我國生態補償機制現狀與前景芻議

葉平

摘 要 生態補償機制是我國環境管理要求建立的三大生態機制之一，也是進行環境經濟調控的重要措施。近年來，生態補償在我國森林、礦產、自然保護區等領域應用廣泛。本文從生態補償機制的原理入手，探討我國生態補償機制的現狀及存在的問題，提出了完善生態補償機制的一系列建議。

關鍵詞 生態補償 機制現狀 政策研究

中圖分類號：X01 文獻標識碼：A

The Status and Future of Our Ecological Compensation

YE Ping

(Tianjin Academy of Environmental Sciences, Tianjin 300191)

Abstract Ecological compensation mechanism for environmental management requires the establishment of China's three major ecological mechanisms, is one of the important environmental and economic control measures. In recent years, ecological compensation in China's forest, mineral, widely used in areas such as nature reserves. In this paper, the principle of ecological compensation mechanism to start to explore the status of ecological compensation mechanism and problems, improve the ecological compensation mechanism, put forward a series of recommendations.

Key words ecological compensation; mechanism status quo; policy research

1 生態補償理論基礎

1.1 生態補償的內涵

生態補償(Ecological Compensation)是環境管理的重要手段，但其概念至今還沒有統一。最初提出生態補償概念是生態系統對于擾動的自身作出的補償，比如葉文虎等人將生態補償定義為自然生態系統對社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起的某種程度上的緩沖和補償功能。①后來逐步衍生到對生態系統干擾或破壞的人為化補償。Cuperus認為生態補償是指生態功能或質量受損的一種替代措施。Allen等則將生態補償認為是對生態破壞地的修復，或新建生態場所以替代原有的生態功能或質量。②時至今日，生態補償已從僅對破壞的補償，延伸到對生態保護的獎勵，如有學者基于人類活動對生態系統作用類型的分析，提出生態補償是調節相關方的利益關系，使保護、恢復、維持、改善和利用生態系統服務的行為外部效應內部化，以可持續提供生態系統服務的一種手段或制度安排。

1.2 生態補償的理論基礎

生態補償機制的理論支持大致源于三個方面，包括環境資源價值論、環境資源公共物品理論以及環境資源外部性理論，其中后者是核心理論。從價值分析角度來看，環境資源價值包括使用價值和非使用價值，某些環境資源的零價格使其價值被忽略，有價格的環境資源定價往往沒有考慮非使用價值。公共物品具有非競爭性和非排他性，環境資源的公共物品屬性造成其供給不足、濫用或者擁擠。環境資源的外部性使破壞者得不到懲罰，保護者得不到獎勵，造成環境和生態的破壞。因此，必須認識到環境資源的價值和公共物品屬性，消除外部性。

基于上述理論，國內外學者提出了實現生態補償的應然方法。有人認為生態補償的自然要求和生態學基礎限于自然資源環境利用的不可逆性；其法理基礎和制度經濟學基礎則為環境資源產權權利界定；公共物品屬性則毫無疑問地成為生態補償政策途徑選擇的經濟學基礎，而生態補償的核心問題和環境經濟學基礎則則歸因于外部性的內部化；最后，自然資源環境資本論是生態補償的價值基礎以及確定補償標準的理論依據。福利經濟學說認為，外部性理論和庇古手段與才能夠成為生態補償的理論基礎，該理論將資源開發無序化和引發環境污染的原因歸結于外部性，生態補償之目的在于消減或根除外部性對資源配置的負面作用，使外部性生產者的私人成本等于或接近于社會成本，從而提高整個社會的福利水平。

2 國內生態補償機制的現狀

從20世紀80年代開始，我國不斷對生態補償機制進行理論研究與實踐探索。經過了20多年的發展，在實踐和理論上都取得了顯著的成績。在理論上，學者對生態補償概念、理論基礎、補償手段、機制構建等方面進行了較深入的探討。其中取得顯著成績的方面主要包括：對自然保護區生態補償的政府性補償、項目式補償、區域與行業補償、專項基金補償等實施手段的研究；基于國內外森林生態補償發展概況，對于自愿協商方式在生態補償中的應用的研究；從復合生態系統理論、產權理論、外部性理論等方面論證建立水土保持生態補償機制的必要性；基于對流域上下游間的生態補償形式及實現模式的研究，探索建立上游地區生態建設補償的實踐模型；基于對礦產生態補償機制的實現途徑的研究，提出培育和完善探礦權和采礦權市場，建立礦山環境恢復治理保證金制度的礦區生態補償；基于我國巢湖流域農業面源污染現狀對生態補償機制的探索，主要依托項目補償、產業結構調整的推動、生態農業的發展、推進農村生態建設等措施。此外，在生態補償類型上，學者們在流域管理、生物多樣性、碳循環、景觀保護、水土保持、野生動物保護、流域生態環境保護、濕地保護、自然景觀及動植物資源多樣性保護等方面進行了研究，提出了包括西部生態補償機制、重點生態功能區補償機制、流域生態功能區補償機制和要素補償機制的多層次補償系統。③

在實踐上，我國部分地區進行了一定的探索，如在自然保護區國家以支付維護費的方式鼓勵當地居民自覺對自然保護區內的生態進行維護、實行排污權交易、對部分產區的礦石按噸數進行環境維護費、從旅游區的門票中抽取一定的資金進行所在區域的生態保護及對河流中下游地區進行收費來維護河流源頭的生態環境等措施。

與理論研究相比，我國對生態補償機制的應用還很不完善，存在著很多問題，主要包括：

（1）生態補償相關法律不完善，執行體制單一，缺乏協調性。我國雖然在環境保護方面有很多的法律，但是相應較為完善的生態補償法規還未建立，這使得我國相當一部分生態補償政策不能夠得到很好的實施。而部分法律規定存在著權限、責任的模糊性，使得其在執行上不能夠起到資源的優化配置。例如，在流域生態補償機制中，由于所適用的流域管理制度在水管理權不統一,使得各水管職能部門職責交叉、權屬不清，水資源管理體制缺乏協調統一性, 無法實現整體管理及優化調度, 也無法實現生態補償機制的有效執行和水資源的合理利用。另外，在部分存在相關法律規制的領域，卻又因為所在地區具體情況的變化使該法不能夠很好的適用于該地區，在生態補償政策的執行上存在著很大的困難。

（2）生態補償資本投入有限，資金使用領域分布不平衡。當前我國投入到環保方面的的資金大多數都集中于單純地環境污染治理方面，在生態補償上投入的資金相當有限，遠難以滿足生態補償機制有效運行的要求。在資金使用上，由于各級政策、社會輿論關注程度及當前效益等方面上的差異，使一些急需且具有長效性的領域不能得到及時的投入，從而，積危成疾，是我國生態環境持續惡化而不能得到有效控制。

（3）生態補償者與受益者的利益分配不均。為了加強環境保護我國實行了一系列治理政策，為了治理相關區域的環境質量當地政府投入了大量的資金，也取得了相當的成果，但有些污染無法做到準確的區域劃分，從而出現了“ 下游地區受益，上游地區負擔”、“多數地區受益，少數地區負擔”、 “富裕地區受益，貧困地區負擔”等補償者與受益者相脫節的尷尬境地。

（4）普通環境保護和生態環保的關系尚未理順。我國的生態保護區同時也是經濟落后地區，而這些地區的地方政府面臨著保護環境與加快經濟發展不可得兼的兩難境地，而硬性經濟發展指標又是考核地方征集的主要標準。因此，加快經濟發展就成了首要目標。基于此，出現政府競相通過在土地、稅費等方面傾斜環保政策招商引資的狀況。在環保費用的征收方面，有個別地方政府部門規定投入資本金在一千萬元以上的企業，只要不是屬于嚴重污染的情況，運行兩年均可免收排污費，其后的三年內也僅按國家標準的10%征收費用，甚至還有將前3年所征的城市維護建設稅全額悉數返還給企業的做法。這就出現了越是經濟不發達的地區，招商引資的門檻越低，這些地區的生態環境也不斷隨著高消耗、高污染項目的建設逐步退化。此外，將環保效益轉化為經濟效益也是一項刻不容緩的任務，在許多地方正是因為不能夠在取得環保效益的同時不能很好地解決人民的經濟問題而使得一些已經取得的成果存在著毀于一旦的危險。例如在實行“退耕還林”、“退牧還草”政策時，在起初的幾年農牧民可以得到國家的補助，而在此期間能夠成功實現轉產的鳳毛麟角，多數還是依賴土地開展農業生產。因此，土地仍存在政策實施期滿后將遭受新一輪生態破壞的隱患。

（5）缺乏廣泛的社會群眾參與。我國的生態補償政策幾乎都只停留在政府管理的層面，是具有很強能動作用的群眾和一些民間組織不能夠很好地參與進來。在資金、監督及管理等方面全部依賴于政府，這不僅使政府面臨著巨大財政和行政負擔，而且使社會上一些可以利用的力量得不到充分的利用。從而使生態補償政策不能夠達到理想的效果。

3 完善生態補償機制政策研究

（1）建立健全相關法律制度，加強行政協調能力。建立相關缺失領域的生態補償法律法規，完善已建立的法律法規，明確相關部門職責、相關區域范圍的劃分。明確在生態補償問題上相關部門的地位，在處理各類問題上做到單一領導多方配合的局面，使得所在區域的相關部門都能夠協調有序的進行相應的執法行為。

（2）政府資金為主，社會資金為輔，多項資金合理利用。在不減少生態投入的前提下，有效的吸引利用社會上公益性的非政府組織、相關的民間團體及個人的資金，實現資金了資源的多元化。在資金利用上，不應只鼓勵那些輿論關注的或短期見效的項目，應該把更多的目光轉移到那些具有長期效益和長遠意義項目上來，盡量減緩生態惡化的趨勢，為進一步的生態治理做充分的準備。

（3）協調生態補償者與受益者的利益。鑒于具體問題，首先應明確問題的作用范圍、涉及的相關方面，然后召集相關的責任方進行有效地商議，從而得出妥善的解決方法，從某種意義上實行區域內的共同承擔制度。例如，在流域問題的處理上，應在該區域成立流域問題管理委員會，委員會成員為所流經區域的行政負責人，該流域的問題應結合各地區的對河流的使用情況相互協調做具體處理，盡量做到利益的均衡分配。

（4）協調經濟發展與環境保護關系，加快環保效益向經濟效益的轉換。不影響正常人民生活的前提下，進行經濟發展，盡量避免生態破壞。在相關領域加強試點建設，為環保效益向經濟效益轉化提供數據上的支持。

（5）加強公眾參與。首先加強生態宣傳教育力度，使大家意識到這項事業的重要性；其次，要使大家對這項事業有更深一步的了解，明確自己能夠為這項事業做些什么；最后，由政府或各類組織進行協調，使大家能夠更好的發揮自身的監督和協助管理等作用。

注釋

① Ye W H, Wei B, Tong C. Measurement and application of urban eco logical compensation. China Environmental Science,1998.18(4):298-301.

② Cuperus R,. Ecological compensation of the impacts of a road.Ecological Engineering, 7( 1996), 327- 349.

③ 王興杰等.生態系統補償的概念、標準及政府的作用—基于人類活動對生態系統作用類型分析.中國人口、資源與環境,2010.