我國國有企業改革中的若干熱點問題

傅子恒

摘要：在市場經濟條件下，自然壟斷、外部性、收入分配公平等 “市場失靈”的存在以及國家戰略安全需要等，是國有企業存在并要求和擔當公益功能的理由，我國憲法規定的公有制主體卻要求國有企業需要具備一定的盈利功能,如何確定二者的邊界是我國國有企業健康發展需要面對的問題。在現階段，我國國有企業存在市場準入限制而導致的過度壟斷問題、國企 “管理黑箱”與收入分配不公問題以及國有企業上繳紅利比例過低問題，需要在認真討論中進行制度創新與制度完善等綜合性解決。

關鍵詞：國有企業改革；盈利與公益邊界；頂層設計；制度創新

中圖分類號：F276.1

國有資本運營、國有企業管理是一個在世界范圍內普遍存在的熱門問題。在我國，國有資本在所有制結構中占據支配性地位，國有資本經營、國有企業改革問題更是一個經濟體制轉軌過程中的重大理論與實踐問題，這一問題若干年以來一直受到理論界的廣泛關注與討論。圍繞近幾年來我國國有資本經營中出現的一些階段性體制與熱點問題，筆者在此也談一點認識與思考。

一、市場經濟條件下國有企業存在的理由

在市場經濟條件下，自然壟斷和外部性、收入分配公平等“市場失靈”的存在，為國有資產的產生和存在提供了最合理的解釋；同時，出于國家安全等戰略性考慮以及承擔高風險的新興領域的開發，往往也是需要國有經濟存在并“有所作為”的基本理由。

就物質形態而言，廣義的國有資產主要包括以下四種類型：一是國家以各種形式形成的對企業投資及其收益性經營性資產；二是國家向行政行業單位撥款形成的非經營性資產；三是國家依法擁有的土地、森林、河流、礦藏等資源性資產；四是政府接受捐贈、無主財產等的依法認定。①

狹義的國有資產特指經營性國有資產，盡管具體定義有所不同，但西方國家大多將國有企業界定為：政府當局可以憑借它對企業的所有權、控股權或管理條例， 對其施加直接或間接支配性影響的所有企業。可以概括出的一些共有的基本特征體現在以下幾個方面：1.國家所有的資本（包括中央政府和地方政府直接或間接的投資和參股）占企業資本總額的51%以上，在控股公司中，國家掌握控股額；2.政府在企業的經營決策方面能夠施加直接或間接的支配性影響；3.在企業組織制度方面，國有企業一般也實行公司制形式，具有法人地位；4.國有企業收益主要通過從事工商經營活動獲得，而非靠政府補貼獲得；5.國有企業經營目標一般具有雙重性質,既有盈利目標，同時肩負著一定的社會目標。②

根據2008年頒布的《中華人民共產國企業國有資產法》的定義，企業國有資產是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。由于我國的國有資產屬于國家也即是全民所有，因此在理論上而言，國有資產管理與分配影響不僅涉及國有資產經營實體部門中的勞動、資本等要素報酬，也涉及每一個國家公民；同時，我國《中華人民共和國憲法》規定我國的經濟制度以公有制為基礎，決定了國有經濟主體必須保持相對的控制地位，這是我國國有企業與其他市場國家國有企業的重要區別。

二、國有資產管理首先需要厘清“公益”與“盈利”的問題

國有企業存在于市場競爭不能涵蓋的“市場失靈”的區域，或者因國家戰略安全需要而限定競爭的領域，這就“先天性地”決定了國有企業具有在宏觀調控、紓困民生中謀取“國家租金”，最大化也即是全民福祉最大化的職能，而不能是一般企業追求盈利最大化的功能，這是市場經濟條件下國有企業與非國有企業的一個最主要的區別。

但在我國，因制度性質要求的國有經濟必須保持控制與領導地位，決定了需要一些類型的以盈利為導向的國有企業。由此，如何劃定國有企業的公益性與盈利性邊界，是一個需要認真權衡與明確的問題。這也是決定我國國有企業宏觀功能定位的最基本問題。

國有企業是否擔當“公益”功能？基于市場經濟中國有企業存在的理由已經隱含著肯定的答案。國內理論界的分歧集中在國企是否應該追求完全的盈利性方面，這是一個仍需要繼續深入地研究探討的問題，但目前來看至少有一點可以明確的是：對于盈利型企業所在行業不應當形成國有資本完全的壟斷，而應該對這些行業放松準入管制，以創造各類企業進行充分競爭的市場環境，才能夠體現出公平與效率目標。

而關于國有企業“公益性”議題，需要厘清的兩個認識上的誤區是：一是市場經濟條件下為糾正市場失靈與維護國家安全而存在的國有企業的公益性，與計劃經濟國有企業高度控制之下普遍、完全的公益性相比是有其清晰邊界的，本質上也是完全不同的；二是國企盈利與公益的關系問題，國企擔當公益功能并不完全排除其為了維持正常的資本周轉而允許追求一定程度上資產保值與增值，如同自然壟斷行業中的國有企業“公益”與“保值增值”目標之間的統一。這種建立在公益基礎之上的資產保值增值也體現出了國有企業一定程度的盈利性，但毫無疑問，這種盈利應當受到管制，不能產生沒有節制的暴利。

三、現階段我國國有資本經營中存在的熱點

現階段來看，我國國有資本經營中面臨著三個方面的問題，這三個方面問題也是近年來理論界以及公共輿論所廣泛關注的經濟、社會熱點問題。

一是國有企業因市場準入限制而導致的過度壟斷問題。我國國有資本目前在下述五大領域占絕對控制地位，分別是：1.石油、石化、煤炭、電信、電網、發電、鋼鐵、造船、航天、軍工等；2.鐵路、公路、水利等基礎設施；3.城市公用事業如供水、供氣、供熱、園林綠化、垃圾焚燒、污水處理、公交、地鐵等；4.銀行、保險、證券及報紙雜志出版、電影、電視廣播等；5.文教及衛生醫療等。國有資本在這些領域占絕對控制地位，占比90%以上③。上述國有資本絕對控制的領域中，有一些行業因為資源過分向少量企業集中而出現過度壟斷，而經濟學理論已經反復證明，壟斷阻礙市場競爭而導致社會整體福利損失。而追根溯源，我國國企壟斷的根本原因是由于“行政準入”而非依靠市場充分競爭造成的，如何打破這種壟斷局面以及對壟斷型國企進行有效監管，是一個需要關注與解決的突出問題。

二是國有企業內部治理中存在的“管理黑箱”以及行業之外與國企內部不同成員之間收入分配不公問題。理論上來看，我國國有企業的“全民所有制”性質使得國有企業經營尤其是經營成果分配與“全體公民”之間存在直接的關聯關系；全民所有制預示著全體公民都是股東，每一個股東應該具有企業重大經營與管理上的知情權。但現實是，作為國有資本所有者代理人的政府與國有企業經營者之間“委托-代理”關系中更易于存在的所有者缺位、內外部監督不力，以及政府權力行使中的不規范行為等各種原因，容易造成企業內部經營者存在“道德風險”與事實上的“管理黑箱”等問題，也使得官僚主義、浪費與可能存在的腐敗行為——這些在政府機關中易于滋生的弊端，在國有企業中存在著。同時，壟斷暴利的存在使得國有企業從業者與其他一般性行業從業者之間存在收入分配上的巨大差距；在國企內部，決策地位的不對等等原因造成的管理者強勢與勞動者弱勢，也使得管理者階層與普通勞動者階層之間同時存在收入分配上的巨大差距。上述兩個方面的問題中，“管理黑箱”與內部規范問題是各國國有企業共同面臨的問題，但我國因國企群體過于龐大以及政府權力邊界過寬等原因，顯然更加嚴重；因為市場體制方面的問題，行業間收入分配與國企內部收入分配差距問題，則屬于我國轉軌時期特有的問題。

三是國有企業存在上繳紅利比例過低的問題。我國國有資本運營預算制度經過多年的討論醞釀，到2003年國有資產管理監督管理委員會設立之后終于正式推出。2007年7月，國務院發布《關于試行國有資本經營預算的意見》，國家以所有者身份依法正式向國有企業收取國有資本收益，并將國有資產管理納入財政預算管理，使國有資本收益成為政府公共預算的一部分。2007年12月，財政部和國資委聯合下發《關于企業國有資本收益收取管理暫行辦法》，分別對煙草電力、石化、電力、電信、煤炭鋼鐵、運輸、貿易、施工等不同行業的中央企業分別按5%～10%的比例收繳資本經營收益。2010年10月，財政部發布《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》，將資源類企業上交比例提升至15%，一般競爭企業提升至10%，軍工和科研企業維持5%的比例。2012年2月，財政部進一步發布通知，從2012年起，繼續擴大中央國有資本經營預算實施范圍，中央國有資本經營預算編制范圍在原有基礎上，新增工信部、體育總局所屬企業等301家，新納入實施范圍的國有獨資企業按照中央國有資本收益收取政策第三類企業歸類，上繳利潤比例為稅后凈利潤的5%。但即便是經歷幾次調整之后，上述企業上繳利潤的最高比例仍只有15%，這預示著國有企業中85%的紅利依舊留存在企業用于自我發展，基于上述如煙草、石化、電力、電信、銀行等行業因壟斷而獲取暴利的事實，國企紅利上繳比例嚴重過低的問題日益凸顯，迫切需要進一步的調整。

四、改進國有資本經營的幾點建議

我國國有資產管理中存在上述問題有市場經濟體制下各國都需要共同面對的共性問題，也有我國獨有的制度、政策設計與政府宏觀管理有欠規范所帶來的問題，需要多方面的認真思考與“頂層設計”進行改進。

首先是一系列基本的理論認識問題需要探討和加以厘清。比如，國有企業是否需要弱化“盈利”功能而更多地擔當“公益”功能以及二者的邊界如何確定的問題；比如，如何對國有企業引進內、外部監督并使之常態化以對“管理黑箱”保持必要威懾的問題；比如，如何發揮工會的作用以真正代表勞動者與管理者對等談判而保障勞動者利益并對企業進行有效監管的問題，以及國有資產保值與增值的實現方式、是否需要放松管制允許其他所有制企業進入而擴大競爭問題，等等。

在實踐層面，現行的有效的監管措施需要強化，比如需要“硬化”既有的財政紀律如國有資產例行監督檢查機制、大型國有企業巡視員與財務委派、審計制度，以能夠有效發揮國資監管部門以及國有企業董事會、監事會的作用，對管理層形成有效制約；新措施需要祭出，比如需要采取包括放松準入管制、引入競爭機制以對壟斷企業實行有效制衡，通過競爭打破壟斷暴利以縮小與其他行業的收入分配差距，實行覆蓋企業全體員工而不只是高級管理人員的全員激勵機制等以規范國有企業內部的收入分配行為，采取措施消除、至少是大幅減少管理者受托進行國有資產管理中的“道德風險”等危害公平與效率的事實與現象發生，等等。

而當前最易于實施的是繼續擴大國企上繳紅利的范圍與比例。同時，可以與央企擴大紅利上繳范圍與比例同步進行的，是央企上繳紅利的具體使用方向的設定。目前市場呼聲較高的是運用一定的國企紅利充實社會保障基金，比如設立一些用于特定支出指向的專項基金（如特別疾病患者的救助基金，收入者的教育、醫療保障基金等），這些支出原本就應該是政府保障的職責范圍，應由財政進行保障而不能僅僅依靠社會互助與捐贈滿足資金來源；而對弱勢群體的救助，正是讓全民共享經濟發展成果的一個具體體現。從長遠來看，也可以在特定時期向全體社會成員派發紅利，真正讓國有企業“回歸”至“全民所有制”本位屬性。

注釋：

①陳少暉，廖添土等，國有資產管理：制度變遷與改革模式，社會科學文獻出版社2010年版，P36。

②參見曹均偉，洪登永，國外國有資產監督模式的比較和借鑒，《世界經濟研究》2007 年第6 期。

③截至2008年底的數據，參見文宗瑜：中國國有企業60年的發展及其巨大影響，《國有資產管理》 2009年10期。

參考文獻：

[1]曹均偉，洪登永.國外國有資產監督模式的比較和借鑒[J].世界經濟研究，2007，（6）.

[2]宗瑜. 中國國有企業60年的發展及其巨大影響[J].國有資產管理，2009，（10）.

[3]陳少暉，廖添土等. 國有資產管理：制度變遷與改革模式[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.

（編輯：張小玲）