金融突發事件應急預案演練特征及方案設計

焦少飛

摘 要： 金融突發事件應急預案演練具有不同于一般的顯明特征，表現為演練過程不具有實體目標、演練設計具有動作性想象、演練設計遵循動作分解原理；綜合性金融突發事件應急預案演練可以采用實戰演練與桌面演練、分散演練與集中演練相結合的組織形式；應急預案演練設計中的關鍵要素是流程分解、動作分解和確定演練方式。

關鍵詞： 無實物練習； 金融突發事件； 應急預案演練； 方案設計

中圖分類號： F831.2文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0037-03

Characteristics and Design of Emergency Response Exercise of Financial Emergent Events

JIAO Shao-fei

（The Peoples Bank of China， Xian Branch， Xian 710075， China）

Abstract： Emergency response exercise of financial emergent events(EREFEE) has its own characteristics which distinguish from general emergency response exercise. EREFEE has no physical objectives， and its designing process has the feature of action imagination follows the movement decomposition principle. Comprehensive EREFEE should combine not only actual maneuver and desktop maneuver， but also disperse maneuver and centralized maneuver. The key points of designing process are flowing sheet decomposition， movement decomposition and maneuver mode choice.

Key words： performing without entity； financial emergent events； emergency response exercise； schematic design

積極防范和化解金融風險是金融工作的永恒主題。面對日益復雜的國內外經濟形勢和日趨多元化的金融風險隱患，金融系統不斷推進以“一案三制”為核心的應急管理體系建設，并依據相關預案開展了多層次、多形式的應急演練活動，為應急處置積累了一定的經驗。從全國范圍看，“十二五”期間，應急演練的一個主要發展趨勢就是以“練”為主，特別是演練部門之間的協調、聯動機制；同時，不僅要檢驗一線人員的現場處置能力，也要檢驗領導人員的指揮決策過程。這就決定了今后金融突發事件應急演練的復雜程度、綜合化程度及其組織難度將不斷提高，應急演練將更加注重部門聯動，全面提高各部門應對突發事件時的協同配合能力。金融系統的業務性質和特點決定了金融突發事件應急演練具有自身的特征，特別是組織實施多層級、跨部門的綜合演練復雜程度高、難度大。因此，如何根據金融突發事件應急演練的特征設計演練方案是一個需要深入研究的課題。

一、問題的提出

根據國務院應急辦編制的《突發事件應急演練指南》，應急演練是指演練組織單位組織相關單位及人員，依據有關應急預案，模擬應對突發事件的活動。從這個角度講，應急演練是一個具體的實踐問題，相關文獻主要集中在以下幾個方面：一是介紹特定的應急演練活動，如侯耀升等（2011）介紹了蘭州應對煉化裝置爆炸著火突發實踐的演練情況，何飚等（2011）介紹了阿壩州突發地質災害演練情況等；二是介紹發達國家應急演練體系，如洪凱和陳綺樺（2011）對美國應急演練分類、項目、流程等做了介紹；三是總結、分析我國當前應急演練的經驗教訓，如梁賢艷和吳淑嫻（2010）分析了城市應急演練中的“真實性”問題。

現有為數不多的文獻還主要偏重于實踐經驗和案例介紹，從抽象層面探討應急演練方案設計與組織實施的文獻幾乎是空白。為提高我國應急演練的標準化和規范化程度，需要對具有規則性、方法性的問題進行研究。此外，行業特性決定了不同行業的應急演練需要采取不同的組織形式。金融行業的高杠桿率決定了金融體系具有自身的脆弱性，復雜的債權債務關系又決定了金融風險的高傳染性，所以組織金融突發事件應急演練需要選擇適當的組織形式，在實現演練目標的同時避免“弄假成真”。筆者以下部分針對金融突發事件應急演練，分析金融突發事件應急演練的特征，探討適應金融突發事件應急演練的組織形式，以及方案設計中的關鍵要素及其設計方法。

二、金融突發事件應急演練的特征

在表演學中，“無實物練習”是演員訓練的一種方法，它可以幫助演員養成動作性想象的習慣，培養演員在特定的情境下，有邏輯、有順序地組織舞臺行動，完成表演任務。金融突發事件應急演練很大程度上是一種無實物練習，具有無實物練習的許多特征。

（一）演練過程不具有實體目標

金融突發事件應急演練的情景設計中，可以包括模擬擠提現場、維護事發金融機構營業場所秩序、人民銀行組織發行基金調運等環節。但是，從人民銀行和監管機構的角度講，金融突發事件應急演練的重點是在籌措資金保證支付、加強流動性監測、樹立公眾信心、防止風險通過資金鏈蔓延等環節，很大程度上是一種“后臺”操作。因此，與消防、地震等應急演練不同，金融突發事件應急演練一般沒有特定的實體目標。

（二）演練設計具有動作性想象特征

在演練準備階段，演練文案人員需要設計演練方案、編制演練腳本，而演練腳本的編制本質上是一個動作性想象的過程。以省級金融突發事件應急演練為例，文案人員往往需要根據省市兩級政府、人民銀行、金融監管部門等參演單位的部門預案或專項預案，按照突發事件類型以及事件等級的動態升級過程，研究、設計演練場景，并按照事件發生、擴散、救助、平息的進度以及各部門參與處置的先后順序安排演練活動，使之在演練過程中有邏輯、有步驟地出現。

（三）演練設計遵循動作分解原理

在無實物練習中，練習動作被分解為盡可能小的、相對獨立的工序，便于演員的練習。如一個簡單的炒飯練習，從準備原材料到將炒飯盛入碗中，可以劃分出十幾道甚至幾十道工序。在金融突發事件應急演練過程中，為使演練過程清晰、明了，同時又便于參演人員理解和操作，也需要對演練過程、演練活動進行合理地分解，使每個演練動作可以獨立執行，并確定每個演練動作的演練方式。

三、金融突發事件應急演練的組織形式

根據《突發事件應急演練指南》，應急演練的組織形式包括桌面演練和實戰演練兩種。實踐中，筆者發現對于跨地區、跨部門、跨行業的綜合性演練而言，可以增加分散演練和集中演練這一劃分維度。一般來說，綜合性演練復雜程度高，為突出關鍵演練環節，不是所有演練活動都要集中展開，某些演練環節可以由相關參演單位先行組織實施。從兩種分類方法的關系上講，分散演練既可以采取桌面演練，也可以采取實戰演練，集中演練亦然。實踐表明，分散演練和集中演練、桌面演練和實戰演練相結合的形式對于綜合性金融突發事件應急演練具有較好的適用性。

一方面完全實行實戰演練、集中演練的成本高、難度大。金融突發事件應急演練往往是綜合演練，如某省級金融突發事件應急演練就涉及省、市兩級政府，以及應急辦、公安、人民銀行、銀監等多個部門。如果完全實行集中演練或實戰演練，不但協調成本和組織難度較大，而且也會使整個演練顯得過于冗長，不能有效突出重點環節和關鍵信息，甚至造成“演”大于“練”的局面。此外，金融風險的高傳染性決定了金融體系具有自身的脆弱性，特別是在信息社會背景下，一些較小的個體事件也可能因公眾的“羊群效應”引發重大金融風波，而金融突發事件應急演練又是以金融機構發生存款擠提、重大金融案件等為假設事件，這就決定了塑造真實事發情境的社會影響較大，若安全保障措施不當，很容易引起公眾誤解和恐慌，引發真實風險事件。

另一方面桌面演練、分散演練的實戰性不強、效果較差。盡管金融突發事件應急演練一般不具有實體目標，但它可能需要動用必要的業務系統和物資設備，需要鍛煉一線人員在面臨存款擠提等群體性事件時的處置能力，因此完全實行桌面演練特別是討論式桌面演練的實戰性不強。此外，實踐中也存在完全由各參演單位進行分散演練的形式，這種演練方式的實戰性很強，但由于我國應急演練起步較晚，應急管理人員業務水平還不高，這種演練方式的效果有限：一是容易出現一些參演單位敷衍了事，二是不宜進行觀摩、學習，演練的示范性較差。

分散演練和集中演練、桌面演練和實戰演練相結合的方式在很大程度上克服了上述弊端。按照演練設計可以采取分散演練的演練環節，由演練牽頭單位先行組織相關參演單位在集中演練舉行之前的一段時間內，依據演練方案、演練腳本及參演單位內部應急處置流程，采取桌面演練或實戰演練的形式完成演練活動，同時制作相應影像資料。在集中演練過程中，演練控制人員適時播放分散演練形成的影像資料，確保實景現場與視頻展示的銜接，最終形成一個完整、系統、銜接的演練過程，將演練、觀摩融為一體，這就不僅提高了演練效率，降低了演練成本，而且提高了演練的實戰性。

四、金融突發事件應急演練設計的關鍵要素

采取分散演練和集中演練、桌面演練和實戰演練相結合的演練方式，關鍵是要有一個科學、合理的演練設計。從現有金融突發事件應急演練設計看，文案人員往往將演練過程劃分為三至五個大的階段，如事件發生—機構自救—外部救援—事后恢復。這樣的設計具有一定的合理性，但由于每個階段可能涉及多個部門的演練活動，因此不便于進行任務分解。筆者認為，可以參照“無實物練習”的動作分解原理，設計金融突發事件應急演練流程。其關鍵要素包含以下三個方面。

（一）流程分解

一般來講，演練流程的分解有兩個標準：一是以事件為對象，將演練過程劃分為事件發生、發展、平息等階段，這是現有演練設計常用的標準。二是以主體為對象，以參演單位介入事件處置的順序劃分演練過程。實踐表明，只有將上述兩個標準結合起來進行流程分解，才可以使參演單位方便、快捷地領會各自的演練活動，也便于演練過程中的組織、協調。筆者以圖1描述了一個簡化的金融突發事件應急演練流程分解示意圖。圖1將演練過程劃分為8個步驟，其特征體現在：一是以參演單位作為流程分解的標準，并且以該參演單位的演練活動為中心，處理某一步驟中可能出現的多個參演單位之間的關系。二是體現了事件發生、處置、平息與善后的階段特征。需要指出的是，此處沒有考慮突發事件等級動態升級的情形（如由Ⅲ級升級為II級），但后者仍遵循流程分解原理。

（二）動作分解

在流程分解的基礎上，可以對每一個步驟中的演練活動進行動作分解。與“無實物練習”一樣，需要將演練活動分解為可以獨立執行的單元，并且盡可能地細化。這里假定前述八個步驟可以劃分出14個演練動作，以字母A-N表示。例如，公安機關介入事件處置是在演練的第六步，此時金融機構多個地方的營業網點發生了不明身份人員尋釁滋事事件，公安機關立即啟動本部門群體性事件應急預案，用K表示這一演練動作；隨后組織警力維持營業網點秩序，防止踩踏、砸搶等意外事件和案件的發生，用L表示這一演練動作。表2是基于演練動作分解的演練任務分解表。

（三）確定演練方式

綜合演練動作的復雜程度、重要性以及與演練目標的相關性等因素，可以確定每個演練動作的演練方式。仍以公安機關為例，動作K主要是召開應急處置會議，研究應對措施，可以在集中演練現場以桌面演練方式呈現。動作L復雜程度高，也不是金融突發事件應急演練的關鍵環節，因此可以采取分散演練方式。此外，對于決定采用分散演練的演練活動，需要考慮不同單位之間演練動作的協同。例如，事發金融機構營業場所秩序的維持涉及事發機構和公安機關，因此需要統籌安排動作A和動作L。

五、結論

隨著金融突發事件應急演練綜合化程度的提高，需要不斷創新演練組織方式，以更好地實現多部門協調，提高演練效率，控制演練成本，突出演練的關鍵環節。筆者認為，可以采取實戰演練與桌面演練、分散演練與集中演練相結合的演練模式，并運用“無實物練習”動作分解原理進行流程分解和任務分解。當然，這種新的演練形式也需要在實踐中不斷地加以完善，一個可以嘗試的方向就是借助現代化的網絡、通訊手段，實現各分散演練現場與集中演練現場的同步，提高各演練場景在時間和空間上的契合度，進一步提升演練的實戰性。

參考文獻：

[1]侯耀升，等.地企聯合演練 強化應急防控[J].中國應急管理， 2011,（9）：28-31.

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[3]梁賢艷，吳淑嫻.城市應急演練中的“真實性”問題研究[J].中 國城市經濟，2010,（6）：108.

[4]張紅.金融突發事件與經濟機制建設研究[J].浙江金融，2006,（6）： 55-56.

[責任編輯、校對：楊栓保]