中國煤炭生產總量控制問題研究

潘仁飛 陳柳欽

摘要： 煤炭生產和消費總量控制是事關煤炭資源可持續利用、安全生產、能源結構優化調整、應對氣候變化碳減排的關鍵環節。本文通過對涉及煤炭總量控制目標內在影響因素及煤炭進出口貿易外在因素的綜合分析，給出了我國不同階段煤炭生產總量的控制目標，對于國家指導煤炭總量控制工作，制定總量控制措施具有重要的參考意義。

關鍵字： 中國；煤炭；總量控制；目標研究

中圖分類號： F426.21；F224

一、研究背景

近年來，隨著我國煤炭生產總量和消費總量的不斷攀升，煤炭資源的可持續利用問題、安全生產問題、產能過剩問題、環境保護及節能減排問題、以及能源結構優化調整等問題開始越來越受到人們的關注。因此，無論是考慮到我國煤炭行業的健康、可持續發展，還是能源結構的優化調整和有效應對全球氣候變化碳減排挑戰，都要求我們必須對國內的煤炭生產總量和消費總量實施控制。煤炭生產總量和消費總量能否得到合理、有效的控制，將對“十二五”能源消費總量控制、能源結構優化調整產生重大影響，也是有效應對全球氣候變化挑戰、以及建立現代能源產業體系的關鍵環節。正是因為如此，國家能源局已經在公開場合多次明確提出，“必須要對我國的煤炭生產總量實施控制，設置煤炭產量的“天花板”，并科學的規劃煤炭產能。”

二、煤炭生產總量控制目標

（一）中國經濟增長與能源需求總規模

研究國內煤炭生產總量控制問題，首先必須對未來國內經濟發展形勢和支撐經濟發展的能源需求進行一個宏觀的判斷和把握。當前中國經濟正處在工業化和城鎮化快速發展階段，依據有關專家的觀點，這一階段將持續到2020年[1]。從發達國家經歷這一時期的特點來看，這一階段將保持經濟快速增長、能源剛性需求且能源消費總量不斷攀升這樣一個特點。因此，綜合世界經濟發展歷程[2]和中國近年來的經濟發展情況，以及國民經濟和社會發展第十二個五年發展規劃[3]，在本文的研究中，我們對未來十年國內經濟發展分為“十二五”和“十三五”兩個發展階段分別設置了低、中、高三種經濟增長情景，見表1。

有了宏觀經濟的判斷，結合能源和經濟發展之間的彈性關系，依據彈性系數法可以測算出2015年我國在低、中、高三種不同經濟增長情景下能源需求總規模將分別達到40億噸、41.2億噸和42.4億噸標煤，而到2020年這一規模將分別達到47.9億噸、50.8億噸和53.9億噸標煤。

（二）能源消費結構演變趨勢及煤炭需求量

對未來能源消費結構演變趨勢的判斷將直接影響到未來煤炭需求量的預測和煤炭生產總量控制目標的確定，而能源消費結構的演變存在兩種趨勢，一種國家不采取宏觀干預政策，另一種國家采取宏觀干預政策。因此，本文在研究未來能源消費結構時分別對無能源規劃約束和能源規劃約束條件兩種情形進行了分析。

1.無能源規劃約束條件下能源消費結構演變趨勢

應用馬爾科夫鏈預測法，跟據1995－2009年能源消費結構比例歷史數據，可以測算出未來無約束條件下能源消費結構變化情況[4]，見表2。

從表2可以看出，在無能源規劃約束下，未來十年，煤炭在我國能源消費結構中所占比例在2015年和2020年將分別下降到68.1%和66.9%，非化石能源發電所占比例將分別上升到10.1%和12.6%，能源消費結構雖然在一定程度上得到優化，但與我國建立現代能源產業體系，實現非化石清潔能源發電到2015年和2020年分別占能源消費比重11.4%和15%的目標還存在較大差距。此外，根據我們的測算，如果按照無能源規劃約束條件下能源消費結構這一演變趨勢，到2020年我國將根本無法實現單位GDP二氧化碳排放降低40%的碳減排承諾，更不用說實現45%的減排目標。

2.能源規劃約束條件下能源消費結構演變趨勢

通過對無能源規劃約束下能源消費結構變化趨勢的分析，要確保國內煤炭生產總量能夠切實得到有效控制，以及實踐對國際社會承諾的碳減排目標，必須要把實現我國“十二五”發展規劃和可再生能源中長期發展規劃提出的到2015年和2020年非化石能源消費比例要分別達到11.4%和15%的目標作為未來能源產業發展的硬性約束條件[5-6]。依據這一規劃約束條件，基于修正馬爾科夫模型，可以測算出能源規劃約束條件下未來能源消費結構變化趨勢，見表3。

此外，通過對能源規劃約束條件下這一能源結構變化趨勢下二氧化碳排放情況的計算，我們測算出在能源規劃約束下的能源結構演變驅使下，我國基本能夠確保實現2020年單位GDP二氧化碳排放降低40%的碳減排目標，而要實現降低45%的目標，則存在較大難度。

（三）未來10年我國煤炭進口貿易形勢

隨著國內煤炭價格市場化機制的完善，在限制資源型產品出口稅收政策的引領下，從2009年開始，我國逐漸從煤炭凈出口國轉變為煤炭凈進口國，繼2009年實現煤炭凈進口1億噸后[5]，2010年又實現煤炭凈進口1.4億噸[6]。

從目前的這一形勢來判斷，隨著我國經濟的進一步快速發展，對煤炭需求形成的缺口將不斷擴大，未來通過國際煤炭市場來滿足國內的煤炭缺口可能是我國將來唯一可行的辦法，但同時我們又要提高警惕，控制進口風險。雖然我國是煤炭資源大國，煤炭儲量僅次于美國，位列世界第二，但由于我國的煤炭生產主要是用于滿足國內需求，因此，在國際煤炭市場并不具有定價權。在這種背景下我們要實施煤炭生產總量控制，一方面必須要從國際煤炭市場盡可能多的進口煤炭來滿足國內的煤炭需求，另一方面又不能一味依賴國際煤炭市場。在目前的市場條件下，我們從國際煤炭市場進口煤炭越多，就意味著對外依存度就越高，就越容易引發國際煤炭市場價格上漲，影響到進口的同時，也會對國內的煤炭供給產生不利影響，現實中石油和鐵礦石就是一個很好的借鑒。因此，在確保煤炭進口的同時，必須要設置一個煤炭安全進口警戒線。

1.我國主要煤炭進口國地域分布

受運輸條件和運輸成本的影響，地域條件是決定國際煤炭貿易國選擇的一個首要因素，因此從這個角度來說，我國的煤炭進口國應主要集中在亞太地區的煤炭出口國以及和我國領土接壤的鄰國。根據我國歷年海關的數據統計，我國的煤炭進口國也主要集中在亞太地區的澳大利亞、印尼、越南、朝鮮和北方鄰國蒙古、俄羅斯，這其中澳大利亞、印尼、越南是我國傳統的三大煤炭進口國，但越南受國內煤炭資源儲量（1.5億噸，采儲比4年）的限制[7]，很快將逐漸退出我國主要煤炭進口國行列。相反，蒙古和俄羅斯兩國都擁有極其豐富的煤炭資源，加上地域上的優勢，特別是蒙古國想要向東亞、東南亞國家出口煤炭，我國將是必經之路，未來隨著鐵路運輸條件的逐步改善，蒙古和俄羅斯將逐漸成為我國未來重要的煤炭進口國家。此外，根據海關統計數據，近年來從加拿大、美國、南非以及哥倫比亞進口煤炭逐漸成為我國煤炭進口的新亮點，但我們分析這主要是由全球金融危機以及歐元區主權債務危機所引起的短暫現象，加上長距離運輸及較高的海運成本，從長遠來看，這些國家未來對我國的煤炭進口貢獻不會太大，或者說從這些地區進口煤炭的增長空間不大。因此，未來十年我國的煤炭進口國將主要集中在澳大利亞、印度尼西亞、蒙古、俄羅斯以及朝鮮。

2.煤炭進口安全警戒線

煤炭剩余可支配量是反映一個國家煤炭出口能力或者說潛在出口能力的一個重要指標，通過對澳大利亞、印度尼西亞、蒙古、俄羅斯以及朝鮮五國未來國內煤炭剩余可支配量的分析，我們認為未來這五國在2015年和2020年國內煤炭出口總規模將分別達到8億噸和10億噸左右。但考慮到俄羅斯的煤炭出口主要集中在歐洲等國，每年大約需要向歐洲地區出口近1億噸煤炭，以及根據印度煤炭部的相關估計，預計2011年印度煤炭進口量將達到8500萬噸，2017年進口量將達到2億噸，加上日本、韓國等傳統煤炭進口國每年在亞洲煤炭市場大約需要進口煤炭近3.5億噸煤炭[7]，我們認為2015年、2020年我國從國際煤炭市場可獲得的煤炭進口安全警戒線應分別控制在2.5億噸和3.5億噸這個水平。

（四）總量控制目標

根據前文對不同經濟增長情景設置下未來十年我國能源結構演變趨勢及煤炭需求預測的分析，我們測算出2015年和2020年我國的煤炭消費需求總量在低、中、高三種經濟增長情形下分別為36.8億噸和41億噸、37.9億噸和43.5億噸、39億噸和46.1億噸。同時考慮到屆時煤炭出口、電力企業庫存、以及國家應急儲備等因素，在國際煤炭進口補充的前提下，屆時國內煤炭需求總量規模在不同經濟增長情形下將分別為35.2億噸和38.5億噸、36.3億噸和41億噸、37.4億噸和43.6億噸。此外，考慮到不同經濟發展情形下控制目標之間存在較大的差額，不利于確定總量控制目標以及指導總量控制工作。因此，在對經濟發展形勢和總量控制目標實施效果綜合衡量之后，我們認為中等經濟發展情形下的總量控制目標更加切合中國經濟發展的實情，也更能反映煤炭生產總量控制的意義和價值。

三、政策建議

通過上述煤炭生產總量控制目標及影響因素能源消費結構變化趨勢和煤炭進出口貿易形勢的綜合分析，我們認為要想切實達到控制產能、降低國內煤炭消耗速度，既實現能源消費結構的優化調整和有效應對氣候變化碳減排，又不影響國民經濟的正常發展，國家應在以下10個方面加強舉措。

（一）從戰略的高度，提高對煤炭生產總量和消費總量控制工作的重要性、緊迫性和自覺性的認識，加大宣傳力度，增強民眾節能意識。

（二）加緊對14個大型煤炭基地和基地內大中型煤炭企業區域煤炭資源狀況、生態承載力和安全生產條件進行評估，確定合理生產能力，盡早研究制定總量控制目標下產能分配方案。

（三）加強總量控制下的相關財政、稅收、監管及政策保障體系的研究和制定，使各類規劃能夠落到實處。

（四）繼續深化煤礦整頓關閉政策，推進煤炭企業的股份制改造、兼并和重組，提高產業集中度，建立以大型煤炭企業集團為主體、中小型煤礦協調發展的產業格局，為從源頭上做好煤炭生產總量控制提供保障。

（五）加快電力、鋼鐵、建材、化工等高耗煤產業結構調整步伐，限制、甚至禁止高耗能產品的出口，減少對煤炭的過度需求，確保煤炭需求能夠得到有效控制。

（六）繼續完善資源出口稅收政策，限制煤炭等資源型產品出口，在合理警戒線范圍內鼓勵進口。

（七）加快煤炭戰略儲備建設，提高煤炭供應應急能力。

（八）在核電發展受到一定限制的情況下，要在原規劃基礎上加大對風能、太陽能、生物質能等新興能源和替代能源的發展力度，并加快《核電安全規劃》出臺步伐，必要時提出時間表，確保在核安全發展的前提下，核電能夠盡早得到發展。

（九）盡快啟動國內太陽能光伏應用市場，解決價格成本過高以及光伏發電并網消納難等問題，切實發揮新能源的替代作用。

（十）加快發展天然氣產業，提升海上天然氣勘探和開發程度，加大煤層氣、頁巖氣等非常規天然氣資源的開發力度，確保煤炭總量控制后，天然氣能夠得到有效供應。

參考文獻：

[1] 王小魯，樊剛，劉鵬. 中國經濟增長方式轉換和增長可持續性[J].經濟研究，2009，（1）.

[2] TEA，World Energy Outlook[R]，Paris：2006，OECD.

[3]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃[EB/OL]，http://wenku.baidu.com/view/00782e7ca26925c52cc5bfcc.html.

[4]林伯強，何曉麗.中國城市化進程中的能源需求和消費結構預測[D].廈門大學能源經濟研究中心工作論文，2008.

[5]]國家統計局. 中國統計年鑒2006-2009[M]. 北京：中國統計出版社，2010.

[6]國家統計局. 2010年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL],http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm。

[7]世界能源統計年鑒2009-BP Statistical Review of World Energy [EB/OL]， http://www.docin.com/p-33515378.html。

（編輯：何樂）