基于外部性的鄉村旅游產業政策解析

李俊梅

［摘 要］從外部性角度分析了目前國內鄉村旅游產業政策在制定和內容中存在的主要問題,提出在制定鄉村旅游產業政策時應有效針對外部性來進行認真思考,從而制定出較為系統、科學、完善的鄉村旅游產業政策。

［關鍵詞］鄉村旅游；外部性；鄉村旅游產業政策

［中圖分類號］F590.1［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）22-0021-02

目前國內各級政府部門制定了多種多樣的鄉村旅游產業政策,通過宏觀調控為促進我國鄉村旅游的發展作出了一定的貢獻。為了進一步提高鄉村旅游產業政策的針對性和其宏觀調控的有效性,本文從市場失靈的一個重要原因——鄉村旅游開發與經營中的外部性這一角度對現有的鄉村旅游產業主要政策進行了解析,希望能夠拋磚引玉,為今后制定出更加科學合理的鄉村旅游產業政策使鄉村旅游得到長足發展盡自己一份微薄之力。

1 鄉村旅游產業政策現狀

在我國鄉村旅游發展過程中,國內各級政府部門特別是縣級政府部門的扶持推動發揮了較大作用,他們積極制定并實施了多種多樣的鄉村旅游產業政策。這些政策主要包括財政政策、稅收政策、信貸政策、土地政策、用水用電政策、政府采購政策等多個方面,具體內容主要涉及簡化審批手續、降低收費標準、稅收優惠、信貸服務、編制規劃或補助規劃經費、獎勵示范典型、用地支持、扶持宣傳促銷以及環境監管與整治、基礎設施建設、人才培訓等鄉村旅游的方方面面的優惠政策措施,而涉及的省、市、地、縣則遍布全國,不勝枚舉。

另外,在世界金融危機的影響下,在我國政府大力促進內需增長的指導方針下,各級政府部門還掀起過一股制定鄉村旅游政策的熱潮,這些政策措施主要集中在發放鄉村旅游消費券、變相恢復“五一”長假以及門票、住宿、交通優惠等拉動鄉村旅游需求方面的內容上。例如，在發放鄉村旅游消費券方面,南京市于2009年2月先向本地市民發放了2000萬元的鄉村旅游消費券,之后又向其他省市進行發放；重慶市北碚區于2009年3月12日起,面向廣大市民免費發放首批價值300萬元的北碚鄉村旅游和溫泉旅游消費券；湘潭市向本地市民發放了可在包括一些農家樂等鄉村旅游景區(點)消費的旅游券，等等。其他政策措施方面如杭州市積極推進實行帶薪休假的方式延長“五一”假期,北京市推出門票、住宿、交通等各方面的獎勵和優惠措施；山東省也推出“誰不說俺家鄉好——山東人游山東”的活動,其中包括對部分景區門票實行“一卡通”措施等。

2 當前鄉村旅游產業政策與鄉村旅游開發與經營中的外部性的關聯狀況當前的鄉村旅游產業政策內容繁多,涉及面廣,其中有部分政策措施直接與鄉村旅游開發與經營中的外部性相關聯,能夠解決一些外部性問題。例如，貴州省修文縣、浙江省淳安縣、江西省上猶縣、安徽省來安縣等地方政府通過編制規劃或補助規劃經費促進鄉村旅游資源的合理開發,減少公共資源的過度開發與盲目利用；浙江省奉化縣、江西省興國縣、福建省、安徽省廣德縣、安徽省和縣、四川省廣安縣、重慶彭水自治縣、江西省上猶縣、北京市懷柔區、貴州省畢節地區、大連市等地方政府通過環境監管與整治、鄉村旅游經營戶等級的劃分與評定以及星級示范戶的獎勵等來規范經營,減少環境污染與破壞；浙江省淳安縣、浙江省余姚、江西省、安徽省、重慶彭水自治縣、河北省秦皇島市等地方政府通過稅收優惠、信貸服務以及一些其他的獎勵和補助(如對特色旅游商品的獎勵、對達到一定等級的休閑觀光農業示范園區的獎勵、對舉辦旅游節慶活動的補助和對宣傳促銷的補助等)等來增加鄉村旅游經營者私人收益。而更多的鄉村旅游產業政策措施,包括為促進內需而制定的那部分政策措施,則主要通過整體發展環境的改善和促進需求增加來間接鼓勵鄉村旅游的開發與經營,與鄉村旅游開發與經營中的外部性并無直接聯系。

3 當前鄉村旅游產業政策在針對鄉村旅游開發與經營中的外部性方面存在的主要問題當前鄉村旅游產業政策對鄉村旅游發展起到了一定的積極作用。但是,從鄉村旅游開發與經營中的外部性方面分析還存在一些問題。

3.1 制定鄉村旅游產業政策時欠缺系統性、針對性思考,易跟風效仿其他地區的政策措施制定許多地方政府部門在制定鄉村旅游產業政策時,缺乏系統性的、針對性的思考,不能從全局出發找出影響鄉村旅游發展的根本性因素,從而提出長效合理的政策措施,而往往是簡單地跟風效仿其他地區,可能在很短時間內就作出重大決策。這不僅導致鄉村旅游產業政策長期忽視了外部性這個造成鄉村旅游市場失靈、阻礙鄉村旅游發展的主要因素,而且還導致很多地區鄉村旅游發展缺少特色,尤其是突發性決策制定政府政策,很容易出現短期性及短視特點,加劇鄉村旅游開發與經營的外部性問題,甚至政策超出政府正常職能范疇等結果。例如,在促進內需時以地方財政補貼發放鄉村旅游消費券成為各地方政府積極效仿的政策措施。而因為這種政策措施是通過政府財政補貼帶動消費者自身消費的方式來促進鄉村旅游業的發展,實質上消費金額的相當一部分來自地方政府財政,也就是說政府出資購買了這部分鄉村旅游產品,同時鄉村旅游消費券只能在指定的經營者那里進行消費,限制了旅游者消費的范圍。這就偏離了政府合理的職能范疇,且該政策措施體現出明顯的短期性和沒有考慮鄉村旅游開發與經營的外部性問題，只是單純以增加需求來促進鄉村旅游發展的特點。其他各鄉村旅游產業政策中也幾乎找不到相對較為系統、科學并有針對性的典型例子。

3.2 現行政策側重于促進鄉村旅游的發展,政策管理空間有些寬松作為政府,所制定的政策應以管理者的身份考慮整體利益和長期利益,但當前眾多的鄉村旅游產業政策令人眼花繚亂,總體上看，這些政策卻很多都是偏重于如何從各個方面促進鄉村旅游的發展,政策的管理空間顯得有些寬松,實質性的宏觀調控功能未能很好地發揮出來。這也造成有些地方政府在淡薄的可持續發展意識下片面強調短期經濟效益,遷就部分鄉村旅游經營者受利潤最大化動機支配的不合理要求,以至于反而助長了鄉村旅游開發與經營中的外部不經濟。例如,現行的各地方鄉村旅游產業政策中多是以各種優惠傾斜政策及拉動需求措施促進當地鄉村旅游的發展,如北京市懷柔區、浙江省淳安縣的鄉村旅游產業政策中提出對引客到當地鄉村旅游的旅行社按照一定標準進行獎勵。這種鄉村旅游產業政策管理思想的欠缺和管理措施的不到位易導致鄉村旅游經營者過度開發和利用公共資源,生產出一些簡單的、具有較高短期經濟效益的鄉村旅游產品,造成外部不經濟增長。

3.3 針對鄉村旅游開發與經營中的外部不經濟現象,注重由政府承擔私人部門產生的社會成本對于鄉村旅游開發與經營中的外部不經濟現象,在鄉村旅游產業政策中主要針對其中的公共資源問題和環境問題提出了相關管理措施,思想道德與文化問題很少涉及。而這些具有一定針對性的政策措施的內容則主要表現為由政府承擔鄉村旅游經營者所產生的多于私人成本的社會成本部分。例如，在利用規劃減少公共資源的過度開發與盲目利用措施中,安徽省來安縣提出縣財政預算每年設立不少于50萬元的縣級旅游發展資金、江西省上猶縣每年安排100萬元鄉村旅游發展資金用于包括鄉村旅游規劃編制在內的各項政策措施,浙江省淳安縣政府則提出對鄉鎮村編制鄉村旅游規劃的給予50%的補助；對于經營中出現的環境污染與破壞,江西省興國縣的鄉村旅游政策提出直接對村莊環境進行整治,清污水、清障礙、清垃圾,福建省財政廳印發的《福建省鄉村旅游專項資金管理暫行辦法》中則提出將鄉村旅游環境治理一項作為鄉村旅游專項資金的支持范圍內項目,浙江省淳安縣的鄉村旅游政策則提出給予按要求建設污水處理設施并經驗收合格的農家樂其污水處理設施工程投資額50%的補助。