城市化進程中的政府行為優化研究

2012-04-29 00:44:03景春梅

中國市場 2012年29期

景春梅

摘要：城市化的發展有賴于健全和創新城市化發展機制，而這就要求優化政府行為，使市場化要素真正按照市場規律流動。本文認為，政府行為優化的總體目標是城市化動力機制由“政府主導”轉向“政府引導、市場主導”，實現政府與市場的“雙強共贏”。本文提出了政府行為優化的效率標準和優化的總體思路。

關鍵詞：城市化；政府；行為優化；市場

中圖分類號：F299

回顧我國城市化發展歷程，尤其是城市化發展面臨的諸多問題，不難發現要順利實現新時期的城市化發展戰略，關鍵是進行制度創新，建立以市場配置資源為基礎的市場機制和政府行為相協調的城市化發展機制。隨著我國市場經濟體制的不斷完善，市場機制在更多領域發揮作用，健全和創新這樣的城市化發展機制，從根本上說就是要優化政府行為，使城市化要素真正按照市場規律流動。

一、政府行為優化的總體目標

要實現政府行為優化，首先必須明確政府行為優化的總體目標。概括而言，政府行為優化的總體目標就是實現政府與市場的“雙強共贏”以及城市化動力機制由“政府主導”向“政府引導、市場主導”轉變。

（一）政府與市場的“雙強共贏”

政府與市場的關系是經濟學自產生以來一個長盛不衰的話題，也是一個極具爭議、莫衷一是的話題。市場和政府作為“看不見的手”和“看得見的手”，始終是經濟發展的兩大主要動力；而在此基礎上產生的“市場萬能論”、“政府萬能論”也在不同歷史時期、不同的國家的經濟發展實踐中不斷地交替輪回、演繹著各自存在的理由。20世紀70、80年代以來，以新自由主義的興起為標志，對于自由市場的過度信仰一直占據著世界思潮的主流。然而，2008年美國金融危機的全球爆發，再次引發了人們對政府-市場格局的重新審視和評價。實際上，政府、市場的孰多孰少并無一個標準范式，應根據不同的文化背景、歷史時期和經濟運行的需要進行選擇和組合。考慮到我國歷史文化背景和特殊國情，并基于目前金融危機治理的現實需要，筆者認為在今后相當長的歷史時期內，政府與市場的“雙強”和“共贏”應是我國城市化進程中政府行為優化的最佳目標。

已有研究表明，政府、市場機能的組合狀態可以用坐標系的四個象限來表示，二者作用的功能區可相應地劃分為四個區域（竇爾翔等，2006）。如圖1所示，在由市場軸和政府軸所構成的平面中，第一象限屬于政府和市場“雙有效”的區域；第三象限屬于政府和市場“雙失靈”的區域；第二、四象限屬于市場或政府“單失靈”的區域。

我國城市化中政府行為優化的最佳路徑在于尋找政府和市場功能的強強聯合。通過政府制度和市場制度的重新安排，可以減少第三象限（政府失靈與市場失靈）的區域，擴大第一象限的功能區，以盡可能發揮政府和市場雙重效力，減少政府失靈和市場失靈的領域。在第一象限中，曲線表示在某行業中市場和政府的替代特征；P1表示在這一行業政府和市場具有較強的替代性，P2表示政府和市場的替代性較差。在向C點積聚的方向表示政府效力相對較強，而市場效力相對較弱；在向D點積聚的方向表示市場效力相對較強，而政府效力相對較弱；A點和B點表示在曲線P1 和曲線P2實現交集，即：在向A點和B點積聚的方向，表示政府與市場均發揮了效力，達到了“雙強共贏”的格局。

（二）城市化動力機制由“政府主導”轉向“政府引導、市場主導”

我國社會主義市場經濟體制已基本建立，市場作為激勵效率的力量已經初步形成。由于市場機制和競爭天生具有偏離社會公平的趨向，政府需要用更多的精力進行宏觀經濟調控和協調效率與公平的關系。總體而言，關于市場和政府的定位和分工，最好的格局應是“市場主要管效率，政府主要管公平”②。在城市化進程中，應依照市場機制的地位和作用，將城市化動力機制由“政府主導”變為“政府引導，市場主導”，讓市場發揮配置資源的基礎作用以提高交易效率，政府則進行經濟調控、市場監管、社會管理和公共服務，政府不再作為經濟活動的主角，定指標、安排項目和直接配置各類經濟資源。

目前中國的城市化中，政府職能定位還存在著一些不夠清晰的地方，還存在著所謂“越位”、“錯位”、“缺位”的“三位現象”。在經濟轉型時期，要合理界定政府職能的邊界，實質上就是要動態把握政府與企業、市場、社會之間的界限。政府在城市化中的主要職能定位應在改進目標、創設績效、革新機制、提供服務、重塑文化等方面，政府的主導方式轉向市場化、法制化和民主化。政府應在城市規劃和建設、市政設施建設以及財政對城市化的投入，如基本建設支出、支農支出、科教文衛事業支出、社會保障支出等方面發揮主導作用，特別是在土地合理利用、環境保護、城鄉統籌、制度創新、社會管理和公共服務等領域應加大作為；而在產業結構轉換、勞動力轉移、城市經濟聚集效應、所有制結構等方面，政府應讓位于市場，讓市場發揮基礎性作用。按照我國市場化改革的方向，結合城市化特點，政府和市場要發揮雙重作用，分別由圖中第一象限的OG和OM方向分別向OB直線方向聚集，實現政府效力和市場效力的“雙強共贏”。

2008年國際金融危機的爆發，使得市場的缺陷暴露無遺，政府的作用再次凸顯。為了提振市場信心、改變經濟周期發展趨勢，各國政府先后強勢救市，政府彌補市場失靈的功能得到強化。受金融危機影響，中國外向型經濟受到沖擊，曾有7000多萬農民工失業返鄉，其中約有2500萬農民工就業壓力較大，中國的工業化和城市化進程受到嚴峻挑戰。這種背景下，中國政府及時發揮“有形之手”的作用，推出了4萬億的一攬子經濟刺激計劃，通過加大農村基礎設施投資、擴大農村消費、提高農村社會保障水平等措施來推進城市化進程。

總之，城市化是政府和市場共同調節的結果。城市化建設既要有政府的強有力的推動與投入，同時也要以市場規律辦事，這樣才不會出現政府干預過度的“政府失靈”與市場沒有作用的“市場缺位”。尊重市場規律，劃清政府與市場的職責與功能，變城市化動力機制由“政府主導”為“政府引導、市場主導”，實現政府-市場格局的“雙強共贏”，是我國今后城市化中政府行為優化的總體目標。

二、政府行為優化的效率標準

政府行為優化包含了對效率標準的追求，從而使社會資源得到充分有效的運用，經濟實現協調運行。政府行為優化的效率標準可以從以下幾個方面進行考量。

（一）交易成本降低

新制度經濟學認為，交易成本的大小是衡量經濟效率高低的標準。正如張五常指出的，有些經濟活動由市場來承擔則交易費用太高，所以政府的存在價值在于降低交易費用。以社會契約論者的觀點，政府代表的是全體公眾的利益，使它總是要站在公眾的立場，其行為要以最大化社會福利為目標，這使政府有降低交易成本以增進社會福利的必要。

城市從政府行為的角度看是在一定邊界內、由一組契約組成的社會組織。這些契約的前提條件和運行狀況將決定一個城市的效率。政府在城市契約系統中是重要的參與者，擔負著維護保障資源有效配置、維護市場秩序、為城市化提供公共政策等職責。同時，政府又是許多契約剩余索取權和剩余控制權的處置者。處理這些契約和關系所需的費用就是城市發展或運行的交易成本。邁克爾·迪屈奇把交易費用定義為三個因素：調查和信息成本、談判和決策成本以及制定和實施政策的成本③。政府在城市化進程中應適時調整自身行為和工作方法，在不斷創新中再造政府，以減少交易成本，提高城市運行效率。例如，在城市戰略和城市規劃的制定過程、城市建設投資過程中，都存在大量交易成本，需要我們通過新技術、制度規范和信息公開等途徑來降低成本。綜上所述，交易成本降低應成為政府行為優化的基本判斷標準。

（二）政府理性增強

政府理性是指政府決策具有科學性、系統性和可持續性，是政府行為優化的重要標尺。增強政府理性，提高其決策的科學性和可持續性，以避免政策失誤導致城市化走彎路。回顧我國城市化發展的歷史進程可以看出，城市化戰略的多變和安排失誤，是我國城市化長期滯后的主要原因，其帶來的諸多弊端不一而足。提高政府決策者和工作人員的素質，建立科學、民主的決策制度，切實提高政府的決策水平和行政能力，是提高城市化決策的科學性和可持續性的必然要求和重要途徑。

增強政府理性，還要求政府行為必須貫徹以人為本的理念。以人為本就是以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓城市化的成果惠及全體人民。在我國的城市化過程中，要特別保障好農民的權益。通過實施城市化戰略，不僅要把一部分農村變為城市，把農民轉化為市民，改善其生活條件，增進其社會福利，使農民能夠平等地享受現代文明成果。這是新時期政府理性的基本要求。

（三）政府行為有限且有效

政府行為有限是指政府有所為有所不為，有效是指政府行為能克服市場失靈，政策執行無阻滯、無扭曲。隨著公共管理理念的發展公共管理實踐經驗的積累，近代西方國家的政府理論經歷了三次演變。17世紀至19世紀比較關注個人的自由與權利，盛行“有限政府”的理念；19世紀末至20世紀中葉，社會的利益沖突使公平成為人們最為關注的問題，政府干預市場以保障社會公平的有為政府成為主流的政府理念；在當代這個以發展為中心的時代，政府與發展的關系日益明晰，促進發展的有效政府成為占主流地位的政府理念。有為政府建立在有限政府的基礎之上，而有效政府又建立在有限政府和有為政府的基礎之上。

無限政府是指包攬了城市中所有經濟社會事務的政府，它的權力不受任何限制與約束。這必然導致腐敗的產生，影響城市的健康發展。有限政府則只是關注一些特定的公共事務（即市場失效的事務），為城市發展提供良好的外部環境，推動城市發展。同時，有限政府必定是廉潔高效的，不需要大量的政府工作人員，從而減少了城市財政的壓力。有效政府關注政府能力，“有能力的政府的標志是，除了有能力促進集體行動外，還有能力制定規則并使它們發揮功能，這些規則是市場運轉的基礎。”④ 因此，政府行為的有限性及有效性應作為政府行為優化的標準，從而促進城市化健康發展。

（四）政府公共服務水平提高

2007年，我國人均收入2360美元，躍居中等偏下收入國家⑤。國際經驗表明，當一個國家從下中等收入國家向中等和上中等收入國家行列邁進時，公眾對于公共服務的消費將隨之增加。這就要求公共服務在范圍和水平上都要有新的發展，基本醫療、社會保障、保護環境等均納入到公共服務的范疇。其原因在于，一方面這些領域在社會生活中的重要性在不斷上升，另一方面這些領域是“市場失靈”較為突出的領域。黨的十六屆三中全會明確指出，各級政府應更加注重履行社會管理和公共服務職能，提高政府的公共服務水平，促進經濟發展與社會進步進一步協調一致，促進中國公共行政系統向現代公共服務型轉變。

在城市化的進程中，公共服務水平的提高必須成為政府行為優化的效率標準。服務型政府要求政府代表最廣大人民群眾的根本利益，適應經濟全球化和世貿規則的需要，堅持公開、公正、合法、透明等原則，用市場經濟的觀點和方法解決機構設置重疊、職能交叉、政出多門、重復管制等問題，實現職能的轉變。當前城市化中，城市交通、住房、環境、醫療、衛生、社會保，以及農民工市民化和農村教育等方面都存在著諸多問題，政府必須以實現公眾利益為目標，充分尊重公民權利，在城市化進程中服務和服從于最廣大人民群眾的根本利益，不斷創新城市化發展機制、提升城市功能、促進城鄉協調發展，使城市文明不斷得到普及，使越來越多的人沐浴在城市化的陽光之中。

三、政府行為優化的總體思路

20世紀80年代開始，全球興起了一場政府改革運動，即所謂的“新公共行政”、“再造公共部門”，目的是要“重塑政府”。確實，進行政府治理是推進政府在城市化中行為優化的基本思路。

（一）走市場化之路

根據美國學者歐文·佩基的觀點，市場化是支撐西方國家物質進步、工業發展、社會經濟制度變遷的最主要動力，因為自由市場制度與市場擴張可以為物質進步與城市化提供激素機制、誘因和有效的制度框架，可以為經濟主體的自由選擇創造利潤、滿足需要和消除貧困提供廣闊的空間。事實上，幾乎所有市場經濟體制較健全的國家，都走上了高度的城市化；而幾乎所有的非市場經濟國家的城市化遠未成功。

政府的市場化，其涵義并不在于放棄政府對社會和經濟生活的管理和控制，也并不意味著管理越少的政府便是最好的政府，而是要政府做市場自身做不到的和當時做不好的事，把一切市場能夠做得更好的事讓給市場。市場化的真正意義在于使市場作為社會資源配置的主體，政府對市場進行一定程度上的宏觀管理、行政指導或行政管制。市場化意味著政府的作用和政府在社會經濟中的角色要發生一個重大的變化，即由傳統的“排斥市場的政府”轉向“親市場的政府”。所謂“親市場的政府”，即政府作用的著力點在于宏觀經濟領域與經濟總量的平衡和政府占相對優勢之處。如秩序、規則、公共產品；此外，還在市場經濟的失靈領域。如，外部經濟效果，社會利益的公正分配和協調等方面。當代政府改革無論是提出“掌舵而非劃槳”，裁減常設行政執行機構，還是重塑政府形象，“像企業一樣運作”，都是引進了市場經濟管理的規則和做法。

對于轉軌時期的中國而言，完善城市市場體系是未來政府推進城市化進程的重要職能。企業是市場的主體，企業構成產業。在中國，當前城市競爭力的核心就是產業，加強產業市場的規劃，促進其發展是政府最為重要的職能之一。我國城市政府應清醒把握世界產業發展規律，明確自身城市所處的世界產業梯級位置，分析市場規律，積極調動各方資源，充分挖掘和培育城市優勢產業，抓住世界產業重組的歷史機遇，提升我國產業在全球供應鏈中的地位。

（二）走科學發展之路

事實上，政府行為優化只是行政體制改革的一部分。我國行政體制改革是復合型改革，它涉及政府治理理念的變革，政府權力關系的調整，政府行為的改變等方面，其目的在于塑造一個角色本分，行為規范，職能范圍適度，職能結構合理，權力范圍有限但權力效力很高，在完善的責任保障機制的基礎上保持權力的必要集中，精干、廉潔、高效并充滿活力的現代政府。無疑，“行為規范”是政府走向現代化的關鍵。但值得強調的是，單純地實施行為規范化而脫離其他部分，不僅不能實現政府現代化，而且本身也是難以奏效的。因為，政府行為規范離不開政府職能合理化、政府機構設置和人員配備科學化、政府管理手段與方式技術化等“現代化”內容。認清這一點，有利于我們正確把握政府行為規范化在整個社會主義現代化各項事業中的位置，規范政府行為必須緊緊圍繞經濟建設這個中心來進行，處理好與改革、發展、穩定的關系，堅決擯棄過去那種搞政治運動沖擊經濟建設的錯誤，為經濟建設創造穩定、寬松的政治環境。

（三）走城鄉一體化之路

城市的發展離不開農村的支持。農村為城市提供生活、生產資料以及源源不斷的勞動力，同時還是城市商品的巨大消費市場。

統籌城鄉、城鄉一體化發展是我國城市化發展的戰略目標。城鄉統籌就是通過城市反哺農村、工業支援農業，從而形成城鄉一體化和區域一體化，使得城鄉之間在經濟、人口、生態環境、文化以及空間等反面達到融合狀態。具體說來，就是在發展戰略上，把城市和農村視為一個整體，使城鄉協調發展、共同繁榮，逐漸消除城鄉差別和工農差別，最終融為一體化的過程。經濟上，城鄉生產力發展水平和生活水平基本保持一致，政治上城鄉居民有平等的社會地位和政治權利，文化上城鄉的教育、科技、文體、醫療衛生水平及其相應的服務設施大致相同，生活方式和生活環境城鄉居民趨向一致。這是城市化的高級形態，也是未來我國城市化的主流，是符合我國國情和現階段發展要求的重大戰略選擇。

城市政府應有計劃通過多種形式支持農村建設，推動城市的部分產業向農村擴散，逐步促使城鄉社會分工和產業布局合理化，促進城鄉經濟進一步融合發展。同時，重視加強農村小城鎮建設，建設城鄉統籌、和諧發展的新型城鄉關系。

四、小結及啟示

經濟發展過程中城市化具有一定的內在規律，從歷史過程看這不是以人的意志為轉移的。但是，制度安排和政策選擇會影響城市化的具體進程。因此，一方面市場機制是城市化的內在動力，另一方面推進和實現城市化還必須充分發揮政府作用。把市場機制和政府行為結合起來，通過政策的引導和調控，既要尊重和積極利用經濟社會發展規律，避免操之過急、拔苗助長的行為，又要防止政府的“越位”、“錯位”、“缺位”，理性、有序推進我國的城市化進程。

注釋：

① 本圖參考了竇爾翔等人的相關研究，詳見竇爾翔、焦健、李昕旸：《中國經濟改革的 “政府-市場”格局優化路徑探析》，《改革與戰略》2006年第7期。

② 鄒東濤：《關注公平不能從效率開刀》，中國財經報，2006年1月17日第5版。

③ 邁克爾·迪屈奇：《交易成本經濟學》，經濟科學出版社1999年版，第44頁。

④ 蔣永甫、謝舜：《有限政府、有為政府與有效政府——近代以來西方國家政府理念的演變》，《學習與探索》，2008年第5期。

⑤新浪網 http://news.sina.com.cn/o/2008-10-28/020514637778s.shtml。

參考文獻：

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[2]邁克爾?迪屈奇. 交易成本經濟學[M].北京：經濟科學出版社，1999.

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