中國基礎設施投資的發展與評價

摘要：改革開放30年來，中國經濟實現了迅速發展，其中一個重要方面就是基礎設施建設取得了顯著成就。本文首先從學術研究文獻角度概括基礎設施定義，并指出它在經濟發展中的重要性；其次回顧改革開放以來中國基礎設施的資本形成過程；最后從融資方式和效益兩個方面對中國基礎設施投資現狀進行分析與評估。

關鍵詞：基礎設施；投資現狀；資本形成；融資；效益

中圖分類號：F283

改革開放30年來，尤其是鄧小平同志“南巡講話”20年來，中國經濟實現了迅速發展，其中一個重要方面就是基礎設施建設取得顯著成就。筆者認為，對中國基礎設施建設問題進行研究具有重要的理論價值和現實意義。本文首先從學術研究文獻角度概括基礎設施定義，并介紹它在經濟發展中的重要性；其次回顧改革開放以來中國基礎設施的資本形成過程；最后從融資方式和效益兩個方面對中國基礎設施投資現狀進行分析與評估。

一、基礎設施的定義及其在經濟發展中的重要性

在發展經濟學領域，較早提出基礎設施這一概念并對其進行深入研究的，是二戰以后以Paul Rosenstein-Rodan、Ragnar Nurse和Albert Hirschman等為代表的一批發展經濟學家。在他們那里，基礎設施被稱為social overhead capital。Ragnar Nurse還注意到了教育和公共醫療衛生事業在經濟發展中的重要作用，認為公路、鐵路、電力、供水、電信系統、學校以及醫院等基礎設施能夠提高私人資本的投資回報。1995年，世界銀行發布了《1994年世界發展報告：為發展提供基礎設施》。世界銀行著重研究了經濟的基礎設施，并將其定義為永久性工程構筑、設備、設施和它們所提供的生產性服務。這些基礎設施包括公用事業（電力、管道煤氣、電信、供水、環境衛生設施和排污系統、固體廢棄物的收集和處理系統）、公共工程（大壩、灌渠和道路）以及其他交通系統（鐵路、城市交通、海港、水運和機場）。①Prudhomme (2004)在一項為世界銀行提供的報告中將基礎設施分類進一步細化，具體如表1所示。

經濟學家有關基礎設施對經濟發展重要作用的研究，歷史并不長。最初的研究將基礎設施作為獨立變量，視為影響經濟增長的重要因素。這些研究認為基礎設施對私人部門的產出、生產率以及資本形成都有正效應，可能會幫助私人部門生產性投資回報率提高，改善當地基礎設施可以提高私人部門回報，也即基礎設施對私人投資的“擠入效應”。Aschauer （1989）作為最著名的經驗研究，其對美國的基礎設施的產出彈性進行估計高達0.39，是私人投資的2倍，他還發現公共基礎設施投資的邊際生產率高出私人投資邊際生產率3～4倍之多。世界銀行在《1994年世界發展報告》對絕大多數發展中國家基礎設施投資做了很好的研究，其估計的基礎設施產出彈性約為1。雖然有很多人質疑這一結論，但至少這些結論突出強調了基礎設施對經濟發展的重要性。研究中國基礎設施產出彈性的文獻也很多，彈性水平的估計值通常在0.2～0.7之間。

二、改革開放以來中國基礎設施的資本形成

基礎設施的資本形成狀況可以從流量和存量兩個方面來考察。本文參考了世界銀行（1995）和Prudhomme（2004）的定義并結合數據的可得性，選取四個指標用以衡量中國基礎設施的水平和發展狀況：交通基礎設施、能源基礎設施、通訊基礎設施和城市基礎設施。其中前三個指標是以其功能進行分類的，而最后一個指標則比較特殊，專指城市的基礎設施。這主要是因為：第一，該指標在《中國統計年鑒》是作為一個單獨的項目報告的，可以得到十分明確的數據；第二，該項目中所包含的各個子指標都包含在世界銀行的定義中。②

交通基礎設施由三個子項指標組成，即鐵路營運里程、內河航道里程和等級公路里程。其中等級公路是指高速公路、一級公路和二級公路的總里程數。能源基礎設施由電力消費量和能源消費量兩個子項指標組成。通訊基礎設施在統計年鑒中可獲得的數據較多，涵蓋了郵政、電信和互聯網三大方面。其中，郵政基礎設施由郵政局所個數和總郵路長度兩個指標衡量，電信基礎設施由長途電話、無線尋呼用戶、移動電話用戶、長途自動交換機容量、本地電話局用交換機容量、移動電話交換機容量和長途光纜線路長度來衡量，而互聯網基礎設施主要包括互聯網人數和長途微波線路長度。城市基礎設施指標主要包括：城市用水普及率、城市燃氣普及率、每萬人擁有公交車輛、人均擁有道路面積、人均公共綠地面積、每萬人擁有公共廁所。顯然，這些指標也都包含在世界銀行的定義中。③

交通基礎設施建設方面的成就是顯著的，最直觀的感覺是過去30年間中國鐵路、公路變化很大。但如圖1數據顯示，中國鐵路建設相對滯后，在1978-2007年間，中國鐵路里程從5.17萬公里增加到了7.8萬公里，增長50%，年均增加1.4%；公路里程則增加了3倍，民用航空里程增加了14.7倍。2004年，國務院通過《中長期鐵路網規劃》，提出2020年中國鐵路里程達到12萬公里的目標，平均每年投資7000億元，共約3.5萬億元。現在中國鐵路里程為9.1萬公里，“十二五”規劃的目標則是于2015年實現12萬公里鐵路里程的目標，還要實現高鐵里程4.5萬公里（目前是1.3萬，其中新建4674公里），西部地區鐵路里程5萬公里的目標。同時，圖1顯示中國高速公路里程已接近8萬公里，這一成就在世界排名第二。

除了鐵路以外，城市軌道交通發展也非常快。以上海為例，國家發展改革委批準上海地鐵里程于2015年年底達到850公里，遠遠超出紐約或倫敦地鐵總里程。但是現在城市軌道交通，95%集中在東部11個省市，其中長三角很多二線城市軌道交通發展很快（見圖2）。

圖3顯示，刻畫城市公用設施存量的9類指標在1994年以后增長都非常快。這與1994年起開始實施分稅制關系很大。

由于基礎設施存量各項指標采用不同的衡量單位，為了觀察基礎設施存量水平在地區之間的變動差異，筆者采用了主成分分析法（PCA，即principal components analysis）來解決加總問題，即用PCA方法計算了1985、1988、1990、1993、1995、1998、2001、2003各年各地區的主成分分析結果，并對東、中、西三個地區進行比較。結果顯示，東部地區基礎設施存量從20世紀90年代中期開始呈現不斷上升的趨勢，之后保持在高位。西部地區在20世紀90年代中期前基礎設施存量所占比重一直下降，而后則略有回升。中部地區則呈現溫和而持續的下降趨勢。東部地區的基礎設施存量水平遠遠超過中部和西部地區。

同時，各省份基礎設施存量相對比重的變化也通過PCA方法計算得出。1988-2003年，基礎設施存量水平在全國所占比重上升的省份依次為北京、廣東、天津、浙江、福建、海南、遼寧、上海以及西部地區的寧夏、青海和新疆，而江蘇和山東雖然在1988和1998年間的比重有一定程度的提高，但總體而言幾乎沒有變化。

除了考察基礎設施的存量水平發展變動之外，采用基礎設施的資本形成或政府對基礎設施的投資來反映其流量變動。本文采用《中國統計年鑒》中提及的三類資本形成行業作為考量指標：電力、煤氣及水的生產和供應行業；交通運輸倉儲以及郵電業；水利、環境和公共設施管理業。這三類投資指標在相當大的程度上與本文之前定義的基礎設施的概念基本相吻合，因此將其作為衡量基礎設施投資的流量指標有一定的合理性。此外，本文將城市市政公共基礎設施的投資數據作為單列數據進行分析。

20世紀90年代中期以來，中國各地區基礎設施的投資增長得非常顯著。

圖4顯示，在2003-2009年之間，前三項指標衡量的基礎設施投資總額占全社會固定資產投資比重的26%左右。根據全社會固定資產投資占GDP的比重，可以匡算出基礎設施投資總額占中國GDP的13%左右，這一比例遠超世界銀行1994年報告中給出的經濟基礎設施投資占GDP比重不少于5%的政策建議。

圖5顯示，城市市政公用基礎設施投資變化要比GDP變化超前一些，是短期內拉動GDP變動的一個重要因素。

圖6顯示，2002年以來城市市政公共基礎設施占全社會固定資產投資比例逐年下降至目前的4%左右，而改革開放以來歷史平均水平為6%左右。這是因為雖然城市市政基礎設施投資在加快，但由于其他種類基礎設施投資增速更快，從而導致城市市政基礎設施占比相對下降。

從基礎設施建設資金來源看，中央財政在基本建設投資中所占比例總體上呈下降的趨勢，期間也有些微波動。如1991年約為34%，1997年降至17%左右，1999年略超過25%，到2006年只有15%左右。

現階段城市公用設施建設資金來源中，圖7顯示中央財政所占比例幾乎可以忽略不計，地方政府財政占比1/3，其余則來自國內貸款和自籌資金，其中地方財政和國內貸款占比呈上升趨勢，而自籌資金占比則呈下降趨勢。筆者認為，土地財政增加了地方政府在城市公用設施中的投資，銀行貸款則通過地方融資平臺進入城市公用設施投資中，從而降低了自籌資金比例。

在城市建設固定投資地區分布上，圖8顯示東中西部的投資水平差距還是存在的，其中東部城市基礎設施建設投資占全部城市基礎設施投資的60%左右，中西部則各占20%左右。但現在中西部地區城市基礎設施投資增長更快，這種地域差距會隨著時間推進逐步縮小。

三、基礎設施投資的融資與效益

本文研究中所涉及的基礎設施融資問題主要有地方融資平臺、基礎設施資產經營和資產證券化等，其中地方融資平臺問題爭議最多。

根據審計署報告，目前地方融資平臺約1萬家，債務規模10.7萬億元，其中五大銀行④發放貸款規模約占總債務規模的10%，其他股份制銀行的貸款規模要大一些。地方融資平臺的債務存量要比地方政府財政收入總量高很多，2009年地方財政收入總和超過4.36億元，而政府融資平臺債務規模則高達7.4億元，地方融資平臺全部貸款從存量上講大概是地方財政收入流量的1.7倍，但這并不必然造成地方融資平臺較大違約風險，關鍵是要看地方政府如何利用財政收入和其他資產處置的收入來化解這一問題。

城投公司在形成債務的同時也形成資產，目前江浙滬地區融資平臺負債率多數維持在55%左右。以上海的ST地鐵（申通地鐵）為例，2009年其營業收入為49.41億元，資產總額1831.42億元，負債總額為1105.73億元；2010年其營業收入為57.01億元，資產總額為2050.31億元，負債總額為1257.17億元。中西部地區融資平臺負債率要高些，但整體上這一比例是比較穩定的。

另外，城市投資公司的主要債務構成是政策性貸款。比如，1997年上海城投的債務構成中，政策性貸款占41%左右。

地方融資平臺的債務償還主要依靠地方財政、土地收入、目的稅種、收費公共服務收入和資產經營收入等方式。近年來，地方財政收入連年高速增長，每年增幅超過20%，這是地方融資平臺債務償還的有力保障。另外，近年來地方政府政府預算外收入大幅提高，其中土地出讓收入是最大的預算外收入來源。圖9顯示土地出讓收入占地方政府預算外收入的80%左右，這也是地方政府償還融資平臺債務的重要資金來源。

地方政府償還融資平臺貸款的一個可能資金來源是通過征收目的稅種，如財產稅、房產稅等，但設立這些稅種的阻力比較大，原因在于對拍賣的土地再進行征稅實際上是雙重征稅。

地方政府為融資平臺貸款融資的另一個資金來源是對一些基礎設施形成的公共服務進行收費，這種方法涉及到的一個重要問題是如何為公共服務定價。目前中國鐵路、城市軌道交通等公共服務定價機制還是按過去計劃體制形成的做法，沒有太大改變，總體上缺少一個比較靈活、充分考慮需求變化的定價機制。以上海地鐵為例，目前上海地鐵票務收入只能勉強用于償還銀行利息，本金依然需要靠財政收入償還。因此，研究制定一個靈活合理的公共服務定價機制對地方政府償還融資平臺貸款具有重要意義。

地方政府還可以通過資產經營獲得收入，以償還融資平臺貸款。由于城投模式在形成債務的同時，也形成了大量資產，如果很好地開發這些資產，就能形成穩定收入。目前主要資產經營方式有出讓專營權、股權轉讓組建合資公司、組建上市公司、托管經營和授權經營等，但討論最多的還是資產證券化。以滬寧高速為例，其建成通車以來流量和盈利情況持續上升。1997年滬寧高速在香港通過資產證券化募集資本遭遇挫折，因為投資者并不看好滬寧高速的回報。但2000年以來滬寧高速凈利潤增長速度很快，2011年其經營收入為42億元，毛利率高達80%，是非常優良的資產。

關于基礎設施的投資回報率，根據上市公司披露的數據進行匡算，高速公路平均回報率在10.5%左右，即10年即可收回投資。

由于涉及折舊，對基礎設施資本回報率估計較為復雜。估算結果顯示，電力和水氣供應行業資本回報率在12%～14%，而鐵路則只有5%左右的資本回報率，需要20～25年才能收回成本。基于這些判斷，筆者認為回報率較高的行業向民營企業開放相對容易，但在基礎設施投資周期長、回報率相對低的情況下如何很好地吸收社會資本是一個值得研究的問題。

注釋：

① 世界銀行. 1994年世界發展報告[M].北京：中國財政經濟出版社，1994.

② 張軍，高遠，傅勇，張弘. 中國為什么擁有了良好的基礎設施? [J].經濟研究，2007，（3）.

③ 張軍，高遠，傅勇，張弘. 中國為什么擁有了良好的基礎設施? [J].經濟研究，2007，（3）.

④ 此處五大銀行是指四大國有商業銀行加上交通銀行。

參考文獻：

[1]世界銀行. 1994年世界發展報告[M].北京：中國財政經濟出版社，1994.

[2]張軍，高遠，傅勇，等.中國為什么擁有了良好的基礎設施? [J].經濟研究，2007，（3）.

[3] Aschauer, David Alan. Is Public Expenditure Productive? [J].Journal of Monetary Economics, Elsevier, 1989, 23(2).

（編輯：張小玲）