為有三個層面的問題：一是貸款是否應該有條件？有條件貸款的問題，是不發達國家指責最多的問題，但目前美國給出的貸款條件是符合國際慣例的，包括人權、環境、投資保護等內容，所以這些條件本身是沒有問題的。尤其是現在新興經濟體對外投資越來越多，新興經濟體缺乏保護自身在海外投資的有效手段，適當運用世界銀行的貸款促使發展中國家、最不發達國家加強投資保護，是非常必要的。實際上，有些條件（如環境）是已經寫入到世界銀行《運營手冊》中的。二是美國的貸款條件存在什么問題？美國的貸款條件是以美國利益最大化為目的的，并不考慮其他國家，比如說，如果某國沒收了美國公司的資產，那么世界銀行可能不會貸款給該國；相反，如果沒收的是中國公司的資產，美國只會袖手旁觀-。所以說，給貸款附加一定的條件是非常有必要的，對新興經濟體也是非常有利的，關鍵在于這些條件要對所有成員國達到普惠的效果，而不能只考慮美國的利益。三是美國是否會放棄這么做？應該說，美國是不可能放棄控制世界銀行的貸款方向的，盡管這樣做的價值已經大幅下降=。因為這一問題涉及到美國的多項國內立法，要改變貸款的條件性，至少涉及到要修改美國的七部法律，這是非常困難的。

筆者認為，美國對世界銀行的控制是有歷史原因的，美國在世界銀行建立初期做出了巨大的貢獻，這是無法否認的。要想徹底改變美國對世界銀行的控制，在相當長的時間里都是不可能的事情，只能循序漸進。我們可以把美國對世界銀行的控制分為三種類型。一是根據《世界銀行章程》規定的。比如總部設在美國，這不需要過多的關注，只需按照章程要求做就可以了。二是章程和美國國內法都沒有規定的。比如行長之職，美國是非常有可能放棄這一控制的。三是美國國內法所規定的。這些在短期內很難改變，比如對修改章程的獨家否決權，以及附加貸款條件。在這方面，新興經濟體也不需要過多強調，但可以要求美國將這些附加條件普惠至所有成員國，將其固化到世界銀行《運營手冊》中，這是有可能實現的。

四、關于世界銀行治理改革的建議

世界銀行治理改革的關鍵在于形成明晰的管理架構，這對于世界銀行的戰略形成和長期發展，都是至關重要、必不可少的。在前面的分析中，筆者對世界銀行存在的問題進行了討論，基于這些問題，筆者認為世界銀行需要從以下幾個方面進行改革：

1. 取消執行董事會，將貸款附加條件固定化、透明化。執行董事會在成立之初，是一個比較虛的機構，在國會要求美國的執行董事根據美國利益投票的背景下，使得執行董事會進一步做實。即使這樣，執行董事會只考慮了美國的利益，而不是所有成員國的利益，這樣做顯然是不合適的。可以取消執行董事會，并將現有的貸款條件納入到《運營手冊》中，專門設立“貸款條件”的條款，從人權、環境保護、投資保護等幾個方面對接受貸款國進行約束。

2. 強化理事會的功能。理事會是實際意義上的董事會，但卻一直并沒有執行董事會的功能，應當將戰略形成等功能賦予理事會。理事會的職能應當包括：

第一，通過世界銀行的戰略規劃。由世界銀行行長每5年準備一次戰略規劃，根據世界經濟的變化確定未來5年中世界銀行的發展目標、業務方向、重點支持領域等內容，并將戰略規劃提交理事會，由理事會討論、修改并通過。在理事會討論戰略規劃時，可以體現各方合理的利益博弈，并適用3/4多數通過的原則。一旦理事會通過戰略規劃，行長即有權全權負責按規劃執行管理權力，理事會不得干預行長的行政權力。

第二，選舉產生董事長。將股東和管理層徹底分開，行長不兼任理事會的任務職務，避免利益沖突，同時，由理事會選舉產生董事長，并設立理事會辦公室協助董事會工作。

第三，制定《運營手冊》中關于貸款條件的條款。在《運營手冊》中增加“貸款條件”條款，“貸款條件”條款由理事會提議、制定和修改，將現有《運營手冊》中關于環境保護的規定、美國執行董事投票原則中的人權和投資保護等條件，納入到“貸款條件”中，形成惠及所有成員國的規則。

同時，理事會要加強信息披露，理事會的會議紀要應及時在世界銀行的網站上披露。

3. 公開招聘行長，并賦予行長獨立的管理權。行長的選舉流程，可根據2000年工作組的建議進行設定。同時，行長有權根據戰略規劃對世界銀行實施管理，并負責修改《運營手冊》中除“貸款條件”以外的條款，而各部門則根據《運營手冊》開展業務。

4. 擴大IBRD和IDA可使用的資源。IBRD可以在保持投票權不變的情況下，適當增加新興經濟體的出資比例，并通過業務調整、擴大IDA業務規模來加強對最不發達成員的支持。

注釋：

① 如非特別說明，本文中的“世界銀行”是指國際復興開發銀行，區別于“世界銀行集團”。

②Payer, Cheryl, 1982, The World Bank: A Critical Analysis, New York: Monthly Review Press.

③從實際情況來看，世界銀行實際上更多的是在實現美國的外交利益，而不是公司利益，在亞洲開發銀行、非洲開發銀行、歐洲復興開發銀行和泛美開發銀行的業務中，美國公司只獲得0.53%、0.74%、0.00%和0.67%的合同。參考：Nelson, Rebecca M., 2012, Multilateral Development Banks: Overview and Issues for Congress, April 18, Congressional Research Service.

④Payer, Cheryl, 1982, The World Bank: A Critical Analysis, New York: Monthly Review Press.

⑤如非特別說明，《世界銀行章程》指“IBRD Articles of Agreement”。

⑥Sachs, Jeffrey D., 2012, A World Bank for a New World, Feb. 24. http://www.project-syndicate.org/.

⑦Alacevich，Michele, 2009, The Political Economy of the World Bank，Stanford: Stanford University Press & The World Bank，137頁.

⑧Payer，Cheryl，1982，The World Bank：A Critical Analysis, New York: Monthly Review Press，41-42頁。

⑨Gonzalez修正案的內容將在后面進一步介紹。

⑩Office of the Corporate Secretary，World Bank Group Voice Reform: Enhancing Voice and Participation of Developing and Transition Countries in 2010 and Beyond, Report Preparing for Development Committee Meeting April 2010，April 19， 2010.

!具體調整方法和計算公式請見我們的工作論文。

@The Bank Working Group to Review the Process for Selection of the President & The Fund Working Group to Review the Process for Selection of the Managing Director, Draft Joint Report, April 25, 2001.http://www.imf.org/external/spring/2001/imfc/select.htm

#我們將在后面討論世界銀行理事會和執行董事會的定位問題，我們認為，行長選舉應當屬于理事會的職責，因為理事會更具有“股東會”的性質，而執行董事會只相當于“執行機構”，不應當享有推選CEO的權力。

$Caliari, Aldo and Schroeder, Frank, 2004, Reform Proposals for the Governance Structures of the International Financial Institutions, Dec. 1.http://www.policyinnovations.org/ideas/policy_library/data/01242.

%Linn, Johannes F., 2009, World Bank Reform: Proposals for the Next G-20 Summit, Feb. 25, The Brookings Institution.

^Committee on IMF Governance Reform, 2009, Final Report, March 24.

&Repowering the World Bank for the 21st Century, Report of the High-Level Commission on Modernization of World Bank Group Governance, October 2009.

*每個成員國有250票的基本投票權。

( Dooley, Michael; Folkerts-Landau, David; and Garber, Peter, 2009, Bretton Woods II Still Defines the International Monetary System, Pacific Economic Review, 14(3), pp.297-311.

)參照：Dooley, Michael; Folkerts-Landau, David; and Garber, Peter, 2003, An Essay on the Revived Bretton Woods System, Working Paper, No.9971, NBER. Dooley, Michael; Folkerts-Landau, David; and Garber, Peter, 2004, The Revived Bretton Woods System, International Journal of Finance and Economics, 9(4), pp.307-313, October. Dooley, Michael; Folkerts-Landau, David; and Garber, Peter, 2005, An Essay on the Revived Bretton Woods System, Proceedings, Federal Reserve Bank of San Francisco, February 4.

_具體請參見我們的工作論文。

+歐洲投資銀行的杠桿率高于世界銀行，但歐洲投資銀行有自身的特點，它很像投資銀行而不是開發銀行。

1我們將會在介紹美國在世界銀行的地位時，介紹執行董事投票的原則。

2在1989年修訂《世界銀行章程》之前，修改章程要求五分之四（80%）的多數，85%的多數是在1989年修訂《世界銀行章程》時修改的，在同一時期，美國的投票權從20%以上下降到了15%左右。

3Bretton Woods Agreements Act, H. R. 3314, Approved July 31, 1945.

4見前面的介紹。

5Committee on International Relations and Committee on Foreign Relations, 2003, Legislation on Foreign Relations through 2002, July, Washington, DC: U.S. Government Printing Office. Wells, L. T., 2005, Protecting Foreign Investors in the Developing World: A Shift in US Policy in the 1990s?, In: Groose(ed.), International Business and Government Relations in the 21st Century, Cambridge: Cambridge University Press, pp.427.

6Stanford對美國國會對世界銀行投票的要求進行了總結，包括人權、環境保護、海外資產保護等多個方面，詳情參考：Stanford, Jonathan E., 2001, Multilateral Development Banks: Procedures for U.S. Participation, Order Code RS 20791, Jan.22.

7Payer, Cheryl, 1982, The World Bank: A Critical Analysis, New York: Monthly Review Press, pp.40.

8US Department of Treasury, 2009 Report to Congress by the National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies, August 5, 2010.

9在Stafford發表于2001年的報告中，也提到一個由相同機構組成的多邊援助工作組（The Working Group on Multilateral Assistance），但不清楚是否就是指“全國顧問委員會”，在其他文獻中，并沒有出現過多邊援助工作組這一機構。美國的立法、研究中最常見的是全國顧問委員會。

0U.S.C., Title 22, Chapter 7, 262.

-比如，最近阿根廷沒收了Repsol在YPF的51%的股權，Repsol是西班牙公司，美國不會因此而在世界銀行投票反對給阿根廷貸款。

=冷戰結束后，美國使用世界銀行貸款為兩大陣營對立服務的需求已經大幅下降，而且美國政府和學界對于Gonzalez的評價基本上都是負面的，在Gonzalez通過時，美國國務院是反對的，而且許多研究都表明Gonzalez修正案是弄巧成拙。參考：Gwin, Catherine, 1994, US Relations with the World Bank, 1945-92, Washington, DC: Brookings Institution, pp.14.

參考文獻：

[1]Payer, Cheryl.The World Bank: A Critical Analysis[M]. New York: Monthly Review Press, 1982.

[2]Gwin, Catherine. US Relations with the World Bank, 1945-92[M]. Washington, DC: Brookings Institution, 1994.

[3]Stein, Howard. Beyond the World Bank Agenda: An Institutional Approach to Development[M].Chicago: The University of Chicago Press, 2008.

[4]Alacevich, Michele. The Political Economy of the World Bank[M]. Stanford: Stanford University Press & The World Bank, 2009.

[5]Dooley, Michael; Folkerts-Landau, David; and Garber, Peter. Bretton Woods II Still Defines the International Monetary System [J]. Pacific Economic Review, 2009, 14(3), pp.297-311.

[6] Office of the Corporate Secretary. World Bank Group Voice Reform: Enhancing Voice and Participation of Developing and Transition Countries in 2010 and Beyond[R]. Report Preparing for Development Committee Meeting, April 19, 2010.

[7]The World Bank. A Guide to the World Bank 3rd Edition[R]. Washington DC: The World Bank, 2011.

（編輯：張小玲）