房地產市場化改革探析

馬慶斌 鈕晨琳

摘要：未來我國城鎮化住房需求將繼續保持快速上升趨勢，房地產的健康發展對于經濟的健康發展具有重要作用。本文在分析房地產現存問題的基礎上，指出政府調控不能從根本上解決問題，從長期戰略來看，應采取市場化戰略，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，確保房地產市場健康發展。

關鍵詞：房地產市場；市場化改革；房地產調控

中圖分類號：F293.3；F224

從長期需求來看，伴隨著城市化進程的加快推進、城鎮人口的增加和居民收入水平的提高，未來我國城鎮住房需求將繼續保持快速上升趨勢，其中80%的家庭住房需求有賴于商品房解決；與此同時，人口流動性的提高也帶動公共和私人租賃房市場比重大大上升。在此背景下，必須堅持市場配置為主、政府調節為輔，確保房地產市場健康發展。

一、我國房地產市場現存的深層次問題

經驗證明，市場資源配置的效率主要取決于兩個因素：統一市場的建立和公正、平等、自由的市場競爭。雖然近年來我國城鄉房地產市場各有發展和完善，但在體制上仍存在與上述兩項相背離的癥結，造成城鄉房地產市場仍存在嚴重的矛盾和隱患。

（一）頻繁、缺乏穩定性的房地產調控政策可能抑制正常的消費需求

首先，應該認識到房價上漲的總體趨勢具有其合理性。

1998年房改取消福利分房，而住房保障體制建設緩慢，使得住宅需求集中轉向市場。同時，20世紀80年代的“嬰兒潮”逐步進入工作和家庭組建階段，加之傳統的對家庭住宅的觀念以及國內二級房屋租賃市場的不健全，“80”后的住宅需求近年來集中爆發。①

有研究綜合城鎮新增人口住宅增量需求、城鎮住宅改善需求、城鎮住宅折舊需求等要素保守估計，城鎮住宅僅滿足“剛性”和“改善性”需求年均增長率就應達到5%～7%，而過去10年來城市新建住宅僅相當于存量的4%～5%②，加之住房供應的“結構性短缺”，還有相當一部分城市中、低收入者和新增人口有旺盛的購房需求。

但是近年來過度頻繁反復、缺乏一致性和統一性的政策調控使得很多當期真實需求轉化為觀望狀態，造成市場的畸形。此外，從市場經驗來看，有經濟實力的家庭或個人選擇房地產作為保值、投資工具也具備合理性。綜合以上兩點，政策在打擊“投機”時必然會殃及居民對住房正常的消費和投資需求，不利于房地產業在擴大內需、改善人民群眾居住條件、推動國民經濟穩定增長等長期發展方面發揮積極作用。

（二）城鎮保障性住房建設相對落后

近年來，在政府的重視和推進下，保障性住房建設取得了較大進展，但也存在一些問題。

第一，保障房總量不足且總量目標與區域結構存在不匹配。盡管2011年中央下達1000萬套城鎮保障性住房和棚戶區改造的任務指標，并計劃在“十二五”期間將這一數字提高到3600萬套，使得全國保障性住房覆蓋面達到20%，但截至2010年底，我國仍有2000多戶城鎮低收入和少量中等偏下收入家庭的住房不成套，設施簡陋，其中1000多萬戶居住在棚戶區中。與此同時，每年1500多萬的城鎮新增人口使得新就業職工和常住外來人口的住房困難問題也很突出。③

除此之外，建設目標在自上而下執行過程中與實際需求可能存在不匹配。以浙江為例，作為人口流動大省，整個建設規模卻只有10萬套。

第二， 保障房質量有待提高。一方面，現有很多地區保障性住房項目選在離市中心較遠地區，配套基礎設施落后，建設后遲遲不能入住，或入住后生活很不方面。另一方面，部分地區的保障性住房設計、施工、監理、驗收質量把關不嚴，個別嚴重的還使用不合格建筑材料，存在質量安全隱患。

第三，保障房運營管理機制存在不足。首先，保障性住房類型設置過于復雜，導致保障資源分散，與“保障最困難群體‘基本需求”的核心目標有所偏離，很多保障資源仍然被用在幫助已經解決衣食住行的群體購買經濟適用房和限價商品房等方面。

其次，家庭和個人住房、收入以及金融基礎信息不足，核定有一定難度，部分地區出現騙租、騙購情況。同時退出機制不完善，不能反映家庭收入的動態變化，引發群眾意見。

第四，保障房建設籌資征地壓力大。隨著保障性住房建設任務逐年增加，地方面臨的資金籌措和征地拆遷壓力也大幅度加大：中西部地區資金壓力更大些，有些地區則是未能及時完成征地拆遷，拉長了建設周期。

（三）城鄉土地管理二元分割體制造成“接合部”發展困境和小產權房的長期存在

長期以來，我國在土地管理上實行城鄉二元分割制度：農村土地屬農村集體所有，城市土地屬國家所有，城鄉土地所有權及使用權不可自由交換，農村集體土地必須先經國家相關部門征用才可以拍賣批租形式進入市場，使得城鄉土地市場、土地價格和土地規劃管理均呈現割裂狀態。

由于農村土地所有者并不擁有完整土地產權，根據我國現行土地管理法，不經政府的城鄉間土地交易均屬“越權交易”，不受法律保護。但是以政府為主導的發展資源配置往往傾向大城市或中心城區，在城郊、城鄉結合部、行政區劃交界處往往治理缺失，治安、衛生環境、基礎設施建設混亂，也是土地“越權交易”現象頻繁且屢禁不止的地區。

小產權房就是這一問題的典型代表。按照國土資源部2010年的統計，國內小產權房的面積達66億畝，相當于10年來的房地產開發總量。④國土資源部同期發布重點清理小產權房的公告，希望在城市化進程進一步加速前對小產權房加以遏制。

但是應該注意的是，小產權房問題的難度在于它并非單純的違法建筑或違法轉讓問題，而是歷史問題和現行制度缺陷的產物：城鄉土地所有制差異使得農民無法平等分享國民經濟發展和城市化帶來的土地增值收益，出現“同地不同價”現象；城市現有住房供應結構不能滿足中低收入群體購買力和購房需求（供給增速與需求增速存在約1～2個百分點的缺口⑤）。加之保障房、經濟適用房制度設計和建設尚不完善，這部分“剛性”住房需求只能由“小產權房”“城中村”滿足。不認識到這一市場形成的基礎，武斷地取締反而會造成新的社會問題。

二、房地產制度的市場化戰略

依法治市是政府的長期基本職責，但“救市”只能是應對極端情況的短期行為，從長期戰略來看，還應發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

針對上文中提到的當前我國城鄉房地產市場發展面臨的問題，本文認為應從進一步深化市場化改革角度進行以下幾個方面的突破。

（一）厘清保障性住房建設及分配中政府與市場的關系

必須厘清保障房建設過程中的政府與市場的關系。商品房是一種市場行為，而保障房更多的是一種計劃行為。國際經驗顯示，保障房建設不能簡單依靠政府財政，否則政府的財政包袱將無法承受；但是也不能完全推給市場（比如，美國的次貸危機就是典型的負面案例），需要在兩者之間建立一個比較穩妥的界限。在保障性住房建設過程中，從資金籌集，到位置選擇以及建設和分配等各個環節，不能完全靠政府來規劃和建設，而是要進行充分的市場調研，尤其是購買和租賃意愿、需求的空間分布等。

（二）破除城鄉二元分割土地管理體制，打通城鄉土地流通市場

將農村土地流轉機制擴展到城鄉之間，讓市場對城鄉用地結構進行合理化配置。實現這一目標的政策基礎是明確農村土地產權。對于城鄉居民而言，土地使用權能在性質上應該是一致的⑥，都應具備進入市場進行租賃、買賣、抵押權限。在美國，如果某塊農地發展權受限（比如保護耕地目標），即由國家購買其發展權并根據市場價格給予補償。因此，應打破城鄉二元土地管理制度，保障城鄉統一的所有權、使用權、轉讓權等，使城鄉居民享有同等的土地權益和義務，實現“同地同權”。特別是對于向城市流動的農民土地，應在經濟上保證其財產權利。從城鄉一體化較為成功的地區經驗來看，明晰產權、清理閑置土地都是規范市場秩序的起點和基礎。⑦

在明確產權的基礎上，建立城鄉統一的土地經營使用權交易場所，保證信息的通暢、公開、公正并及時反映市場行情，同時加快相應的規范市場交易行為和監測市場運行秩序的第三方中介、審計機構的建設。

（三）房地產政策實行“雙軌制”

在認可房地產作為投資工具合法性的基礎上區分房地產與住房的區別，前者為商品屬性，后者為社會屬性。

第一，發揮政府調控在促進商品房市場多層次供應方面的作用。在商品房領域，鼓勵并規范多元的市場產品供應，滿足不同收入群體的“剛性”住房需求和“改善性”住房需求。

考慮到未來我國居民住房需求長期看漲的總體形勢，政府調控作用主要體現在市場監管方面，包括一方面保證市場上的住房供應量，防止地產商利用壟斷地位人為推高、炒作房地產價格；另一方面監控房地產市場戶型供應結構符合我國的人口收入結構，增加中小戶型供應量，從而保證不同收入水平的家庭能夠通過市場購買到與其消費水平相符的戶型。

而對于“小產權房”“城中村”等社會轉型期必然產物，也不應盲目取締，可考慮將“小產權房”與保障性住房建設結合起來，納入社區治安管理體系并提高配套基礎設施。這樣一來，既可以保護、服務中低收入者權益，又可以加快保障房體系建設進程，并給“小產權房”提供了一個合法的市場出口。

第二，明確保障性住房概念界定：未來以租賃為主要方向。在保障房建設方面，首先要對保障房有一個清晰的界定，將經濟適用房和限價房劃出這一領域，從而避免保障范圍泛化，消除商品和保障房的交叉重疊區域，集中力量解決困難群體的住房問題。此外，還要對保障性住房受益群體有一個界定，改變建設目標以戶籍人口為標準的測量方法，改為以城鎮常住人口核定。

其次，考慮到房屋租賃具備更強的流動性并有益于推出機制的設立，保障性住房應重點發展廉租房和公租房，前者主要給予財政和金融政策支持，后者可進行市場化運作。公租房主要服務于城鎮中低收入家庭、夾心層（如高校畢業生、進城務工人員），可在建設完善中逐步取代現有“小產權房”、“城中村”角色；廉租房主要服務于城鎮困難群體，如低保老人等。

大力發展保障性住房的租賃市場將更有助于保障公平和促進保障性住房的循環利用，有利于鼓勵中低收入群體通過努力不斷改善居住條件。

（四）加快實施房地產稅和推進配套機制建設

房地產稅作為一項抑制房價過快上漲的市場性機制，在成熟房地產市場國家實踐中發揮了非常積極的作用：在歐美，房屋產權所有人必須每年繳納1%～3%不等的房產稅，且房產稅計算以房產的市值計算，即隨著房價上漲，房產稅也將上漲。

與此同時，歐美的房地產屬于消費品而非投資品，計入CPI計算，一旦房價上漲將CPI推至5%，政府即可以惡性通脹為由進行強制干預。

在征收高額房地產稅的同時，歐美政府還大量提供類型豐富且租金穩定的住房，使大多數居民、家庭不必購房也能解決長期穩定居住需求。⑧

目前我國在上海、重慶設立了房產稅征收試點，在未來向更大范圍的推廣過程中應該注意以下幾個問題。

一是如2012年政府報告中所提到的“加快建設城鎮住房信息系統”，實現40個重點城市個人住房信息系統與住建部的聯網，保證房產稅征收的有效性、及時性、規范化。

二是征收標準的設計應該以抑制投機、投資為主，保證普通居民的居住需求，不給普通群眾增加負擔。

三是考慮到產權和復雜的歷史遺留問題，房產稅征收可從增量住房開始推廣，以減少改革阻力，在制度發展完善健全后，再嘗試觸及存量住房。

四是借鑒歐美等房地產發達市場國家經驗，在保障性住房建設方面必須進行配套管理，形成政策合力，如目前重慶實施的將房產稅所得直接全部應用于保障房建設。

（五）規范完善房地產金融發展

未來房地產行業發展必然向更依賴市場基礎配置作用的方向發展，這對于配套的房地產金融市場進一步發揮融資和監管作用，也提出更高要求。近年來房地產市場的繁榮，使得房地產開發和個人住房消費信貸增量出現了大幅增長，但總體來說，我國的房地產金融市場發展還存在明顯滯后，主要表現在：房地產融資渠道單一、房地產金融市場結構和產品供應單一、房地產金融市場的監管機制缺位，需要著力進行改革。

第一，拓展房地產資金來源。從國際經驗來看，房地產開發的資金來源主要包含三個部分：銀行貸款、公募資金、私募資金各占1/3，而在我國則主要依靠銀行貸款間接融資這種方式，私募非常少。由此導致房地產投資的市場風險和融資信用風險高度集中于商業銀行。

未來應借鑒國際經驗，進一步拓展房地產開發的融資渠道，鼓勵自主，讓房地產業自己承擔投資風險，從而有效隔離房地產風險和銀行風險，促進房地產行業的健康發展。⑨

第二，地產證券化。鼓勵地產由物權轉化為資本市場上的有價證券，然后進入交易市場。在這一過程中，每個步驟都可以由專業、富有經驗的組織機構完成，以而大大提高信息的透明性、降低信息不對稱，有利于房地產市場的規范化建設和實現公共監督。

證券化能夠使流通性較差的地產經過組合產生穩定的現金流收益，給城鄉居民更靈活的交易和投資選擇，符合城鄉、地域人口流動性增強的需求。美國和歐洲長期以來分別形成了以房地產信托基金和抵押貸款為主的模式以及以房地產公司股票和房地產受益憑證為主的模式。⑩

當然，地產證券化必須建立在完善的金融市場體系之上，并置于有效的監管調控之下，防止泡沫出現。

第三，建立政策性金融房地產制度。建立政策性房地產金融渠道主要是為服務普通居民的基本住房需要，在市場自然運行之外保證民生穩定。制度設計應包括建立專門政策性金融機構進行相關政策制定和監管、為居民提高首套住房的信貸支持、為中低收入階層提供按揭擔保以及上文提到的在房地產稅征收背景下提供補貼和扶持等。

（六）積極推行就地城鎮化

部分地區房價過熱同時反映了我國區域發展不平衡、人口分布過度集中于少數一線城市的基本國情。為了從長期角度改善城市居住質量，應著手從根本上解決城鄉發展、區域發展不平衡的問題。

這就要求打破城鄉、地區分割的城市發展思路，發揮市場對城市化資源配置的基礎性作用，而不是以行政力量為中心城區集中配置資源。對于城市化的理解應該突破簡單的高樓大廈、寬馬路立交橋、大廣場等符號和農村人口“進入”城市的死板概念，而是應該按照城市宜居生活標準對現有人口布局進行用地結構合理化調整和配套基礎設施建設，促進城鄉融合和平穩過渡。

這些舉措將有利于建立統一、多層次的房地產市場，有利于解決“小產權房”、“城中村”問題，緩解由此造成的一系列社會矛盾。

三、總結

在未來可預見的一段時間里，我國的居民住房需求將隨著國民經濟整體前進趨勢繼續穩定擴大。以此為出發點，需要發揮市場的基礎配置作用來解決大多數群體的住房需求。政府在保障民生、抑制房地產投機等方面有所作為，同樣應該采用更具市場特性的手段，如征收房地產稅。在當前我國房地產市場尚不健全的背景下，政府應致力于更有效的制度和更公正、公平的市場環境的搭建，由此才能逐步轉換角色，釋放市場潛力。

注釋：

① 《限價一周年 房地產進入精確調控階段》，李木子，《證券日報》，2012年3月7日。

②《2003年以來房地產市場宏觀調控政策研究》，“2011－2012年度REICO專題”，程岳榮。

③《保障房建設存在三大問題》，孫乾、孫雪梅，《京華時報》，2011年10月26日。

④ 《“小產權”中的大問題——小產權房及其相關問題研究》，丁雪，《中國經貿》，2010年第10期。

⑤ 同2。

⑥ 《城鄉統一土地市場制度創新及政策建議》，張合林、郝壽義，《中國軟科學》，2007年第2期。

⑦ 同9。

⑧ 《歐美房產稅是房價平衡器》，finance.eastmoney.com/news/1359,20120416200933190.html。

⑨《住建部秦虹：控制房價上漲的政策目標要長期堅持》，搜狐焦點，2012年3月27日。

⑩《從國外房地產融資模式看我國房地產金融證券化》，巫文勇，《世紀橋》，2005年第3期。

! 《城市化模式轉變：從城鄉分割到城鄉統籌——對城市化與“三農”關系的思考》，盛廣耀，《城市》，2005年6月。

參考文獻：

[1]巫文勇.從國外房地產融資模式看我國房地產金融證券化[J]. 世紀橋，2005，（3）.

[2]盛廣耀.城市化模式轉變：從城鄉分割到城鄉統籌——對城市化與“三農”關系的思考[J].城市，2005，（6）.

[3]張合林，郝壽義. 城鄉統一土地市場制度創新及政策建議[J]. 中國軟科學，2007，（2）.

[4]丁雪.“小產權”中的大問題——小產權房及其相關問題研究[J]. 中國經貿，2010，（10）.

[5]李木子. 限價一周年 房地產進入精確調控階段[N].證券日報，2012-03-07.

（編輯：張小玲）