財政分權背景下地方政府投資問題研究

劉津辰 姜騰嵐

［摘 要］當前我國水利投資問題突出,中央已經將水利工作提到了戰略地位,但地方政府在投資水利、落實政策時還存在很多問題。本文立足于現階段我國的財政分權這一體制背景,對地方政府進行水利投資存在的問題進行研究。首先對目前我國水利發展的歷史進程和現狀進行分析；然后提出地方政府投資水利存在的問題；最后是對策建議。

［關鍵詞］財政分權；地方政府投資；水利投資；政策建議

［中圖分類號］F832［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）22-0056-03

1 研究背景

1994年我國實行分稅改革的財政分權體制,這一改革不僅增強了中央政府的宏觀調控能力,也使得地方政府擁有獨立的收入權和支出決策權,調動了地方政府的積極性。但是在運行過程中也顯露和積累了一些問題,諸如財權和事權劃分不科學,基層財政困難,地區間差距拉大等,導致地方政府在進行投資決策時也存在諸多問題。

2011年1月29日發布的中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》提出將水利作為公共財政投入的重點領域,發揮政府在水利建設中的主導作用。2011年7月8—9日首次以中共中央名義召開中央水利工作會議,進一步強調落實一號文件。新形勢下水利工作成為政府投資的聚焦點,尤其是地方政府為促進水利政策落實,更要在水利工作中發揮重要作用。本文從水利投資這一角度切入,立足財政分權這一體制性背景,重點研究地方政府投資水利存在的問題及相應的對策建議。

2 我國水利投資的現狀及存在的問題

新中國成立以來,尤其是改革開放以來,我國水利建設有很大的發展,水利改革取得新的突破。但不容忽視的是,水利建設長期滯后,歷史欠賬嚴重。

2.1 水利投資占GDP的比重逐年降低

水利作為國民經濟與社會發展的基礎設施和基礎產業,同國民經濟發展既相互適應又相互制約。水利投入占同期GDP的比例可以反映出國民經濟對水利投入的承載能力,也可以分析出與國民經濟相適應的水利投入水平。目前,水利投入占GDP的比重不高,還存在較大的投入空間。

從下圖可以看出,水利投入占GDP的比重從2002年的0.6%持續下降到2008年的不足0.4%,2009年比重有所增加,到2010年也只有0.58%。

2.2 投資來源多渠道,政府投資為主要來源

水利投資資金來源主要包括預算內的財政資金、水利建設基金、銀行貸款、從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設(周學文,2011)。水利投資多渠道為水利建設提供資金保障,其中政府投資是水利投資的主要資金來源。

我國水利投資來源中政府投資的比重一般為50%,而世界上大多數國家的水利融資結構中政府投資占70%左右,即使在市場化程度最高的美國,水利投資也主要是依靠政府部門的資金支持。

2.3 公共財政支出比例低

公共財政是水利建設和發展的主要支撐力。雖然我國水利事業在財政的支持下取得很大成績,但是以往公共財政對水利的支持力度同發達國家相比較仍然偏低。水利財政支出占公共財政總支出的比重持續低迷,絕大多數時期都在5%以下。近幾年水利支出比重甚至降至2%左右,2008—2011年10月份比例分別為1.77%、1.99%、2.06%和2.08%。由此可見,公共財政對水利的支持力度顯然是不夠的。

3 地方政府投資水利存在的問題

3.1 地方水利投入不足,欠賬嚴重

近年來，我國自然災害不斷、洪澇頻發,水利設施抗災能力低下,暴露出近幾十年我國水利投入不足問題。水利建設投資大、周期長、見效慢,具有很強的公益性和基礎性,難以吸引私人資本,主要依賴政府對水利建設的重視程度和投資規模。而現行的財政體制使得地方政府追求政績和地方利益,對經營性弱的水利項目投入力度低,導致地方水利投入不足、欠賬嚴重。

長期以來,有限的國家和地方財政投入多集中于大型水利工程,而對于小型農田水利工程投入甚少,建設標準低,疏于維修養護,功能衰退,導致農田水利的“最后一千米”成為水利基礎設施最薄弱的環節。

3.2 水利投資效率低,制約水利發展

3.2.1 財政支持力度低,水利資金落實困難

分稅制改革以來,財權上收和事權的逐級下放,使得地方政府的財政壓力加劇。而現行的轉移支付體制無法彌補地方政府的財政缺口,造成地方政府在公共服務的提供上存在缺失、質量低下和責任轉嫁等問題。目前高強度水利投入的要求使得原本財政緊張的地方政府更是捉襟見肘,地方政府如何能確保資金的有效落實仍然存在很大問題。

“從土地出讓收益中提出10%用于農田水利建設”是2011年中央一號文件中“含金量”最大的一項政策。但是該政策在具體落實上難度很大,存在以下問題：①土地出讓收入不高的市縣級政府,無法滿足農田水利的投資需求,還需要省級和國家層面的調配。②相關細則出臺不久,土地出讓成本界定不清楚,土地出讓收益目前無法估算。③由于土地出讓收入是本級政府收、本級政府用,對使用土地出讓收入進行監督和規范比較困難。

3.2.2 地方政府配套資金短缺,無法足額到位

當前,在中央資金高強度投入的水利投資中,地方政府所面臨的最突出的問題是配套資金不足。首先,基層地方政府配套經費困難,財政壓力大。縣級政府配套資金的落實難度大,籌資工作往往捉襟見肘。其次,“空配”現象時常發生,資金無法足額到位。地方政府為拿到項目,先向中央承諾撥付配套資金,等項目審批成功后,地方政府的配套資金卻不見蹤影。最后,存在“一刀切”問題,地區間水利發展不平衡。對于財力薄弱的地區,地方政府無法達到匹配要求,相比之下這類地區的水利投資規模減少,發展更加滯后。

3.2.3 擠占挪用資金現象嚴重,制約水利發展

國家審計署于2010年11月至2011年2月公布：我國有高達2.09億元農田水利項目資金被用于出借、償還試行貸款和彌補辦公經費不足等。水利資金被擠占、挪用的現象十分嚴重,資金的使用不能到位,嚴重影響了資金效益的發揮。主管部門擅自調劑使用專項資金,將水利專項資金挪用于歸還借款,事業費支出、非生產性購置和消費性支出。

3.3 地方政府水利投資決策不科學

3.3.1 水利建設投資盲目,無科學規劃

水利建設投資是上級無償撥款,一些地方政府為了趕時間、爭投資,盲目立項、倉促上報,不僅項目缺乏科學的評價依據和可行性分析,甚至連撥款后資金如何使用都沒有明確方案。水利建設資金來源過度分散在各個部門,缺乏統一規劃和協調,投入資金無法整合使用。部門之間缺乏溝通,局部利益往往制約了整體決策的制定。尤其是地方財政部門的支出壓力同水利部門對公共財政的依賴程度之間存在矛盾,更需要科學地、全局性地制訂規劃。

3.3.2 質量意識薄弱,質量管理存在問題

地方投資主體的質量意識仍然薄弱,經常有“爛尾工程”、“半拉子工程”發生。一些水利建設項目在資金不到位、前期工作不充分、設計安排不合理的條件下倉促上馬,工程質量“先天不足”。建設過程中偷工減料、粗制濫造,存在質量隱患。監管體系不健全、質量檢驗不嚴格使得水利工程質量的最后一道防線也岌岌可危。

3.3.3 地方政府重形象工程,輕民生水利

地方政府為了在以GDP為核心的政績考核中贏得籌碼,更愿意投資經營性和營利性強的項目,而忽視與公眾利益切實相關的項目。地方政府大搞“政績工程”、“形象工程”的現象頻出,這部分工程資金的大筆投入使得財政資金并沒有用到刀刃上。關乎民生的水利項目絕大多數都是非營利性的,一直得不到地方政府的重視。