中國城鎮化融資的現狀與政策創新

馬慶斌 劉誠

摘要：創新城鎮化融資模式，對于化解流動性過剩與城鎮化資本瓶頸并存的問題具有重要意義。隨著我國城鎮化進程的加快，傳統的融資模式與轉變經濟發展方式的要求之間存在一定的沖突，主要體現在：我國城鎮化融資缺口較大，財政稅收難以滿足，土地財政不可持續，地方投融資平臺不規范且債務風險較大，地方債試點不具備快速推廣的條件。本文梳理了我國城鎮化融資傳統模式的現狀和問題，總結了國內外的實踐經驗，認為需要盡快建立推行公私合營、以財政資金撬動社會資金的進入等融資新模式。新時期我國城鎮化融資必須在切實做好稅收、土地和投融資平臺等傳統模式的同時，穩妥擴大地方債，加快構建公私合營等新模式，做到融資主體多元化、融資模式多樣化。

關鍵詞：城鎮化融資；土地財政；地方投融資平臺；公私合營；城鎮化建設基金

中圖分類號：F299.2；F283；F124

我國城鎮化正處于快速發展階段，城鎮化率以每年大約一個百分點的速度增長，至2010年底已達到49.68%。依據國際經驗，“十二五”時期，我國城鎮化將繼續加速推進，此階段的突出特征之一就是需要大量的資金投入，據測算，每增加一個城市人口將需要近8萬元投入，大量的資金需求，僅依靠政府的財政收入遠遠不夠，合理解決城鎮化融資問題，是保持我國城鎮化健康發展的客觀必要條件。 創新城鎮化融資模式，對于化解流動性過剩與城鎮化資本瓶頸具有重要意義。

城鎮化融資項目主要分為基礎設施、公用事業、公共服務融資三類，本文所指的城鎮化融資，包括所有這三類項目，尤其是基礎設施建設。

一、中國城鎮化融資現狀

改革開放初期，中國城鎮化融資主要來源于政府財政資金支持。隨著經濟改革和發展的深入推進，融資來源開始多元化，1994年分稅制改革和2008年金融危機的爆發，強化了這一趨勢，使得土地出讓金、地方投融資平臺、地方債逐漸成為融資的主力。與此同時，外資和民間資本也開始投資基礎設施建設和基礎產業，在一定程度上解決了財政資金不足的問題。經過多年市場化進程的推進，中國的城鎮化投融資已由早期的政府計劃控制、財政預算支付，逐步轉型為財政資金引導、市場資金介入的市場化融資模式，并且政府的投資唯一主體地位形勢有所改觀，由社會各方資金共同參與城鎮化基礎設施建設的投資主體多元化格局正在形成。以2010年為例，全社會固定資產投資完成額為27.8萬億元，其中國有企業和集體企業占比約為33.57%，個體、私營企業和其他企業占比為27.96%，港澳臺及外資投資占比為6.19%。

（一）傳統融資方式面臨挑戰

中央和地方的財稅體制是城鎮化融資模式變遷的主要動力。過去的分稅制改革、省直管縣、取消農業稅等，現在的試點房產稅、增值稅擴圍等，都是影響城鎮化財政融資的重要因素。1994年中央地方財政包干，按照稅種劃分稅權，分級管理，使得地方事權過多、財權不足，同時，受到預算法的約束，地方政府自主發行債券，目前僅僅在一些地方有試點，但是規模和范圍明顯與現實需求之間有缺口。因此，地方政府不得不片面追求“預算外收入”，通過各種途徑進行融資。此外，省直管縣和取消農業稅也極大影響了地方政府城鎮化的財政融資。省直管縣，財權進一步下放，縣域經濟發達，縣城發展迅猛，例如浙江省從2000年省直管縣試點起，進入全國百強縣的數量不斷增加，到2003年已有30個縣進入全國百強縣范圍。從2006年起，我國陸續在所有省份取消了農業稅，導致了很多鄉級財政十分匱乏，基礎設施和基本公共服務無法正常供給。在此背景下，國債轉貸、中央代發債、地方融資平臺以及土地財政等方式成為重要的補充形式，甚至土地財政一度成為融資主體。

（二）土地財政成為地方政府城鎮化融資的主要來源

20世紀90年代中后期以來，隨著土地有償使用制度的推廣，各地逐漸步入“土地財政”型經濟發展模式，即通過土地開發與市政建設帶動土地升值，再通過土地轉讓或拍賣，獲得資金用于城市建設。統計顯示，2010年，地方政府財政收入中財政預算收入占38%，中央政府對地方政府轉移支付和稅收返還占31%，土地出讓金占28%。土地出讓金帶來了豐厚的財政收入，在中西部地區，土地收入占總收入的40%以上，這就誘發了地方政府的過度透支土地出讓的“地根”現象。國家審計署報告顯示，2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

研究表明，政府控制下的資源常常被視為是無成本的。在土地征收中，如果不對土地所有者給予任何補償或補償低到可以忽略不計，政府就會無節制地擴大征地規模，直到官員對公共物品的邊際主觀價值等于零，形成所謂的“財政幻覺”。

（三）地方投融資平臺是城鎮化融資的重要形式，但具有潛在債務風險

地方投融資平臺的設立，可以把債券發行主體由地方政府轉換為政府授權代理的企業，債券由地方債轉換為企業債，地方政府規避了現實預算法的限制。同時，可以通過將土地、國有公司股權、國債收入等資產劃撥注入的方式，仍然掌握著對融資平臺的控制，并可以對發債企業提供財政補貼、稅收優惠等隱性擔保，從而通過融資平臺進行貸款、發債等活動，將籌集的資金用于城鎮化建設。為應對國際金融危機的沖擊，2009年國務院曾同意財政部代地方政府發行2000億元地方政府債券，列入省級預算，可直接使用，也可以作為融資平臺資本金。2010年繼續代地方財政發行2000億元，但明確了每個省、市的具體額度，這就在一定程度上明確了各地方政府的償還責任和償還機制。2011年10月20日，財政部發布了《2011年地方政府自行發債試點辦法》，批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，2011年試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息。地方政府債券是地方政府未來解決城鎮化建設資金短缺的重要途徑之一。此外，城市發展基金是開發性金融推動城市發展建設的金融工具，雖然在中國還剛剛起步，但隨著該模式不斷發展完善，也可能會逐步成為城市基礎設施建設的融資渠道之一。地方投融資平臺在4萬億刺激計劃、房地產市場的繁榮以及各種新的渠道等因素的合力推動下大規模增長，導致地方政府信用膨脹、政府債務增長速度過快。國家審計署《關于全國地方政府性債務審計情況的報告》指出，截至2010年底，全國地方政府投融資平臺債務規模10.7萬億元，占GDP的26.9%，這些債務中62%是政府負有償還的債務，22%是政府負有擔保責任的償還債務。其中，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%；并且由于償債能力不足，部分地方政府只能通過借新債償還舊債，還有部分地區出現了逾期債務。

二、城鎮化融資模式及局限性

綜上所述，我國城鎮化融資模式主要有五種形式：地方政府為主體的地方稅收和中央轉移支付，地方政府的土地財政，地方政府控制經營的投融資平臺，中央代發地方債，公私合營的民間資本。

（一）地方稅收和中央財政轉移支付

稅收是城鎮化融資的基本形式，分為地方財政和中央財政轉移支付兩部分。基礎設施、公用事業和公共服務，都有很強的外部性、低收益性，僅靠市場的力量是難以完成融資任務的。

地方財政收入快速增長，但比例下降，城鎮化融資依賴中央轉移支付。1994年分稅制改革，經過近20年的平穩發展，財政收入占GDP的比重和中央財政占全國財政的比重均有明顯上升。經濟年均增長9%，財政稅收年均增長21.3%，稅收增長速度超過GDP 增速的1倍以上。稅收占GDP的比重從1993年最低的12.3%上升到2010年的20.9%。但仍存在一個突出的問題是財權上收和責任下移導致了地方財政出現困難，嚴重依賴中央轉移支付，中央稅收占整個稅收的比重由1993年的22%增加到2010年的51.1%。2010年，中央財政對地方稅收返還和轉移支付32341.09億元，中央對地方稅收返還和轉移支付相當于中央財政收入的76.1%、中央財政支出的66.9%，相當于地方財政支出的43.8%，也就是說，43.8%的地方財政支出是來源于中央財政的稅收返還和轉移支付。

當前稅制改革效果不明顯，房產稅、營業稅改革難以解決地方城鎮化融資困境。我國房產稅的規模很小，還難以對城鎮化融資起到充分的支撐作用。2010年，全國房產稅收入894.06億元，僅占全國稅收收入7.32萬億元的1.22%。2011年1月28日，重慶市和上海市對居民個人自用住房征收房產稅的試點工作已經展開，但是，由試點方案所決定，這樣的房產稅只是針對極少數自用住房課征，不太可能提供太多的稅收收入。營業稅是地方稅中最大的一個稅種，自1995年起，營業稅基本上都占地方稅收的四成以上。2012年1月1日起，上海開展營業稅改革，雖然營業稅改征增值稅所得仍歸地方所有，但并沒有增大地方稅源和比重。而作為我國第一大稅種的增值稅屬于國稅，雖然中央每年返還25%給地方，但比重過低，無法支撐方政府稅收融資。提高中央返還比例，或者直接把增值稅改為中央地方共享稅，才是增強地方政府稅收融資的有效之舉。

（二）土地財政

土地財政是指一些地方政府過度依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出。在我國城鎮化進程中，土地財政發揮了重要、積極的作用，是當前我國城鎮化融資的重要形式，是地方政府預算外收入的主要來源。它適用于基礎設施、公用事業和公共服務三類項目，尤其是地方基礎設施建設。改革開放30年以來，特別是1994年分稅制改革以來，土地融資在城鎮化融資中的地位不容忽視。2010年，國有土地使用權轉讓金收入更是達到創紀錄的28197.70億元。土地融資已經成為城鎮化進程中最為重要的融資形式。

土地融資也帶來了一些突出問題：（1）城市拆遷與農村征地過程中暴力沖突、官員腐敗現象。城市拆遷與農村征地中較大的利益空間滋生了部分官員的腐敗行為，人民群眾的利益在一定程度上遭受損失；（2）土地財政模式不可持續。土地資源是有限的，特別是政府掌握的可賣地就更有限；同時還要嚴格執行耕地保護政策，粗放式的買地賣地不利于經濟的可持續發展。其次，地方政府通過推高地價獲得建設資金進行城鎮化建設，但推高地價的同時也推高了房價，反而導致居民買不起城鎮的房子，本末倒置；（3）當前中央政府打壓房地產行業，嚴控地根銀根，地方政府土地收入大幅縮減；同時，保障房建設又需要地方政府配套大量資金，導致地方城鎮化資金嚴重不足。由此，調整中央和地方財政之間的財權和財力格局已經勢在必行。進一步完善分稅制財政體制，才有可能給土地融資以合理的生存空間。

（三）地方投融資平臺

財政稅收和土地出讓金難以滿足地方政府城鎮化建設的資金需求，地方政府為解決城鎮化融資難題，通過建立地方商業銀行、城建公司、城投公司等調動銀行貸款和社會資金，形成地方投融資平臺。

地方政府融資平臺作為有地方政府背景的市場主體，在政府支持下通過市場化運作，盤活土地資源、國企資源和城市無形資產，通過土地招拍掛、國企改革、城建開發權出讓、商業銀行貸款等方式，既籌集了大量城建資金，又作為第一行動集團領導和組織了城鎮化的歷程。根據國家審計署2011年第35號審計結果，截至2010年底，全國共有6576個地方融資平臺，平均每個縣2.3個，平均每個融資平臺舉債7.6億元。

但是，無論是從微觀的風險管理角度還是從宏觀經濟運行的角度看，地方投融資平臺的融資行為存在明顯的問題：一是負債率高、資本金不足，風險高；二是融資狀況不透明、責任主體模糊，一旦破產，地方政府乃至中央政府將成為最終買單人；三是在具體的項目選擇和決策上地方政府替代企業成為主要的決策者，項目經濟效益往往不高。

（四）發行地方債

就在全球多國忙于應對后金融危機和潛在的主權債務危機之際，中國正面臨相近的潛在危機：地方政府問題貸款增多，我國面臨地方政府破產風險。自2011年開始，地方政府性債務風險受到普遍擔憂，因此試點地方債短期內難以推廣。數據顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元。而未來兩年將迎來地方政府債務償還高峰期，兩年債務到期預計達4.6萬億元。與此同時，2011年10月20日，財政部發布了《2011年地方政府自行發債試點辦法》，批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，2011年試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息。

試點范圍有限，短期內不宜推廣。先行試點的四個省市的地方政府治理相對來說是發展走在全國前列的，無論是政府透明度還是效率方面都領先于其他省市。絕大多數地方政府尚未具備較完善的發債條件，因此地方政府自主發債推廣到全國還存在一定的障礙。

（五）利用民間資本、公私合營

雖然公共服務的費用必須由公共財政提供，但公用事業的使用卻具有排他性，可以在政府管制下部分私有化；基礎設施建設涉及巨大資金鏈，也不得不讓渡部分收益權給私有部門用以吸引民間資本，因此可以采用公私合營的融資模式。公私合營的融資模式就是政府通過與民營企業建立伙伴關系來建設和經營項目或提供服務。公私合營主要包括以下形式：LBO（租賃-建設-經營），即民營企業被授予一個長期合同，利用自己的資金擴展并經營現有的基礎設施；BBO（購買-建設-經營），即現有基礎設施被出售給那些有能力改造和擴建這些基礎設施的民營企業；BTO（建設-轉讓-經營），即民營企業負責建設，然后所有權轉移給政府部門，經營上以長期合約形式外包給發展商；BOT（建設-經營-轉讓），即民營企業負責建設，并在特定的經營期限內，有權向用戶收取費用，期限結束，所有權轉讓給有關政府部門；BOO （建設-擁有-經營），即民營企業在永久特許權下負責建設，擁有產權并負責經營，但必須接受政府在定價和運營方面的限制。

民間資本進入壁壘高、收益預期低，公私合營仍處于低級階段。公私合營模式是基于地方政府掌控大量公共資源與市場力量有效結合的一種有效方式，然而，公私合營模式在我國仍處于初級階段。一方面，政府部門為彌補城市建設資金缺口和引入企業管理方式與盈利模式鼓勵民營資本的注入，但由于基礎設施和公用事業的公益性和自然壟斷性，政府為維護社會公益堅持控制產權，設置進入壁壘；另一方面，民間資本逐利的本性使它希望進入公共領域，卻因為無法獲得產權，即便獲得了部分收益權也會受到政府的嚴加管制，它們只能望而卻步。同時除了城鎮化建設公益和盈利的固有矛盾之外，當前公私合營難以吸引民間資本還有以下幾個原因：出于利益集團的壓力人為設置壟斷行業限制民間資本進入；投融資平臺等機構具有政治關聯，在土地、環保和戶籍等方面享有優惠，導致民間資本成本高企；公共部門投資具有擠出效應，公共部門融資占用了大量資金，可能導致中小企業融資困難和民間借貸利率上升。

三、城鎮化融資的典型模式與啟示

（一）財政信用為主的日本模式

從20世紀40 年代后期以來，日本以財政投融資支持城鎮化建設。它是政府為實現一定的產業政策和其他政策目標，通過國家信用方式籌集資金，由財政統一掌握管理，并根據國民經濟和社會發展規劃，以出資（入股）或融資（貸款方式），將資金投向急需發展的部門、企業或事業的一種資金融通活動，也稱為政策性金融。經過長期積累，目前日本財政投融資的資金規模已達到政府財政預算內資金規模的41%，被稱為日本的第二預算。

日本財政投融資資金的運用實行政策性和有償性兼顧的原則，通常不是由政府直接進行投資，而是向若干中介機構——財政投融資機構提供融資，由它們進行特定項目的投資。同時，各級地方政府有權以債務形式舉借資金，并且中央對地方政府債券的發行實行計劃管理和協議審批制度。

（二）區域金融協調為主的加拿大模式

加拿大通過設置財政委員會，協調區域內各城市多樣化融資的擔保和使用。加拿大城鎮建設的投資主體主要有市政府、省級國有企業、有特許執照的私人公司、公私合營公司以及社區集體。這五類投資主體的融資模式大致有以下幾種：政府財政投資；政府通過向銀行貸款融資；通過獨立的國營公司貸款融資；通過獲得土地開發建設費、土地出讓費來融資；社區集體投資等。在城鎮建設的政府管理方面，加拿大政府在省一級設立了“區域城市財政委員會”，代表一定區域內幾個城市的區域利益。“委員會”對區域內各個市政府的資信能力進行評估，市級政府的融資項目也必須經“委員會”通過。各個城市必須向“委員會”繳納一定數額的抵押金，融資項目一旦通過，“委員會”就要對其負責，如果區域內城市不能按期償付到期資金，“委員會”管轄區域內的城市均要分攤損失。

財政委員會在城建資金的融資和使用上的獨特協調地位，既保證了資金來源的廣泛性、城建投資的多樣化、資金使用的透明公開和市場化，也制衡了政府財政支出中的腐敗，體現了經濟社會的民主。

（三）市政債券融資為主的美國模式

在美國，市政債券是指州和地方政府及其授權機構發行的有價證券，目的是一般支出或特定項目融資。市政債券是美國地方城鎮化融資的主要工具。按照建設項目有無固定收益，美國的市政債券一般可分為兩類：一類是一般責任債券或稅收支持債券，該類債券用于沒有固定收益的基礎設施項目建設，由州、市、縣或鎮政府發行，并以發行者的稅收作為償債的保證；另一類是收益債券，主要用于建設機場、收費公路、區域電網、港口等有固定收益的基礎設施項目，其償債資金則主要來源于這些設施有償使用所帶來的收益。

從發行者來看，在美國，幾乎所有的地方政府和地方政府代理機構都將市政債券作為其融資工具。全美共有約55，000個市政債券發行者，且大部分是小規模發債者。從投資者來看，美國市政債券的投資群體多元化，包括個人、保險公司、銀行、共同基金、信托基金、封閉式基金、公司、對沖基金等。美國市政債券的成功運作是靠一整套成熟的法律制度作保障的。為此，美國設立了管理市政債券的專門機構——市政債券法規制定委員會（MSRB）來專門監管市政債券市場，規范券商、銀行、經紀人和交易商的行為。

（四）公私合營為主的英國模式

公私合作（Public Private Partnerships，PPP）模式是指在政府公共部門與民營部門合作過程中，讓私人部門參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門職能的管理模式。通過這種合作和管理，可以在不排除并適當滿足私人部門的投資盈利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務。這種提供公共服務的理念源自于限縮政府職能的現代行政理念，其真正作為一個施政概念提出并從國家層面予以推行則始自20世紀 90 年代的英國。

自1992 年以來，英國一直積極推進鼓勵私人財力參與甚至主導公共投資計劃的公共管理理念，其核心是私人融資優先權。之后，無論保守黨政府還是工黨政府均一直致力于推動私人部門采用 PPP 方式參與提供公共服務，又圍繞著私人融資優先權創新發展出公私合伙制操作方式，提出了構建“合伙制的英國”政府工作目標。自 1992 年正式實施 PPP以來至 2010 年2月，英國共完成667個項目的簽約，共涉及金額 560 余億英鎊。其中大部分項目都已經完成融資封閉并進入實施運營階段。英國的PPP項目不僅僅限于傳統的交通和建筑領域，更廣泛擴展至醫療、教育等其他公共服務領域。

（五）過度透支未來的希臘模式

2001年希臘剛剛進入歐元區時，由于預算赤字高于歐元區設定的3%上限，高盛公司為其設計出一套“貨幣掉期交易”方式，為希臘政府掩飾了一筆高達10億歐元的公共債務，從而使希臘在賬面上符合了歐元區成員國的標準。除了這筆借貸，高盛還為希臘設計了多種斂財卻不會使負債率上升的方法。如將國家彩票業和航空稅等未來的收入作為抵押，來換取現金。這種抵押換現方式在統計中不是負債，卻變成了出售，即銀行債權證券化。2009年這筆貨幣掉期交易到期的日子，正是國際金融危機肆意蔓延的時刻，加之高盛等金融機構對希臘和歐元進行了一系列有預謀的金融攻擊，希臘的債務問題便暴露出來了。希臘主權債務危機給我們最大的啟示是：國家或地方發行債務必須量力而為，必須有足夠的財政保證和經濟支撐。應該說，今天的希臘等國的債務危機更多的是因為這種以透支未來作為維持當前高福利的模式的內在弊病。

（六）“八大投”為主的重慶模式

2002年開始，重慶市通過重組和新建等方式，成立了八大國有建設性投資集團，包括市城市建設投資有限公司、市地產集團、市水務集團、市高速公路發展有限公司等（以下簡稱“八大投”）。“八大投”由政府擁有、授權經營、市場化方式運作，為重慶市政府提供了向市場借貸并快速實施項目的公司化政府結構，成為重慶基礎設施、城市建設等公共領域重大項目的重要投融資平臺。據了解，在重慶市確定的重大基礎設施中，75%是由八大投資集團建設的。為控制風險，“八大投”的投資運營必須做到“三個平衡”（凈資產與負債的平衡，現金流要平衡，投入與產出或投入與資金來源要平衡）和“三個不”（重慶市財政不直接為八大投資集團融資擔保，八大投資集團之間互相不能擔保，不能交叉混用中央專項資金）。經過近10年的良好快速發展，“八大投”已成為重慶市除預算內、預算外之外的“第三財政”，“十一五”累計投入2641億元，年均投入約為以前年度的50倍。“八大投”超前實現了靠財政投入需要幾十年才能完成的城鎮化建設目標。

四、政策建議

（一）城鎮化投資主體多元化

盡快建立財政引導的融資方式，探索民營資金和外資參與城鎮化建設的有效途徑，創新城鎮化建設的投融資模式勢在必行。財政在融資過程中應強調杠桿和引導作為，起到“四量撥千斤”的作用。

民營資金應成為基礎設施，尤其是營利性基礎設施建設的重要力量。美國的鐵路、能源、交通運輸、電信等均由民間投資建設，甚至許多學校、醫院也是私立或私人捐贈的。日本的基礎設施投資主體有多方參與，包括中央政府、地方政府、官方代理機構和私營公司。中央政府負責基本的、跨區域的基礎項目；地方政府負責與本區域居民日常生活直接相關的基礎設施項目；官方代理機構和私營公司則投資于那些有固定收益的基礎項目。法國、德國則是將基礎設施項目分為兩類：一類是非經營性但有較大社會效益的項目，由政府財政預算和納入政府財政長期可償還預算范圍的政府貸款，如城市道路、地鐵等項目；另一類是經營性的基礎設施項目，政府鼓勵民間資本進入，如供水、供氣、污水處理等項目。

另外，在一定的時期里，外資在基礎設施建設中也可以發揮積極作用。美國19 世紀正是依靠歐洲資本市場融資建立起了鐵路系統。中國在城鎮化基礎設施建設融資中，一方面可借助境外貸款或發行債券融資；另一方面可以項目融資的形式在城鎮化和經濟園區建設中吸引外商直接投資，這種方式同時也有利于引進國外在基礎設施建設、運營管理方面的先進管理理念和技術。

（二）城鎮化融資方式多樣化

積極引入項目融資方式，盤活民間資本。實踐顯示，融資方式的設計需要依據融資對象的特點安排。基礎設施項目分為非經營性項目和經營性項目，前者投資主體為政府，應以政府財政資金或城鎮化建設債券投入為主；后者的投資主體可以是國有、民營、外資企業，采取項目融資的方式。項目融資區別于傳統的公司融資，它是以未來的凈現金流量和項目自身的資產作為償還貸款的保證，以項目導向、有限追索和風險共擔為主要特點的一種現代融資模式。20 世紀80 年代以來，美、英等發達國家對電信、電力、交通運輸、煤氣和自來水供應等基礎設施項目建設廣泛采用了項目融資模式，該模式也在國內的一些基礎設施項目融資中得到了初步運用。經過近30 年的發展，國內外已經在項目融資上形成了多種融資方式，比較成熟的、適合中國國情的大致有BOT、TOT、資產證券化、公私合作和英國的PPP模式（Private Finance Initiative，私人主動融資）五種。這些融資方式的運用，能夠有效引導民營資金、外資和各種貸款進入城鎮化建設項目。

城鎮化融資基金化是一個重要的取向。建立吸引民間資本進入的城鎮化基金，可以破解基礎設施建設周期長、收益低等難題，同時可以讓更多的社會民眾分享中國城鎮化的紅利。中央政府、地方政府和金融機構三方力量組合起來，可以由國家相關部門發起，投入適當資金作種子基金，吸引金融機構等投資者參加，還可以發行債券募集民間資金。通過動員社會力量，建立城市維護建設稅、市民公積金、民間捐贈、慈善事業、志愿者行動等多種形式的制度和機制。除了對參與主體提供利益分享外，還可以提供道德獎章、稅收優惠、商業推介等配套待遇。綜合運用長期債券、信托、股票等市場化融資方式來解決資金難題。比如，可以以適當的形式將政府融資進行打包，以債券化的形式出售給相關金融機構，從而達到融資和避險雙重目的。

（三）試點發行債務要循序漸進、量力而為

2009年以來，國務院同意地方發債，由中央代理發行，列入省級預算管理。這一機制無論是在滿足地方需求，還是在規避風險等方面都存在問題。在我國現行體制下地方債務的終極擔保人是中央財政，地方債務危機最終由中央財政買單。因此，中央政府必須通過綜合分析地方的財力狀況、承受能力來決定地方債務發行的試點權的配置和推廣，應建立風險預警機制，建立地方財政的償債機制，將風險控制在可控范圍。同時，在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，適時探索實施地方政府財政破產制度并追究主要領導人的責任。2011年，國務院同意，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，在一定程度上是緩解地方融資的需求，也在試圖建立更為合理的“責權一致”的方式。

有學者認為，應該對投融資平臺的準市政債進行適度放松。我國地方投融資平臺發行的企業債，其實質為代理政府發行的準市政債，城投債除沒有免稅待遇外，具備市政債券的其他一般特征。因此，發行地方債可以從適度放松城投債做起，強化地方政府的公信力、建立契約型政府，放松政府不能對其債務擔保的法律規定，允許地方政府對其下屬城投公司因投資基礎設施項目而產生的債務進行擔保。

（四）完善分稅制體制，充實地方財政

目前，中央將數額較大、較穩定的稅種均劃歸本級或作為共享稅，而留給地方的稅種小而雜，地方政府可支配財力中有大量來自稅收返還和轉移支付形式，這既不利于地方政府積極性的發揮，又增加了資源轉移過程的成本。當前稅收改革的熱點主要有資源稅、增值稅、營業稅、房產稅、物業稅，在這些改革中務必做到適度向地方政府傾斜。房產稅改革試點已于2011年初在上海和重慶試點，用長期收益的物業稅取代一次性收益的土地出讓金，是稅制的一種根本性轉換和實質性改良，其著眼點不僅僅是擴大稅源或抑制房價這種短期性目標。同時，應該進一步完善土地制度，積極推動農村土地流轉制度的創新，同時改善土地管理方式，改善土地征用中的部分不合理做法，以保證土地融資的順利進行。

（五）土地出讓金納入預算管理，服務于長期性和戰略性的設施

首先，土地出讓金應納入財政預算管理，規范征收與使用。其次，征收方式應進行改革，由原來的一次性征收轉變為分期征收，促進政府代際公平。再次，土地增值收益使用的用途應予以嚴格管制，應按照“漲價歸公”的原理，投入到公共事業建設之中，朝公共服務均等化的目標邁進。如大連采取了限量批租土地的辦法，比1992 年前平均減少了50%，而收取的土地出讓金又高度集中，全部用于城市基礎設施和環境的建設，用于土地的再生和增值。

（六）城市投融資平臺規范化

應當著手對地方政府投融資平臺進行透明化、規范化、市場化改革。首先，提高地方政府投融資平臺的透明度，推動投融資平臺及時公開披露其信貸債務和資金使用。其次，推動地方政府融資平臺融資行為的市場化。鼓勵PPP方式融資和運營，這樣既可以吸引民間資本又可以提高決策民主性，使城鎮融資高效運行。同時，鼓勵投資銀行和會計師、律師、評級機構的參與。再次，對投融資平臺進行項目限制，嚴控平臺公司貸款的投向。將融資平臺的項目需求限定在基礎設施建設和公用事業上，嚴禁參與競爭性商業項目，防止政府與民爭利。同時，資金使用必須明確，嚴禁隨意更改項目資金用途，使項目風險可控并預防官員腐敗。最后，建立地方政府投融資責任制度。投融資平臺的貸款行為，應要求地方政府的債務規模必須與財力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致。同時，加強對地方政府性債務的外部監督，且嚴格管理地方政府擔保行為，嚴禁將政府辦公場所、學校和醫院等公益性機構所屬設施納入抵押范圍。

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（編輯：張小玲）