新時期政府采購監督機制研究

崔宏軼

摘 要： 政府采購制度是一國公共行政制度的重要組成部分，在行政過程和社會生活中發揮著不可替代的重要作用。然而，現代化的政府采購制度并不是自然而然地就能良好地運轉，而必須要有一定的制度支持才能實現其建立的初衷。因此，必須建立和完善以法制監督、內部監督、外部監督、供應商監督四位一體的、全方位的監督機制，以確保我國政府采購制度的良性發展。

關鍵詞： 政府采購； 監督機制； 公共財政

中圖分類號： F812.2文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0043-04

The Supervision Mechanism ofGovernment Procurement in the New Period

CUI Hong-yi

（School of Government ，Peking University， Beijing 100871，China）

Abstract： The government procurement system is an important part of the public administrative systems. It plays an important and irreplaceable role in the administrative process and social life. However， modern government procurement system can not function fluently. There must be some support system to realize its original intention. Therefore， in order to ensure that the government procurement system in our country can develop further and more healthily， it is necessary to establish and improve the four-in-one (the legal supervision， internal supervision， external supervision and the supervision of suppliers) and all-round supervision mode.

Key words： government procurement； supervision mechanism； public finance

政府采購制度是公共財政的一個重要組成部分，在西方發達國家已有兩百多年的歷史。其對于西方國家控制公共開支規模、規范政府行為、提高本國優秀企業的市場競爭力發揮了重大的作用。我國自1995年以來，逐步推進政府采購制度的建立，到21世紀初期，各地方政府的政府采購組織機構建設已經基本完成，履行政府采購職能的管理機構與執行機構也已在各層級的地方政府建立起來。

2002年黨的十六大召開之后，中國行政改革進入了一個嶄新的時期。這一時期的突出特點是，通過制度創新縮減政府開支和規范政府行為。與此相一致，政府采購制度的進一步深化與完善工作也漸次展開。這突出表現為，《政府采購法》于2003年1月1日起開始實施，為我國政府采購制度提供了堅實的法律基礎與制度安排框架。然而，在目前的實踐中，由于相關法律制度未能完全得以貫徹、涉及的經濟利益龐大、相關利益者關系錯綜復雜等原因，致使政府采購工作出現違規操作、甚至浮現出一些嚴重的腐敗現象，為此，必須進一步完善和加強對政府采購的監督機制，實現全方位的監督模式，以保證政府采購工作的廉潔規范。

一、政府采購制度

（一）政府采購制度的界定

政府采購，英文里稱為Government Procurement或Public Purchasing，也有學者稱之為Government Purchase。實際上，雖然政府采購制度已經成型多年，且在各國社會生活中發揮著舉足輕重的作用，但是，到目前為止，仍然沒有形成一個統一的定義。

世界貿易組織（WTO）在《政府采購協議》中將政府采購（Government Procurement）解釋為：成員國的中央政府、次中央政府在租賃、購買貨物、服務、工程以及公共設施方面的購買與建造。[1]世界各國也都根據本國的實際情況，對政府采購從采購實體和資金來源兩方面進行了定義。

我國在《政府采購法》第2條中規定，政府采購是指“各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”；采購指的是“以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇傭等”；而工程則是指“建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等”。

有學者認為，政府采購也叫公共采購，是各級政府及其所屬實體為提供社會公共產品和服務以及滿足自身需要，在財政監督下，以法定程序和方式從國內、國際市場上購買所需商品、工程和勞務的經常性活動。[2]

從國內外對政府采購的定義可以將政府采購的特點歸納為以下三個方面：（1）國家各級機關、事業型單位及團體組織是我國的政府采購主體，企業、公司和個人的采購行為則不屬于政府采購范疇；（2）政府采購所運用的資金只能是財政性的資金，采購主體用其他來源的資金進行的采購，不屬于政府采購；（3）采購主體運用財政性資金購買不屬于集中采購目錄之內的，或者購買的超出限額標準的貨物、服務或工程，也不屬于政府采購的范疇。

基于國內外對政府采購的定義和政府采購的特點，筆者將政府采購定義為：為了施行政務或為公眾提供所需的公共產品與公共服務，各級政府包括各個實行預算管理的單位，依照法律規定的方式、方法與程序，從市場上購買貨物、工程和服務的行為。而政府采購制度則是為了實施政府采購而建立的一系列制度安排的集合。

（二）政府采購制度的功能

美國芝加哥大學的學者溫迪·艾德爾伯格、馬丁·艾琛鮑姆和喬納斯·D·M·費舍爾指出，“當美國政府的政府采購大幅增加時，就業、產出以及非居民投資上升，與此同時，實際的工資和居民投資以及消費支出都降低了。”可見，政府采購對于現代社會的影響，不僅僅及于政府本身，而且還深刻地影響著整體經濟狀況和廣大民眾的日常生活。

一般而言，政府采購制度在一國經濟運行和社會發展中具有以下重要的功能：

1. 調節經濟總量。通過政府采購的公共支出規模效應達到調節國民經濟運行、保護稚嫩的民族產業和穩定物價的目的。

2. 調整經濟結構。通過政府采購政策的目標指向和采購標的之分配，實現促進本國中小企業發展和產業結構調整的政策目標。

3. 協調社會發展。通過發揮政府采購的社會效應，以保護本國的自然環境、扶持欠發達地區的經濟社會發展、提高就業率和鼓勵企業公平競爭文化的形成等。

4. 規范政府行為。憑借政府采購一系列嚴密的制度、機制與程序的安排，有效地約束和規范政府采購行為，達到遏制腐敗的目的。

總之，政府采購制度既是一種法律制度安排，能夠有效地約束政府行為，又是達成多重政策目標的政策工具，是一國公共行政制度的重要組成部分，在行政過程和社會生活中發揮著不可替代的重要作用。因此，要建立現代化的國家公共行政制度，必須建立和完善廉潔、高效的政府采購制度。

二、政府采購監督之雙重必要性分析

政府采購制度在國家的公共行政制度以及國民經濟制度中具有極端重要的地位與作用，是國家行政制度現代化的重要標志之一。顯然，現代化的政府采購制度并不是自然而然就能良好地運轉，必須有一定的制度支持才能實現其建立的初衷。因而，建立和完善政府采購制度中的監督機制就顯得十分重要和迫切。在此，筆者從理論與現實兩個角度對實施和加強新時期我國政府采購制度監督的必要性進行分析。

（一）政府采購監督的理論必要性分析

1． 作為公共支出環節的政府采購需要監督。政府采購是公共支出的重要環節，在一些發達國家甚至成為最主要的公共支出途徑。因而，國家計委政策法規司在其編著的《招標投標政府采購理論與實務》一書中指出“完整意義上的政府采購制度是現代市場經濟發展的產物，與市場經濟國家中政府干預政策的產生和發展緊密地聯系在一起。”此外，國際貨幣基金組織（IMF）的發展部主任A·普雷姆詹德也在《公共支出管理》中這樣描述政府采購在公共支出中的地位：“從一定意義上講，公共支出管理被看作是一個長長的價值鏈，起始于預算編制，經由通過政府采購和工程承包執行預算，終結于彬彬有禮地向公眾提供服務。”[3]從公共經濟學的視角來看，在市場機制下的公共財政體系中，政府財政資源的基本支出方向主要是向那些所謂的“市場失靈”領域提供公共產品與服務。這些公共產品與服務的生產和提供，有的可以通過以企業和個人為對象的、以收入再分配為目的的轉移支付方式來解決；有的必須借助于政府采購才能實現。而政府對這些公共產品與服務的采購行為正是政府采購監督的重要內容。這是因為，首先，正如孟德斯鳩在《論法的精神》中指出的那樣：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”[4]此外，作為公共支出的重要環節，政府采購活動對于社會公眾而言具有絕對的信息優勢，出現了明顯的信息不對稱狀態（Information Asymmetry）。因此，為了防止行政權力濫用以及對公眾的欺瞞，必須從財政支出的角度對政府采購活動進行監督。

2． 政府采購中政府職能的實現需要監督。政府采購是政府部門、機構以及其他直接或間接被政府控制的企事業單位為了實現政府職能及公共利益所進行的采購行為，其主要目的之一是為了履行政府職能。這既包括維持政府自身的有效運轉，也包括通過政府采購行為所帶來的對市場與社會的影響達到多重的公共政策目標。一般而言，政府負有合理利用公共財政資源，以最小成本換取最大效益的責任，而且政府還負有通過政府采購扶持民族工業，促進國內就業等政府責任。因而，在政府采購的過程中必須盡快引入行之有效的監督機制，確保政府采購的目的不偏離正確的方向，從而實現政府的職能。

3． 公共利益的保護需要監督。政府采購涉及到大量公共財政資金的使用，若使用不當，必將造成公共利益的嚴重損失。當前，在政府采購活動中，多數采用集中采購的方法，因而，如果缺乏有力的監督機制，很容易出現權力尋租現象。比如，在政府采購的立項、計劃、招標投標、簽訂合同、履行合同以及合同的完成并驗收階段，都有可能出現不正當地使用公共資金去“購買”工程與服務的行為。因此，必須要加強政府采購的監督力度，建立完善且有效的監督制度。

（二）對政府采購進行監督的現實必要性分析

自1995年以來，經過政府和社會各界的努力，我國的政府采購制度有了突飛猛進的發展。但與此同時，我國的政府采購制度也存在著一些不容回避的問題。

1． 委托鏈條過長導致的委托代理問題（Principal-agent Problem）。按照我國目前的政府采購制度，實踐中必然會形成從公民到政府，由政府到財政機關，再由財政機關到政府采購部門，最后由政府采購部門到采購官員這樣一條五級的委托代理鏈條。如此之長的委托代理鏈條所帶來的后果是，對于采購活動的監督與約束力隨著代理關系的轉移而逐漸衰減，以致最后公民難以對由采購官員主導的政府采購活動實施有效的監督。而根據布坎南為代表的公共選擇學派的觀點，政府官員同樣是擁有理性價值觀的普通人，他們在公務活動中追求自身利益最大化的沖動不容忽視。而漫長的委托代理鏈條對于這些追求自身利益最大化的采購官員又缺乏約束力，由此，產生了我國政府采購制度的委托方與代理方不對稱的問題。

2． 政府采購法仍然存在不足。2003年出臺了政府采購法，應該說，這是我國政府采購制度得以真正確立的標志。然而，政府采購法雖然借鑒和吸收了許多國際上通行的政府采購規則，但從進一步完善政府采購制度的角度來看，仍然存在一些缺陷和不足。例如，關于政府采購法所確立的基本原則的條文具體化問題、關于政府采購的方式與模式、關于如何建立有效的政府采購的申訴制度等具體問題的規定，仍然有待進一步的細化和完善。

3． 各種不規范的政府采購行為較為突出。雖然我國采購制度通過實踐探索，已經初步建立了具有自身特色的制度框架和較為規范的程序安排。但是，在實踐中一些地方政府往往不嚴格遵守政府采購制度的相關規定，大量進行不規范的采購活動。這主要表現在，一是政府采購計劃的制定和執行隨意性比較大。政府采購目錄和政府采購計劃的權威性、規范性和穩定性未能得到尊重，對實際的采購行為缺乏足夠的約束力；其次，政府采購過程存在一些違規操作的現象，往往由于政府采購部門與特定的供應商存在利益輸送的關系，而導致未能向所有潛在的供應商提供公平競爭機會，由此所帶來的政府采購失當給公共財政資金造成了較大的浪費，也使政府形象受損。

4． 政府采購中的地方保護主義比較嚴重。我國的政府采購實踐中還存在地方保護比較嚴重的現象。一些地方政府為了保護本地企業的利益，提高自己的政績，而在政府采購過程中竭盡全力地推銷本地產品或設立特殊的門檻，以限制外地供應商進入。這種行為會造成嚴重的后果，一方面使政府耗費巨資而采購不到合適、經濟的物品與服務；另一方面，助長了本地企業不思進取的心態，從而導致其長遠競爭力的衰退，最終不利于本地經濟的發展。

5． 政府采購人員素質有待提高。由于我國政府采購制度建立的時間尚短，而且，對于從事政府采購工作相關人員的培訓工作并不是很到位，因此，具有現代政府理念、采購意識和技巧的政府采購人員并不多。出現有的政府采購人員不懂如何甑別廠商信譽和商品質量，甚至因為個別人員素質不高，而與廠商共謀以獲得不當利益。因此，如何盡快提高政府采購人員的專業素質已成為我國政府采購制度進一步完善所必須解決的問題。

6． 商業賄賂問題比較突出。當前，我國商業領域的商業賄賂問題非常嚴重，已經成為擾亂社會主義市場經濟、敗壞社會風氣的一大社會問題。黨和國家的領導人對此十分重視，近年來胡錦濤總書記和溫家寶總理都曾針對這一問題作過重要的論述。具體到紀檢監察系統，中央紀委的領導同志也在全國紀檢監察大會上提出，全國紀檢監察工作今年的重點就是大力整治商業賄賂。事實上，我國政府采購領域同樣存在突出的商業賄賂問題，供應商向政府領導、政府采購機構以及政府采購人員等進行商業賄賂的案例頻頻發生，嚴重影響了我國政府采購的規范化運作。

三、政府采購的全方位監督模式

1995年，英國政府發布了關于政府采購的白皮書，對政府采購的外延作了更為廣泛的延伸，并對政府采購在英國商務活動以及政府由此而獲得的談判地位做了新的定位。他們認為，在政府采購過程中，應該建立授權型的政府（Enabling Authority），而商業化的運作則是授權型政府的核心競爭力，這包括：（1）風險管理（Risk Management），保護公共投資和政府的職員；（2）質量管理（Managing for Quality），關注成就；（3）伙伴關系（Partnerships），與那些議程與政府議程不同的人們進行合作；（4）政治需要（Political Imperatives），遞送政策成就；（5）配給（Rationing），用較少的資源做更多的事。

與上述內容相對應，必須對政府采購的以下方面實施全面而到位的監督：

1. 政府采購機構及其官員是否采取措施控制了政府采購活動可能帶來的風險；

2. 政府采購機構及其官員有否運用必要的手段保證政府采購的產品與服務達到適宜的質量要求；

3. 政府采購機構及其官員有否在伙伴關系中獲取私人或小集團利益；

4. 政府采購機構及其官員是否足夠稱職以滿足不同利益團體對于采購活動的信息公開性的政治要求；

5. 政府采購機構及其官員是否根據經濟性的原則開展采購活動。

由此可見，西方發達國家非常重視政府采購制度監督機制的建立與完善，并且已經建立了它們自己的原則、規范和目標模式。這種對監督機制的重視與強化，顯然是保障這些國家政府采購制度健康發展的重要條件。

反觀我國，雖然目前還不具備英國等發達國家那樣成熟的制度條件和經濟基礎，但是出于現實問題的緊迫性，仍然需要盡快建立適應我國政府采購現狀的全方位的監督機制。否則，不但無法充分發揮政府采購制度在公共財政體系和國民經濟生活當中的重要作用，甚至可能導致現有的制度淪為虛置的制度，變成不良商人和官員牟利的工具。

新時期我國政府采購制度的全方位監督機制（LEIS監督機制）主要由以下幾個模塊構成：法制監督（Legal Surveillance）、外部監督（External Surveillance）、內部監督（Inner Surveillance）、供應商監督（Supplier Surveillance）。

（一）法制監督

適應現實需要而且較為完善的政府采購法律體系是政府采購制度得以順利運行的法律保障和行為依據。法制監督是所有監督模塊中層級最高，也是最有權威性和約束力的監督模塊。具體來說，為了促進廉政建設，遏制政府采購市場的腐敗行為，應該盡快建立和完善與政府采購相配套的各項監督法規，并規范政府采購計劃、采購預算的編制以及政府采購全過程的監督程序和監督規制法律體系。實際上，我國2003年1月1日正式生效的《政府采購法》對政府采購相關基本事項有所規定，且財政部以及各級地方政府也都有一些行政法規和管理辦法。但是，如前所述，目前的政府采購法律仍然存在不足。因此有必要依據《政府采購法》的精神和規定，進一步制定更為具體的配套法規，從而使《政府采購法》的原則性規定更加具有操作性。

（二）外部監督

所謂外部監督，就是來自政府采購部門之外的監督。首先是指各級紀檢、監察和審計等部門的監督。紀檢監察機關主要監督采購活動中是否存在利益輸送、商業賄賂、貪污腐敗的情況；而審計機關應當嚴把政府采購預算的審計關，通過審計，檢查采購的資金來源是否合法和足額，政府采購的物品是否屬于采購單位所必需，配置標準是否超過國家規定的配置標準，是否將應該實行政府采購的項目全部納入采購計劃，審核采購填報項目是否符合適用節約的原則，有無重復購買或購買數量偏多，規模是否偏高，從而在源頭上保證政府采購預算的合法性和有效性。[5]其次是指社會監督。社會監督機制主要是借助于社會輿論的力量來監督政府采購行為。因為，“公開是限制行政的一種手段，陽光是最好的消毒劑，一切見不得人的事情都是在陰暗的角落里干出來。”[6]只有公開政府采購各個環節，接受社會監督，使政府采購公開化、透明化、廉潔化，才能有效地規范政府采購行為。這一點，在處理政府采購存在的商業賄賂問題上尤為突出。

（三）內部監督

內部監督就是要加強政府采購部門甚至是整個政府內部的部門規制。我國在《政府采購法》中明確指出：“各級人民政府財政部門是負責各級政府采購工作的監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。”財政部門作為政府采購環節的一個管理部門，不能直接參與政府的采購活動。因此，其對采購工作的監督，首先體現在對采購預算資金的管理和控制上，應當建立政府采購預算制度，從總體上把握采購預算資金。此外，財政部門在編制采購程序以及審批采購項目的過程中，都應該謹慎考慮采購預算的全面性、合理性和有效性。并在實踐中嚴格遵循程序，包括對于項目的審核，發票的報銷以及對違紀單位的責任追究。

（四）供應商監督

供應商是政府采購的工程、貨物、服務的提供者，供應商是否具有合格的資質，其競標行為是否合乎規范，對于政府采購制度的運行具有重要的意義。因此，在各國政府采購制度的監督機制中，非常重要的就是對供應商行為進行監督。譬如，德國政府采購管理體系的主要內容就是對供應商的監督和檢查，并針對供應商的違紀行為制定了嚴厲的制裁措施。就我國而言，今后應該建立供應商的資格審查和評價制度，對供應商的資格條件進行審查、評價、懲戒；還應該建立對供應商情況的預警機制，通過不定期的突擊訪問，獲取供應商生產條件變化的信息，以供采購決策使用。

事實上，除了上述四個監督模塊之外，還應當建立一些更為具體的配套制度。例如，可以建立政府采購的定期報告制度。財政機關應當向采購部門發放統計表，要求它們如實填寫采購情況的統計結果，以此作為基礎性的資料。還可以建立政府采購舉報制度。事實上，“在政府采購中，無論哪一方受到不公正的待遇，在政府采購過程中的任何階段都可以提出投訴。”最后，必須建立政府采購官員的財產申報制度，旨在防止采購官員牟取私利。

總之，新時期我國政府采購制度應建立與實現法制監督、內部監督、外部監督、供應商監督四位一體的、全方位的監督模式。唯有如此，才能更好地推動我國政府采購制度的良性健康發展，并為健全我國的公共財政體系以及進一步推進政府行政改革奠定良好的基礎。

參考文獻：

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[4]〔法〕孟德斯鳩．論法的精神[M]．張雁深，譯．北京：商務印書館， 1963：15．

[5]彭志武．對政府采購加強審計監督的思考[J]．事業財會，2003，（2）： 46-48．

[6]王名揚．美國行政法[M]．北京：中國法制出版社，1997：960．

[責任編輯、校對：任山慶]