公共交通民營化可行性分析

胡振華 黃婷

摘要：為解決資金短缺和公眾乘車需求增加的難題，浙江省公共交通行業(yè)也實(shí)行了民營化改革。公共交通的民營化改革雖然在滿足公眾需求和減輕財政負(fù)擔(dān)方面發(fā)揮了一定的作用，但也導(dǎo)致了一系列社會問題。本文以浙江省公共交通行業(yè)民營化改革為例，探討新形勢下公共交通民營化存在的問題以及應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：公共交通；市場化；政府監(jiān)管；社會利益

中圖分類號：F572；F299.24

一、引言

20世紀(jì)90年代以來，由于公共物品供給的低效率，原來一直由政府包辦的公用事業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸，鑒于此，民營化被逐步引入我國城市公用事業(yè)改革。改革雖然取得了一定成效，但還不明顯。20世紀(jì)90年代末，上海、北京、深圳、成都、南京等城市陸續(xù)開始了公共交通民營化的探索性嘗試，隨著改革的深入，一些深層次的問題開始漸漸顯現(xiàn)。2008年3月，湖北十堰市公交公司全盤民營化失敗后，上海、合肥、南京等城市的公交都重歸國有，公共交通民營化改革暫時擱淺。

現(xiàn)有的公共交通民營化理論研究主要集中在為公共交通民營化尋找理論支持上。如盛洪、茅于軾等認(rèn)為，公共交通是具有自然壟斷特性的行業(yè)，這種行業(yè)引入市場，以民營替代公營可以提高效率。這是目前最主流的觀點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)，現(xiàn)有的研究延伸到了一些中國公共交通民營化改革的制度設(shè)計和具體措施上。如張曙光、毛壽龍等認(rèn)為完善政府管制制度、強(qiáng)化和提升政府管制水平是解決民營化負(fù)面影響的關(guān)鍵；周漢華認(rèn)為必須解決法律規(guī)定的不完善，從法律和制度上解決民營化中的一系列實(shí)踐問題。王俊豪等介紹了西方發(fā)達(dá)國家如英、美等國的公共交通民營化歷史，從國際經(jīng)驗(yàn)中為中國民營化改革尋找可資借鑒之處。

那么，公共交通民營化改革是否可行？將如何發(fā)展？這些仍然是理論與實(shí)踐探索的重大問題。

二、公共交通民營化改革的必要性——以浙江省為例

浙江省各個城市的公共汽車公司和全國絕大多數(shù)城市的公交公司一樣，實(shí)行的是政府統(tǒng)包的運(yùn)營模式，行政主管單位是公用事業(yè)管理局，主要是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國家、省的有關(guān)法律法規(guī)和方針政策，以及研究擬定城區(qū)城市發(fā)展戰(zhàn)略、公共交通的價格、補(bǔ)貼和服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及負(fù)責(zé)公交設(shè)備、安全生產(chǎn)等情況的監(jiān)督檢查工作。到了20世紀(jì)90年代末期，浙江省的公共汽車公司運(yùn)營和管理每況愈下，國有壟斷經(jīng)營模式的弊端日益明顯地暴露出來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)替代的彈性很大，公交功能很難實(shí)現(xiàn)

浙江省位于東部沿海，交通發(fā)達(dá)，交通工具眾多，自行車、公交車、電瓶車、摩托車、私家車、出租車等是人們平時最主要的交通工具：同時，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、人民生活水平的普遍提高，出租行業(yè)自1995年以來迅猛發(fā)展，給公交運(yùn)營帶來相當(dāng)大的沖擊。加之公交運(yùn)營正點(diǎn)率低下，使得公交的替代彈性較大，居民對公交缺乏依賴性，客流量有限，公交在城市的總體功能和優(yōu)先作用并沒有得到充分的體現(xiàn)。

(二)公共財政補(bǔ)貼不足，自有資金難以維系公司發(fā)展

在目前我國政府資金投入和財政支出能力有限的情況下，僅僅依靠政府補(bǔ)貼是很難維持公交企業(yè)的運(yùn)營的。作為唯一的服務(wù)供給主體，許多企業(yè)虧損嚴(yán)重。公司對員工疏于教育，同時又缺乏監(jiān)督管理，24小時全方位全時段的監(jiān)督就算是在安裝了監(jiān)控系統(tǒng)的情況下也很難實(shí)現(xiàn)。這些管理監(jiān)督體制的疏漏導(dǎo)致部分售票員利用有些乘客不撕票的習(xí)慣，不顧職業(yè)道德變相取得票款收入，使得票款流失，運(yùn)營的收入相當(dāng)不穩(wěn)定，影響了公司運(yùn)營成本。同時，使得公共交通收入漸漸變少的是新開的公交線路所進(jìn)行的折舊修理等。而且，政府的負(fù)擔(dān)非常沉重，財政撥款數(shù)額非常有限。根據(jù)建設(shè)部的相關(guān)研究，浙江省公交行業(yè)的投資大約需要18.4793億元～36.9586億元之間，而當(dāng)時浙江省公交行業(yè)一年的投入還不到10億元。此外，公共汽車公司服務(wù)和運(yùn)營成本也逐年增加。我國城市公交行業(yè)，效益一直處于虧損狀態(tài)，雖然一直享受著政府的補(bǔ)貼，但還是屬于“政策性虧損行業(yè)”。浙江省公共汽車公司一方面自身的監(jiān)督管理混亂，領(lǐng)導(dǎo)者缺乏管理的意識，另一方面還必須承擔(dān)老年人、小孩免票等各種社會公益事業(yè)，因此很難保證自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。運(yùn)營秩序混亂，運(yùn)營車輛陳舊，很多公交車沒有及時更新，在很長一段時間里竟然沒有購買一輛新的客車。這些后果都是由資金不足直接造成的。

(三)競爭意識缺乏，經(jīng)營效率較低

由于長期實(shí)行政府統(tǒng)包統(tǒng)辦的壟斷性經(jīng)營，公交企業(yè)往往安于現(xiàn)狀，缺乏競爭意識。另外，企業(yè)服務(wù)水平和經(jīng)營效率都很低，也缺乏降低運(yùn)營成本和提高運(yùn)營效率的動力。政府間接控制了公共汽車公司的票價等經(jīng)營管理。由于每年會有財政補(bǔ)貼，公司沒有破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險，沒有競爭壓力，員工的工資都是定時定量發(fā)放，沒有任何激勵機(jī)制。

(四)城市建設(shè)迅速，公眾的需求也迅速增長

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快和城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，公眾對出行服務(wù)的需要也隨之增長。浙江省以黨的十五大精神為指導(dǎo)，積極探索符合市情的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，加快了城市規(guī)劃與建設(shè)的步伐。1998年，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)環(huán)境配套等設(shè)施明顯改善，汽車站改造等相繼竣工，城市面貌有較大改觀，城市功能日益完善，綜合服務(wù)功能進(jìn)一步提高。

首先是浙江省各城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投入建設(shè)并落成。這些經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)優(yōu)越的位置、完備的設(shè)施、優(yōu)惠的政策和周到的服務(wù)引得許多企業(yè)紛紛進(jìn)駐。隨之而來的便是眾多企業(yè)工作人員的上下班問題。由于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)面積大，一般不會在市中心，因此沒有班車乘坐成為了企業(yè)員工面臨的一大問題。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種中心廣場、風(fēng)景區(qū)等城市休閑中心也開始建立，受到了廣大市民的普遍關(guān)注，每天都會有很多人到這些地方去休閑娛樂、鍛煉身體。這部分人的出行也成為公共汽車公司的潛在乘客來源。此外，自1998年國家取消福利分房、實(shí)行住房制度改革政策以來，房地產(chǎn)的開發(fā)也由此步入快速發(fā)展的軌道，大量小區(qū)興建起來，其中一些坐落在市郊，這使得公交路線的延伸變得十分迫切。根據(jù)2010年浙江省統(tǒng)計年鑒，近年來城市建設(shè)步伐很快，但居民對此的需求增長也相應(yīng)增長，目前還是不能完全滿足市民的出行需求。

上述浙江省公交行業(yè)面臨的幾個困難，其實(shí)也是我國大部分城市公共交通發(fā)展所面對的。政府要改變傳統(tǒng)的公共交通的經(jīng)營模式，就必須滿足現(xiàn)代社會個性化、多元化的發(fā)展需求，打破由政府統(tǒng)包統(tǒng)辦的壟斷經(jīng)營方式。2001年提出鼓勵和允許獨(dú)資、合資、合作等多種經(jīng)營方式，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)，這為我國公交行業(yè)的市場化改革提供了重要的政策支持。

三、公共交通行業(yè)民營化改革的問題

我國在天然氣、水、電力等公共產(chǎn)品領(lǐng)域的市場化改革中取得了較大成效，但隨著全國很多城市的公交回歸國有，我國的公共交通民營化改革道路卻困難重重。民營化改革遭遇的重重阻力不僅與民營化有關(guān)，而且也與行業(yè)的特殊屬性、改革中的配套規(guī)章制度沒有跟上以及政府監(jiān)管不到位等因素有關(guān)。

（一）公共交通民營化中公益性與營利性的不平衡

建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》出臺后，特許經(jīng)營制度被正式納入城市公用事業(yè)改革領(lǐng)域。而城市公交行業(yè)的自然壟斷屬性決定了公交的公益性與營利性之間存在內(nèi)在矛盾。一方面，公交的公益性意味著它應(yīng)當(dāng)為乘客提供安全、方便、舒適的乘車條件，合理的運(yùn)營路線以及票價等。另一方面，作為市場主體的民營企業(yè)，其最終目標(biāo)是營利。因此，在公共交通民營化改革中，協(xié)調(diào)國有和民營交通企業(yè)之間的關(guān)系，平衡企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和公益效益是無法越過的重要課題。比如，安徽合肥、湖北十堰等地方出現(xiàn)不遵守交通規(guī)則，拒絕搭載有老年證的乘客等漠視公益效益的事情。政府對民營企業(yè)缺乏合理的引導(dǎo)，對公益效益和盈利效益無法協(xié)調(diào)，使得社會各界呼吁公用事業(yè)回歸國有。這是公共交通民營化改革失敗的根本原因。

（二）對公共交通民營化的認(rèn)識誤區(qū)

在公共交通民營化的過程中，對“民營化”的理解存在一些誤區(qū)，有必要加以厘清。

1.公共交通民營化后政府會喪失控制權(quán)

傳統(tǒng)觀念由于深受傳統(tǒng)行政體制和計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，因此對公共交通民營化一直持質(zhì)疑和觀望態(tài)度。他們擔(dān)心民營化改革后，企業(yè)以追求盈利為目的，最終損害公眾的利益。

2.公交的民營化是“政府責(zé)任”的民營化

在現(xiàn)實(shí)操作中，對公共交通的支持、投資和政策補(bǔ)貼總是被認(rèn)為是政府的一種負(fù)擔(dān)，民營化則被認(rèn)為是“甩包袱”。事實(shí)上，公共交通民營化改革是對傳統(tǒng)公交運(yùn)營機(jī)制的民營化，而不是對政府應(yīng)負(fù)責(zé)任的民營化。政府在實(shí)施和推動民營化的進(jìn)程中負(fù)有重大的責(zé)任。在民營化的過程中，由于政府起的是直接作用，因此很大程度上政府對民營化改革的認(rèn)識誤區(qū)會影響民營化的發(fā)展。目前我國的政企分開還尚未真正實(shí)現(xiàn)，不能有效地應(yīng)對民營化后的管理，主要是由于我國政府對民營化改革的認(rèn)識還不足，管理手段大多依賴行政命令的方式。

3. 對產(chǎn)權(quán)改革存在誤解

公共交通民營化改革的初期，我國改革的成效并不明顯，沒有打破公共機(jī)構(gòu)的壟斷，沒有觸動其產(chǎn)權(quán)。隨著改革的深入，各地紛紛對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)實(shí)行多元化調(diào)整，但某些城市卻對產(chǎn)權(quán)改革有一定的誤解，并引發(fā)了一系列新的問題。

浙江蘭溪、湖北十堰整體賣光式的公交改革之路，實(shí)際上反映出政府對產(chǎn)權(quán)改革存在誤讀。其隱患是：第一，公共安全和公共利益在整體外包后很難保障；第二，民營企業(yè)在“特許經(jīng)營”下取得了對公用事業(yè)的完全支配權(quán)，雖然打破了行政壟斷，但同時也引發(fā)了市場壟斷，導(dǎo)致政府最初促進(jìn)公交服務(wù)公平與效率的規(guī)劃落空。

（三）有效競爭市場機(jī)制引入不充分

1940年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家克拉克提出了 “有效競爭”的概念，即有效競爭就是將規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力相協(xié)調(diào)的競爭格局。這說明發(fā)生在規(guī)模經(jīng)濟(jì)內(nèi)的有效競爭是首要條件。

民營化意味著需要充分發(fā)揮市場配置資源的作用。過度競爭和競爭不足都會導(dǎo)致效率低下和資源浪費(fèi)，要從根本上改善公共產(chǎn)品的服務(wù)效率，就應(yīng)該引入競爭機(jī)制，打破壟斷經(jīng)營。因此，引入競爭的關(guān)鍵是“有效競爭”。

一般而言，公交企業(yè)沒有追求成本最小化的動力，缺乏競爭壓力，主要是由于存在政策優(yōu)勢，受政府壟斷保護(hù)。同樣地，這些公交企業(yè)服務(wù)和管理水平低下，主要是它們作為壟斷企業(yè)沒有實(shí)現(xiàn)充分的有效競爭。

（四）缺乏法規(guī)制度保障

在現(xiàn)代社會中，有法可依是各項(xiàng)事業(yè)順利進(jìn)行的重要基礎(chǔ)和前提。我國的公共交通民營化是在摸索中進(jìn)行的，各項(xiàng)法規(guī)制度還不完善，這在一定程度上限制了改革的步伐。

1. 法律法規(guī)體系不夠健全

我國的公用事業(yè)民營化還處于探索階段，各種規(guī)章制度還不夠完善，在公交行業(yè)尤其明顯。西方有些國家卻認(rèn)為，“只有在一個產(chǎn)權(quán)清晰，個人利益得到法律法規(guī)有效保障的市場環(huán)境中，私營部門才有動力涉足公共服務(wù)領(lǐng)域。”①我國公共交通民營化是邊改革邊立法，現(xiàn)有的規(guī)章條例主要有《廣州市公共汽車電車客運(yùn)管理?xiàng)l例》、《深圳市城市公共大巴專營條例》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》、《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》等，在我國公用事業(yè)的民營化改革中產(chǎn)生了重大的影響。政府制定的政策一般抽象，可操作性不強(qiáng)，范圍隨意寬廣，主要是由于這些規(guī)章條例級別很低，約束力不夠。此外，嚴(yán)重影響我國公交事業(yè)健康發(fā)展的還有無法可依，這也是導(dǎo)致我國公共交通民營化問題繁多、進(jìn)展緩慢的原因之一。

2. 配套制度改革依然滯后

目前，很多配套制度還沒有建立起來，主要是由于在公用事業(yè)領(lǐng)域市場機(jī)制還不完善。但公共交通民營化改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須有相關(guān)配套制度。比如，完善的責(zé)任追究制度、多樣化的投融資體制以及透明的采購和招標(biāo)制度等。

首先，公交企業(yè)管理中存在責(zé)任真空，主要是由于責(zé)任追究制度尚未建立，沒有明確的法律規(guī)定處理違法現(xiàn)象。其次，投融資體制改革緩慢，大部分城市還沒有形成多元化的投融資機(jī)制，投資主體單一，資金主要由政府財政提供，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的資金來源。 再次，缺乏規(guī)范的招標(biāo)制度，尋租現(xiàn)象在民營化過程中比較常見。比較典型的如規(guī)避招標(biāo)或搞假招標(biāo)，這些都是實(shí)際招標(biāo)中暴露出來的問題，都是由于招標(biāo)制度沒有得到切實(shí)實(shí)施。最后，社會保障制度改革滯后。阻礙公共交通民營化推進(jìn)的還有現(xiàn)有的社會保障制度。公共交通民營化配套制度的滯后嚴(yán)重阻礙了公交行業(yè)市場化進(jìn)程。

（五）政府監(jiān)管不到位

我國政府部門在公共交通民營化的監(jiān)管問題上，還有一些不足之處。

1. 服務(wù)質(zhì)量和安全運(yùn)行存在隱患

城市公交的服務(wù)質(zhì)量偏低，主要表現(xiàn)在以下六個方面：一是安全性差；二是方便性不夠，運(yùn)行線路設(shè)置不夠合理，無法充分滿足市民的需求；三是迅速性不足，多數(shù)城市缺乏專用公交車通道，道路堵塞嚴(yán)重干擾公交的運(yùn)送速度；四是大部分公交線路的服務(wù)間隔時間固定，缺乏靈活性；五是舒適性不高，公交車輛普遍擁擠，特別是上下班高峰期；六是文明性，部分公交售票員的服務(wù)態(tài)度有待改善。這些都極大地影響了城市公交所應(yīng)承擔(dān)的客運(yùn)比例。

2. 對特許經(jīng)營權(quán)的市場準(zhǔn)入與退出監(jiān)管不到位

公用事業(yè)市場準(zhǔn)入屬于特許經(jīng)營的范疇，主要對民營企業(yè)參與公用事業(yè)的進(jìn)入方式、投資比例等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。特許經(jīng)營者通過政府的授權(quán)或合同的方式參與公用事業(yè)。公交行業(yè)的準(zhǔn)入門檻主要包括企業(yè)的競爭能力、資金實(shí)力等，這主要是由其規(guī)模經(jīng)濟(jì)、資金投入大等自然壟斷特點(diǎn)決定的。特許經(jīng)營權(quán)是我國各地公交采用最多的方式，但有些企業(yè)采用賄賂等手段獲得這些特許經(jīng)營權(quán)，政府并沒有充分考慮企業(yè)的能力和資質(zhì)等。民營化早期相關(guān)制度的不健全是導(dǎo)致以上問題的主要原因。

與市場準(zhǔn)入相對應(yīng)的是公共交通企業(yè)的退出機(jī)制。在妥善處理企業(yè)退出公共交通運(yùn)營的同時，要積極地引入新的經(jīng)營者，以確保公共交通運(yùn)營的連續(xù)性。在退出機(jī)制上，我國多數(shù)城市都是由政府決定的，政府可以在某些情況下撤銷或停止特許準(zhǔn)入?yún)f(xié)議。

3. 定價機(jī)制不合理，政府投入不到位

公共交通民營化中還有一個重要的問題，即定價機(jī)制不合理。民營化改革后，公交的票價制定突出表現(xiàn)了公交的營利性與公益性的矛盾，價格太低很難吸引投資者來參與，但價格過高卻又有失公益性。由于成本預(yù)測依據(jù)以及投資實(shí)體成本核算的復(fù)雜性，我國目前票價的制定嚴(yán)重偏離成本，缺乏科學(xué)性。近幾年，我國財政加大了對公共交通的投入，但重點(diǎn)在于軌道交通，而對地面公共交通投資仍顯不足。資金供需存在矛盾影響著公交的長遠(yuǎn)發(fā)展。員工不滿工資待遇而導(dǎo)致停運(yùn)是十堰市公共交通民營化失敗的表面原因，其實(shí)前兩年它一直是盈利的，但2006年后油價大幅上漲，成本隨之上升，而政府財政補(bǔ)貼卻連增長的成本的10%都不到，2006年和2007年才提供了619萬元。②另外，公交公司承擔(dān)的票價優(yōu)惠（包括學(xué)生、老年人、殘疾人等）政府并沒有進(jìn)行財政補(bǔ)貼，但國務(wù)院的相關(guān)文件規(guī)定政府對這些優(yōu)惠的票價是要進(jìn)行一定補(bǔ)貼的，這些都是公共交通民營化失敗的原因。

四、公共交通民營化改革的對策建議

針對以往公共交通民營化過程中出現(xiàn)的一些問題，未來的改革可以考慮從以下幾個方面推進(jìn)。

（一）消除認(rèn)識誤區(qū)，改善民營化的環(huán)境

由于對民營化的認(rèn)識誤區(qū)一直影響著我國的公共交通民營化，因此，必須更新觀念，消除認(rèn)識誤區(qū)，完善我國民營化改革的環(huán)境。

第一，消除認(rèn)識上的誤區(qū)可以從政府的角度出發(fā)。不能通過特許授權(quán)將政府的服務(wù)責(zé)任、公益性完全轉(zhuǎn)嫁給民營企業(yè)，民營化能夠轉(zhuǎn)移的只是公交的經(jīng)營權(quán)。處在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)階段，還沒有完善的市場機(jī)制，政府作為管理者，具有不可推卸的重要責(zé)任。此外，政府應(yīng)當(dāng)意識到，民營公交化改革不宜一蹴而就，而應(yīng)采取漸進(jìn)模式，以政府為主導(dǎo)，縮小國有經(jīng)營范圍，擴(kuò)大民營經(jīng)營的范圍。

第二，要從公眾的角度消除認(rèn)識上的誤區(qū)。應(yīng)當(dāng)讓公眾明確公共交通民營化不是私有化，也不完全等同于市場化。根據(jù)公共選擇理論，即使政府也同樣存在“經(jīng)濟(jì)人”的特征，根本的辦法是加強(qiáng)公眾和政府的監(jiān)督和約束，從而更好地降低成本，提高服務(wù)的質(zhì)量，而不是抵制民營化。

（二）積極培育有效競爭市場

民營化強(qiáng)調(diào)用競爭機(jī)制促進(jìn)公共服務(wù)，倡導(dǎo)的是一種競爭性政府，主張較多地依賴市場，較少地依賴政府。

從理論上說，要成為公用事業(yè)領(lǐng)域真正的市場主體，企業(yè)必須建立完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這只有在有效競爭市場中才能實(shí)現(xiàn)。目前我國公用事業(yè)（包括公交行業(yè)在內(nèi)）都采取縱向一體化模式，為更多地引入競爭機(jī)制、提高運(yùn)營效率，必須考慮對其組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行分割重組，對公交行業(yè)而言，其實(shí)就是在最大程度上引入競爭，實(shí)現(xiàn)公交業(yè)務(wù)和政企分開。

（三）促進(jìn)公交民營化向多元化發(fā)展

“國有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭的格局”是今后我國公共交通民營化改革的必然方向，這是從我國10多年來公交行業(yè)改革的實(shí)踐中得出的。因此，我國現(xiàn)階段的民營化最好采用以下幾種合理的形式：(1)合同承包。包括公交運(yùn)輸服務(wù)、公交設(shè)施的建設(shè)和管理等都可以通過合同承包的方式外包給民營機(jī)構(gòu)。(2)補(bǔ)助。對于經(jīng)營冷門線路的企業(yè)，政府可以通過減免營業(yè)稅、燃料稅或給予資金資助、低息貸款、免費(fèi)使用公交場站等優(yōu)惠措施對企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。(3)特許經(jīng)營。特許經(jīng)營方式在我國很多城市的公共交通民營化中都不同程度地出現(xiàn)過，它是民營化的一種重要形式，通常是在政府機(jī)構(gòu)的價格管制下進(jìn)行，主要是指政府將某項(xiàng)服務(wù)或生產(chǎn)的壟斷性特權(quán)授予某一民營企業(yè)并賦予一定的年限，讓它在特定領(lǐng)域里提供特定服務(wù)。(4)憑單。目前我國多個城市對一些特殊群體或低收入者（如殘疾人、老人、殘疾人等）已基本采用了憑單形式。他們可以憑著這些憑單享受比較優(yōu)惠的票價。

（四）健全法規(guī)制度的建設(shè)

公交的民營化改革，必須提前做的就是完善相關(guān)的規(guī)章制度。這意味著要在政策上支持公交發(fā)展，對配套制度的完善要盡快完善。需要盡快出臺針對公共交通特許經(jīng)營合同的內(nèi)容、格式、執(zhí)行程序和法律責(zé)任、項(xiàng)目范圍和具體操作過程以及基本方式等關(guān)于公共交通民營化的總體規(guī)章。

完善公交的配套制度，主要從三個方面來做好工作。首先，健全社會保障制度，為民營化改革提供緩沖。其次，規(guī)范招投標(biāo)程序，公開招投標(biāo)制度，保證其公開性與透明性，杜絕內(nèi)幕交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。再次，促進(jìn)投融資機(jī)制向多元化發(fā)展。建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，積極引入民間和國外資本，緩解公共交通事業(yè)發(fā)展因政府財政負(fù)擔(dān)沉重而投資不足的現(xiàn)狀。

（五）進(jìn)一步深化政府的監(jiān)管體制

民營化只是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，而不是政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移。民營化并不意味著政府角色的消失，而是政府角色的轉(zhuǎn)變。

1. 規(guī)范特許經(jīng)營市場準(zhǔn)入與退出機(jī)制

我國公交線路特許經(jīng)營權(quán)的出讓普遍采取的是通過招投標(biāo)方式向社會公開拍賣線路經(jīng)營權(quán)，因此公開招標(biāo)選擇經(jīng)營者這一環(huán)節(jié)非常重要，如果缺乏競爭和自由選擇，最終必然會損害公眾利益。市場準(zhǔn)入制度是城市公交的重要調(diào)控手段。一定的準(zhǔn)入門檻的設(shè)置在放松進(jìn)入管制時是必要的，過高或過低的準(zhǔn)入門檻都可能導(dǎo)致不利效應(yīng)，所有準(zhǔn)入的公交企業(yè)必須嚴(yán)格限制，對服務(wù)質(zhì)量也設(shè)定一定的要求。一般情況下，政府和企業(yè)雙方面損失，政府信用危機(jī)的進(jìn)一步加劇主要是由于政府單方面提前收回特許經(jīng)營權(quán)。因此，可在特許經(jīng)營的市場退出環(huán)節(jié)引入?yún)f(xié)商理念，慎用強(qiáng)制收回方式，以維護(hù)政府、企業(yè)、公眾三方利益。

2. 堅持合理的票價管制，完善補(bǔ)貼機(jī)制

公交企業(yè)必須堅持合理的票價管制，且政府在管制基礎(chǔ)上要給予合理的補(bǔ)貼。第一，建立合理的價格機(jī)制。第二，嚴(yán)格實(shí)行價格聽證會制度，公開價格調(diào)整程序。第三，靈活制定市政公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的價格。第四，各種城市公共交通方式之間要建立合理的比價關(guān)系，以提高公交系統(tǒng)的整體運(yùn)行效率。第五，對公共交通民營化的補(bǔ)貼要嚴(yán)格區(qū)分民營企業(yè)的損失是政策性虧損還是經(jīng)營性虧損。

3. 加強(qiáng)對規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

發(fā)展城市公共交通民營化，對規(guī)制機(jī)構(gòu)自身也提出了較高的要求。公共交通民營化對相應(yīng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)提出了以下要求。第一，建立相對獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，改善政府監(jiān)管水平。第二，制定相應(yīng)的內(nèi)部責(zé)任追究制度。明確各個崗位和各個規(guī)制層級的職責(zé)，對相關(guān)責(zé)任人的違規(guī)行為加以處罰并追究法律責(zé)任，為加強(qiáng)監(jiān)督效果還可以將處理結(jié)果予以公布。第三，建立政府信息公開制度。如果不能及時公開有關(guān)信息，就會造成各個競爭主體的信息不對稱，導(dǎo)致不公平競爭，最終對公交市場化的改革效果也會產(chǎn)生影響。

4. 加強(qiáng)對公交服務(wù)質(zhì)量的規(guī)制

對公眾而言，他們關(guān)注的焦點(diǎn)往往集中在服務(wù)的方便、快捷、安全和舒適等方面。通常，有六個標(biāo)準(zhǔn)可以衡量公共交通的服務(wù)質(zhì)量。一是是否科學(xué)設(shè)置站點(diǎn)，即公交能否滿足城市不同區(qū)域市民出行的需求。二是線路的覆蓋率是否合理，即公交是否能夠滿足最大區(qū)域范圍內(nèi)市民出行的需要。三是到站能否準(zhǔn)點(diǎn)，到站誤差是否在民眾可接受的范圍內(nèi)。四是公交車輛首車、末車、發(fā)車間隔的時間設(shè)置是否合理。五是司機(jī)和售票人員是否遵守交通規(guī)制，服務(wù)態(tài)度是否良好。六是車內(nèi)環(huán)境條件、公共衛(wèi)生是否達(dá)標(biāo)，硬件設(shè)施是否齊全。

五、結(jié)論

隨著我國多數(shù)城市公共交通民營化失敗后的國有化回潮，民營化的可操作性遭到了質(zhì)疑。公共交通是否不適合走民營化的道路，而只能根據(jù)其公共產(chǎn)品屬性走向國有化呢？答案顯然不是肯定的。公共交通民營化改革不應(yīng)是對政府應(yīng)負(fù)責(zé)任的民營化，而是對傳統(tǒng)的運(yùn)營機(jī)制的民營化。

公共交通民營化是一種制度創(chuàng)新，這種制度創(chuàng)新是中央政府、地方政府、企業(yè)、國民等多方利益合作博弈的過程，理論的結(jié)果應(yīng)該是形成一個利益共同分享的合作組織進(jìn)行運(yùn)作。如果把公共交通的經(jīng)營大致分成公有公營、公有民營、民有民營這幾種模式，中國公共交通民營化必然是一個從公有公營到民有民營的漸進(jìn)過程和三種模式長期同時存在的多樣性過程。我們不可能很快地從公有公營進(jìn)入全面的民有民營，而必然會經(jīng)過一個公有民營的階段。

從需求層面看，東部地區(qū)的城市化水平遠(yuǎn)比中西部要高，其公共交通的市場規(guī)模要比其他地區(qū)大得多，更容易滿足公共交通民營的規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求。東部的人均生活水平較高，對公共交通民營化后可能引起的價格上調(diào)也具有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)承受能力。從供給層面來看，東部地區(qū)對公共交通民營化所需的政府規(guī)制能力、制度設(shè)計能力已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。這些決定制度創(chuàng)新的供給與需求因素的強(qiáng)度都呈現(xiàn)出從東到西逐漸減弱的特征，它必然決定了中國公共交通民營化呈現(xiàn)從東部到西部的不平衡發(fā)展的特征。

注釋：

① 喬占軍等：民營化與我國城市公共事業(yè)關(guān)系的研究，《蘭州商學(xué)院學(xué)報》，2005年第5期。

② 李玉賢：論我國城市公共事業(yè)經(jīng)營主體的制度變遷——以十堰公交公司民營化失敗為例，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2008年第7期。

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（編輯：張小玲）