金融辦秘史

劉永剛 魏華

地方金融辦，一個(gè)并未被公眾熟知的機(jī)構(gòu)，在當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，正嶄露頭角。

盡管有人指出，它只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不屬于政府部門，甚至有人說它的存在讓“地方政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”成為一句空話；盡管它在一些地方還未得到廣泛的認(rèn)同，有的甚至還不清楚自己的職能定位是什么。但這些都不能妨礙它以“金融服務(wù)辦公室”、“地方金融穩(wěn)定辦公室”、“金融管理辦公室”等名義生存于地方的金融組織體系之內(nèi)。

尤其是在2011年，溫州的民間金融高利貸事件爆發(fā)后，當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管者和企業(yè)都感到了前所未有的考驗(yàn)，同時(shí)，當(dāng)下的地方金融管理體制——尤其是“一行三會(huì)”（央行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)）在地方的監(jiān)管效果似乎也發(fā)生了微妙的變化。人們不得不思考，如果“一行三會(huì)”對(duì)地方的金融監(jiān)管出現(xiàn)了“死角”怎么辦？正如溫州一位地方官員所問，“他們監(jiān)管不到的地方，是否需要一種補(bǔ)充？是否可以讓地方金融辦發(fā)揮更大的作用？”

在經(jīng)歷了數(shù)十年的金融改革之后，中國地方金融的發(fā)展速度是否已經(jīng)超過了預(yù)期？“一行三會(huì)”的監(jiān)管維度是否已無法全面覆蓋？地方金融辦是否已經(jīng)成為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一股新力量？

如果答案是肯定的，那么最初作為地方和中央之間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地方金融辦，需要一次徹底的“變身”。

1月6日—7日，時(shí)隔5年的第四次全國金融工作會(huì)議召開，這次會(huì)議所選定的方向，或?qū)Q定金融辦的最終前途。

金融辦，干嗎的？

2011年12月24日，王路（化名）從長春市重慶路旁的一家國有銀行取出2萬美元之后，轉(zhuǎn)身去了一街之隔的韓亞銀行。考慮到韓亞銀行一年期美元存款的優(yōu)惠利益為3%，王璐沒有過多地考慮就將錢存入了這家外資銀行。

自2006年以來，先后有8家外埠和外資銀行落戶吉林。而在更早之前，由于歷史原因，作為經(jīng)濟(jì)總量并不突出的省份，吉林省長期處在一個(gè)“民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)總量小、機(jī)制不活、發(fā)展不快”的尷尬境地。

“即使是在中央推行振興東北老工業(yè)基地的政策之后，東北三省遇到了重大的發(fā)展機(jī)遇期，現(xiàn)在來看，效果也并不十分顯著。”東北某省政策研究室研究員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“就像一個(gè)廚子看著一堆好材料，卻不知如何作出一道好菜。”

直到近幾年，隨著金融資本在各地大顯身手，多個(gè)地方政府的“一把手”才開始逐漸意識(shí)到金融的重要性。

2010年下半年，吉林省金融辦在獲得中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室的批復(fù)后正式成立。而在此前多年，省金融辦作為省辦公廳的下屬機(jī)構(gòu)早已生存多年。此次提升為省政府直屬機(jī)構(gòu)的舉動(dòng)，被外界認(rèn)為是吉林對(duì)金融發(fā)展作出的承諾。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》獲悉，吉林省高層為了尋找合適的金融辦主任也頗費(fèi)周折。最終，將央行上海總部長期關(guān)注貨幣政策并有地方政府工作經(jīng)驗(yàn)的高材林?jǐn)埲膑庀拢渌敝魅魏椭匾块T的負(fù)責(zé)人則來自中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)和國家外管局。

沒過多久，由這支“國家隊(duì)”組成的省級(jí)金融辦開始“發(fā)力”。2011年7月，吉林省政府對(duì)外發(fā)布《吉林省金融創(chuàng)新拓展計(jì)劃》，這一計(jì)劃不僅提供了吉林金融業(yè)未來發(fā)展的各種路徑，并首次將發(fā)展股權(quán)投資基金、建立多層次資本市場(chǎng)、推進(jìn)企業(yè)上市步伐等內(nèi)容列為吉林省金融發(fā)展的重點(diǎn)之一。

不僅在吉林，全國多個(gè)地方的省級(jí)金融辦都隨著大環(huán)境的變遷而發(fā)生變化。

曾經(jīng)編外，如今擴(kuò)權(quán)

從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，到政府組成部門，金融辦日漸強(qiáng)勢(shì)。

中國最早的金融辦出現(xiàn)在上海。在最初的一段時(shí)間，金融辦被定義為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，上海金融辦在當(dāng)時(shí)并不在政府序列，也不具有行政審批權(quán)，主要任務(wù)是聯(lián)系并配合“一行三會(huì)”和全國性金融機(jī)構(gòu)在上海的工作。

事實(shí)上，在很長一段時(shí)間內(nèi)，地方金融辦都屬于弱勢(shì)群體，在某些省份，甚至被列入省辦公廳或者發(fā)改委的下屬部門。能最后“熬出頭”的占極少數(shù)，北京算是特例。

2002年12月，北京市政府金融工作辦公室成立，3年后，北京市撤銷金融工委和金融辦，其相關(guān)職能一度被并入北京市國資委增設(shè)的金融處。

直到2008年，中央開始對(duì)地方政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，各地金融辦才紛紛從中獨(dú)立出來，機(jī)構(gòu)職能、部門設(shè)置和人員編制才得到了擴(kuò)充。

2009年3月30日，北京市金融辦在全國率先升格為金融局，如此高規(guī)格的設(shè)置凸顯了金融在決策層心中的分量。金融局自此成為政府組成部門，不再僅僅是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

據(jù)了解，當(dāng)時(shí)，除北京外，其他省市金融辦正在試圖尋求更大的工作空間。此后，各地掀起了金融辦改革的浪潮。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》在通過對(duì)各地最新公布的金融辦“三定方案”研究發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)過2008年的機(jī)構(gòu)改革之后，大部分金融辦的定位得到了提升，在組織形式上，副省級(jí)城市的金融辦以正局級(jí)建制為主，地市級(jí)城市金融辦大都改為政府直屬機(jī)構(gòu)。

在天津，2009年3月底，天津市政府金融服務(wù)辦公室經(jīng)天津市委、市政府批準(zhǔn)設(shè)立，并入了原天津“上市辦”的職能。下設(shè)綜合協(xié)調(diào)處、銀行保險(xiǎn)處、直接融資處、創(chuàng)新服務(wù)處四個(gè)處。盡管下設(shè)機(jī)構(gòu)主要職能中已經(jīng)涉及金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定等，但與廣東等省不一樣的是，天津仍然稱為“金融服務(wù)辦公室”而非“金融工作辦公室”，其金融監(jiān)管職能相對(duì)弱化。

在廣東，2009年8月25日，《廣東省人民政府金融工作辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》獲得廣東省政府的批復(fù)。雖然從“金融服務(wù)辦公室”到“金融工作辦公室”，僅僅兩字之差，但是意義重大。從隸屬關(guān)系來看，金融辦不再掛靠省府辦公廳，而是直屬省政府，不僅編制增加了一倍，而且增強(qiáng)了金融監(jiān)管的職能。

唯一被國務(wù)院從國家層面確認(rèn)為國際金融中心的上海，其金融辦的擴(kuò)權(quán)更引人關(guān)注。

2009年，在推進(jìn)國際金融中心建設(shè)過程中，上海下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海金融國資和市屬金融企業(yè)改革發(fā)展的若干意見》。這開始了上海金融辦的權(quán)力擴(kuò)張之路，而擴(kuò)權(quán)后的金融辦實(shí)際上成為了地方性的金融國資委。

根據(jù)上海金融辦的三定方案，其新增職責(zé)主要包括受上海市國資管理部門委托，承擔(dān)地方金融國資日常監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)由地方政府管理的各類新興金融行業(yè)的日常監(jiān)督和管理等，比如小額貸款公司、PE、VC等。

在新疆維吾爾自治區(qū)的新一輪大發(fā)展中，自治區(qū)地方金融辦也全面負(fù)責(zé)地方金融的業(yè)務(wù)。據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)金融辦負(fù)責(zé)人介紹，金融辦在實(shí)現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。中央給新疆的發(fā)展目標(biāo)乃至“十二五”的規(guī)劃，由金融辦牽頭將這些工作全部具體分解到各單位、各部門乃至“一行三局”。

據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》統(tǒng)計(jì)，自2002 年上海金融辦成立以來，到2011年年底，我國已有31個(gè)省級(jí)政府成立了金融辦，在222 個(gè)地級(jí)以上城市成立了金融辦，一些縣市政府甚至區(qū)級(jí)政府也成立了相應(yīng)的金融辦。

金融辦的定位尷尬

“現(xiàn)在的地方金融辦就像空中樓閣，身份、定位等還沒有理順，受到外界的誤解很正常。”

地方金融辦擴(kuò)權(quán)，并非偶然。

東北某省金融系統(tǒng)一位官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，金融辦擴(kuò)權(quán)，與中央和地方關(guān)于金融監(jiān)管的博弈有關(guān)。

事實(shí)上，自20世紀(jì)90年代以來，中國的金融體制和國有金融機(jī)構(gòu)改革沿著縱向垂直管理體制的路徑不斷深化。

以銀行體系為例，1998年以來，中央政府為了防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，要求國有商業(yè)銀行上收地方分支機(jī)構(gòu)的信貸審批權(quán)，各國有商業(yè)銀行二級(jí)分行及縣支行增量貸款審批權(quán)基本上被上收歸省級(jí)分行。

“那個(gè)時(shí)候，不少基層行特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層行，業(yè)務(wù)僅剩吸收存款和不良貸款的清收。”上述官員稱，隨著國有銀行體系不斷收縮在地方的業(yè)務(wù)，使地方金融服務(wù)的供給不足、中小企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)融資難度越發(fā)突出。

與此同時(shí)，中央派出的以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為工作的新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并未在促進(jìn)地方金融業(yè)發(fā)展、支持地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面起到多大作用。

“只負(fù)責(zé)監(jiān)管，只要不出問題就萬事大吉，這種監(jiān)管思路怎么能夠促進(jìn)地方的金融發(fā)展？”一位地方官員向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》坦言。

正是在這樣的背景下，地方政府紛紛成立金融辦，以彌補(bǔ)統(tǒng)籌地方金融業(yè)發(fā)展和支持地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能缺失。

“成立金融辦不僅可以協(xié)調(diào)中央監(jiān)管層的關(guān)系，還能真正地幫助地方政府搞好金融。”上述官員稱。

據(jù)悉，目前“一行三會(huì)”在地方監(jiān)管范圍已經(jīng)遇到“死角”。一位地方證監(jiān)局官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，現(xiàn)在出現(xiàn)的民間金融、小額貸款、擔(dān)保公司等，監(jiān)管權(quán)大多數(shù)已經(jīng)下放給了地方政府，而金融辦則代表政府在負(fù)責(zé)監(jiān)管。

在多數(shù)人看來，地方金融辦正成為“一行三會(huì)”在地方監(jiān)管的重要補(bǔ)充，至于能否在當(dāng)?shù)氐慕鹑诮ㄔO(shè)中發(fā)揮作用，外界并不看好。

金融辦能管的金融圈子有多大?以吉林為例,雖然吉林省金融辦的主要職責(zé)中包括“負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況分析和督促落實(shí)工作”的內(nèi)容，但據(jù)金融辦相關(guān)人士表示，目前在吉林省金融辦的日常工作中，還并未和國有四大銀行之間產(chǎn)生直接的業(yè)務(wù)關(guān)系。

“現(xiàn)在的地方金融辦就像空中樓閣，身份、定位等還沒有理順，受到外界的誤解很正常。”中部某省金融辦主任告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，但這并不代表金融辦是吃干飯的。

即便如此，有專家仍認(rèn)為，盡管各地金融辦在履行其規(guī)劃、服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管職能時(shí)取得了諸多成效，但地方金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)的突出矛盾并未得到有效的解決。

“發(fā)展好的金融辦畢竟是少數(shù)。”上述政府研究中心人士坦言，目前我國大多數(shù)地方政府金融辦所具有的行政權(quán)力都非常弱，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的約束力不強(qiáng)。金融辦通常不具有人事權(quán)、執(zhí)法權(quán)和資金調(diào)配權(quán)等，導(dǎo)致其所能發(fā)揮的作用較為有限。

難遏的地方擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)

權(quán)責(zé)之爭

“沒有在法律地位上明確賦予地方金融辦監(jiān)管職責(zé)，權(quán)責(zé)并不對(duì)等，出了事讓地方政府沖在前面，而地方往往由金融辦牽頭收拾殘局，這并不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。”

然而，有人在給地方金融辦“打抱不平”的同時(shí)，隨著地方金融辦管理權(quán)限的不斷增加，也有人提出了擔(dān)憂。

有評(píng)論認(rèn)為，對(duì)于目前金融辦的各項(xiàng)職能，各地雖然仍在探索，但勢(shì)必會(huì)觸及與中央監(jiān)管部門各地派駐機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

一位熟悉金融改革歷史的業(yè)內(nèi)人士坦言，朱基任總理時(shí)期，金融改革主要目標(biāo)是不讓地方政府干預(yù)金融。比如1998年底央行打破行政區(qū)劃設(shè)立九家大區(qū)行，實(shí)行垂直管理，初衷就在此。

浙江省金融辦主任丁敏哲認(rèn)為，“現(xiàn)有的監(jiān)管體系和監(jiān)管模式?jīng)]有考慮到地方差異化發(fā)展的金融需求，容易導(dǎo)致一刀切。”而且，目前的分業(yè)管理體制難以做到全覆蓋，存在著重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)并存的現(xiàn)象。從責(zé)權(quán)對(duì)等來看，中央只承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，沒有承擔(dān)維穩(wěn)和組織的責(zé)任，出了事地方政府沖在前面，而且信息不對(duì)稱。

接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪的一位金融辦官員表示，現(xiàn)在他們的主要任務(wù)除了協(xié)調(diào)，還要積極參與地方的金融管理。

這種管理上的沖動(dòng)增添了金融機(jī)構(gòu)的疑惑。“這和長期以來不讓政府干預(yù)金融的目標(biāo)是否有分歧？如果金融辦的權(quán)力太大，是否會(huì)出現(xiàn)地方政府干預(yù)地方金融發(fā)展的傾向？”上述商業(yè)銀行人士坦言。

“如果以金融服務(wù)為名義進(jìn)行地方金融管理，雖然說法沒有問題，但這個(gè)度很難把握。”上述證監(jiān)局人士稱，溫州發(fā)生的高利貸事件就很典型，老板“跑路”之后，溫州市政府派了多個(gè)工作組進(jìn)駐當(dāng)?shù)劂y行，并要求銀行不抽資，要幫助企業(yè)。

“這樣類似的做法如果發(fā)生在多地，豈不是又回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府指揮了嗎？”上述監(jiān)管人士坦言。

世界銀行東亞太平洋金融發(fā)展局首席金融專家王君指出，地方政府直接或間接地掌控大量的金融機(jī)構(gòu)和金融資產(chǎn)，以及非正規(guī)金融活動(dòng)的蓬勃發(fā)展，客觀上需要有地方的金融監(jiān)管框架。

他認(rèn)為，雖然各地都成立了金融辦，但由于沒有在法律上賦予其相應(yīng)的權(quán)力，定位和職能不清。現(xiàn)在，全國的地方政府都面臨著理順兩個(gè)職能的問題：一是所有者職能；二是監(jiān)管職能。

有媒體稱，此前，在湖北宜昌舉行的一次關(guān)于金融的工作會(huì)議上，有高層表示，對(duì)于地方發(fā)生的各種金融風(fēng)險(xiǎn)的處置，要堅(jiān)持“誰的孩子誰抱”的原則，明確責(zé)任。

有專家認(rèn)為，中央政府強(qiáng)調(diào)“誰的孩子誰抱”，就相當(dāng)于賦予地方政府維護(hù)地方金融穩(wěn)定、促進(jìn)金融供給的職責(zé)，卻沒有在法律上賦予其相應(yīng)的權(quán)力，

“沒有在法律地位上明確賦予地方金融辦監(jiān)管職責(zé)，權(quán)責(zé)并不對(duì)等，出了事讓地方政府沖在前面，而地方往往由金融辦牽頭收拾殘局，這并不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。”一位地方金融辦負(fù)責(zé)人表示。

金融國資委猜想

“國務(wù)院國資委和地方國資委之間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是，地方金融辦卻沒有一個(gè)明確的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。”

想要在地方政府層面給地方金融辦一個(gè)明確的權(quán)責(zé)定位，并非易事。

有專家提出，地方金融辦之所以會(huì)發(fā)生權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況，是因?yàn)樵谥醒霙]有一個(gè)統(tǒng)一的管理部門。

“國務(wù)院國資委和地方國資委之間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是，地方金融辦卻沒有一個(gè)明確的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。”上述政府研究人員稱，現(xiàn)在金融辦擴(kuò)權(quán)已成為事實(shí)，但如果沒有一個(gè)統(tǒng)一的管理部門，又不能在地方政府層面解決職能定位問題，長期作為地方政府的“金融智囊”也會(huì)出現(xiàn)問題。

“你想，當(dāng)金融辦的權(quán)力超過地方監(jiān)管局的時(shí)候，整個(gè)金融監(jiān)管就會(huì)發(fā)生混亂。”上述地方政府研究室研究員坦言。

而這種擔(dān)心并不只存在中國政府管理的末端。

據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》了解，在1月份召開的第四次全國金融工作會(huì)議期間，金融國資委是否組建或成為本次會(huì)議的一大議題。

金融國資委的動(dòng)議最早由財(cái)政部于2006年提出，但在當(dāng)時(shí)并未獲得通過。當(dāng)時(shí)的設(shè)想是：建造一個(gè)管人、管事、管資產(chǎn)的平臺(tái)來負(fù)責(zé)全國金融資本的管理。

而地方金融辦之所以也希望建立金融國資委，是因?yàn)樵谡系慕鹑趪Y中，還將包括地方金融辦在內(nèi)的地方金融國資體系。目前，在地方金融辦中，僅有上海金融辦在升格之后成為地方金融國資的出資人。

如成立金融國資委，地方金融國資的垂直管理鏈條不僅可以得到理順，還將整頓地方金融辦及其相關(guān)的金融資產(chǎn)，從而建立垂直管理體系。