農業水價合理分擔研究

摘要：農業水價合理分擔是指由國家、地方政府、農民及農業用水受益者等組織或個人共同合理負擔農業供水成本。農業水價合理分擔是保障農田水利健康發展、維護國家糧食安全的需要，是提高我國農產品國際競爭力的需要，也是繼續貫徹中央水利政策的需要。目前國內外農業水價合理分擔研究取得了一定的進展，但也存在缺乏農業水價分擔理論系統研究和農業水價合理分擔機制研究等問題。實踐表明，農業水價合理分擔有利于促進農業節水。我國具有開展農業水價合理分擔的經濟基礎，早日推行農業水價合理分擔政策十分必要。

關鍵詞：水資源；水價；合理分擔；機制；農田水利

中圖分類號：S27

一、農業水價合理分擔勢在必行

農業水價有時也稱農業用水價格，是指單位立方米水量的價格，其與農業水費是兩個不同的概念。農業水費是指農業用水總的費用，目前我國除部分地區通過計量用水量收費以外，大部分地區是按畝收費。農業水價是農業用水戶聯系農業用水相關部門的經濟紐帶，不僅涉及到農業用水戶切身利益，也關系到農業用水供給部門能否維持簡單再生產和持續發展，更關系到農業用水能否得到有效調節，涉及農業用水效率的提高，進而同國家的糧食安全、生態安全和水安全發生著千絲萬縷的聯系。農業用水涉及到種植業、養殖業、農村生活用水等，農業水價通常指種植業農業用水水價，即灌溉用水水價。

（一）農業水價合理分擔內涵

農業水價涉及到諸多相關方的利益，相關方主要包括國家、地方政府、農民、農業供水者、農業用水受益者等等。國家是農業水價政策的制定者，在制定相關的水價政策時，從綜合的角度出發，既要考慮農業水價本身的功能，同時要考慮相關工程的可持續性，同時考慮國家的眾多需求，如糧食安全、水安全、農民就業、農業增收等等。地方政府要執行國家農業水價相關政策，同時也有自己的需求，地方政府和國家之間本身存在博弈，期待國家給予更多的補貼或者投資，盡可能減輕地方政府的壓力。農民是農業用水的使用者，他們通過農業用水獲得受益，他們希望農業水價越低越好，最好是免費。農業供水者有自己的利益訴求，他們期待通過水價回收供水成本的同時，增加收入，改善職工的生活水平，提高服務質量，強化農業供水工程的科技含量。農業用水受益者是指雖然不直接使用農業用水，但可以從農業用水中獲得額外的收益，如通過農業灌溉，改變了當地小氣候，氣候濕潤，農業的多功能得以體現，不同程度地補充地下水，同時農業用水利用也提高了就業水平等等。

所謂的農業水價合理分擔是指由國家、地方政府、農民及農業用水受益者等組織或個人共同合理負擔農業供水成本。

（二）農業水價合理分擔的必要性

從現實需求而言，農業水價合理分擔勢在必行。

1.保障農田水利健康發展維護國家糧食安全的需

水利是農業的命脈，沒有健康的農田水利，就沒有穩定發展的農業。在我國糧食生產中，灌溉地生產了70%左右的糧食，沒有農田水利就沒有穩固的糧食安全。然而，目前我國的農田水利存在很多的問題，全國已建大型灌區骨干建筑物的完好率不足40%，工程配套率不足70%，老損率達70%以上，全國85%的斗渠和95%的農渠為土渠，基本沒有襯砌，渠道淤積嚴重，農業用水效率不高。造成這問題主要原因是農業水價不到位造成的。表1是我國部分灌區農業水價情況。

從表1可以看出，給定的農業灌區斗口供水水價在0.025～0.69元/立方米，各灌區差距很大，這主要由灌溉水源、水資源條件、灌溉工程等多種因素決定的。據不完全統計，我國目前農業水價平均為0.091元/立方米，僅占供水成本的43%左右。由于農業水價與成本之間長期存在巨大差距，導致無足夠的經費維護農田水利，農田水利工程設施老化失修，進而直接威脅國家糧食安全。建立農業水價合理分擔機制是解決此問題的重要途徑。

2.有利于提高我國農產品國際競爭力

自從我國加入WTO以后，農產品市場面臨著更加開放的國內和國際兩個市場的競爭。從國家和世界的角度來看，農產品的國際競爭既是促進農業發展的外部動力，也可能因競爭力不強成為農業健康發展的障礙。從目前農產品競爭格局來看，農產品國際競爭由單一的初級農產品演變為初級產品和農產品深加工等多個層次，并且受產品結構、市場結構和經營結構多重影響，農業水價不同程度地參與農產品的國際競爭。農業水價過高，無疑增加農產品的生產成本，導致農產品的初級產品價格偏高，隨之而影響深加工的產品價格，最終導致農產品在國際競爭中處于不利地位，反過來影響農業的發展。

綜觀世界各國，由于農田水利工程具有很強的公益性，其投資大、收益低、投資回收期長，同時農業屬于弱勢產業，世界許多國家對農業灌溉用水實行不同程度的補貼，如以色列對供水工程投資全部由國家承擔，對供水系統運行維護費用，政府負擔30%。我國農業屬于小規模經營、農民承受農業水價能力低，如果不對農業水價進行適當的補貼，則我國的農業產品就相對高出沒有補貼的成本，這對我國農產品競爭是不利的。對農業水價進行合理分擔不僅有效地降低農民的支出，而且有利于提升我國農產品國際競爭力。

3.繼續貫徹中央水利政策的需要

2011年“中央一號文件”聚焦在水利上，出臺了《中共中央國務院關于加快水利發展改革的決定》，明確指出：“水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統，具有很強的公益性、基礎性、戰略性。加快水利改革發展，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局，不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全。”今后要把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務。中央已經將水利提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全的戰略高度加以重視，水利地位得到大幅度的提升。值得說明的是，“中央一號文件”特別指出“積極推進水價改革”：要充分發揮水價的調節作用，兼顧效率和公平，大力促進節約用水和產業結構調整。按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，推進農業水價綜合改革，農業灌排工程運行管理費用由財政適當補助，探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水累進加價的辦法。這為農業水價提出了新要求，指明了方向。

2011年7月8日至9日，中央水利工作會議在北京舉行，胡錦濤總書記、吳邦國委員長、溫家寶總理等參加了會議。會議進一步強調了強調水利的戰略性地位和加快水利改革發展的重大意義。會議提出了當前要全力以赴完成好5個重點任務，其中首要任務是是“著力加強農田水利建設，下大氣力在全國大規模開展農田水利建設，健全農田水利建設新機制，全面提高農業用水效率，持續改善農業水利基礎條件，顯著提高農業綜合生產能力。”溫家寶總理強調“要大力推進節水型社會建設，實行最嚴格的水資源管理制度，建立健全節約用水的利益調節機制，健全農田水利建設新機制”。農業水價合理分擔是農田水利建設管理的重要組成部分，中央水利工作會議間接地為農業水價改革提出了新要求。

綜上所述，農業水價合理分擔機制關系到國家、地方、農業供水單位、農民以及農業用水受益者等多方面的利益，關系到農業用水效率的提高和國家糧食安全，是建立節水型社會急需解決的重大理論與現實問題，因此，建立農業水價合理分擔是十分必要和重要的。

二、 國內外農業水價研究近況

（一） 國內研究進展

關于農業水價分擔，劉紅梅等從經濟學的角度對不同的農業水價補貼方式進行了分析，結果表明：農業水價補貼由“暗補”變為“明補”是一種必然趨勢， “明補”比“暗補”更有效（劉紅梅等，2006）。魏建華以龍鳳山灌區為例，建議由財政補貼沒有達到成本部分的水價成本（魏建華，2009）。孫梅英等論述了農業灌溉水費“暗補”改為“明補”的必要性與可行性（孫梅英等，2011）。鄭通漢認為實行兩部制水價制度有利于對供水生產成本費用的均衡補償（鄭通漢，2006）。劉宏讓針對寶雞峽灌區農業供水價格政策性虧損問題，結合供水成本與農產品價格指數上漲等因素，提出了建立灌區農業供水成本補償機制的建議（劉宏讓，2010）。尹慶民等闡釋了建立流域內農業水價分擔模式的必要性，認為財政直接補貼農戶的方式可以避免間接補貼方式下“鼓勵浪費”現象的發生（尹慶民等，2010）。孫亞武根據農業供水價格管理的特殊性，針對寶雞峽灌區農業水價執行中存在的問題，提出了公共財政對水價成本補償的建議（孫亞武，2011）。段永紅等分析了節水激勵機制或缺是我國農田灌溉用水效率低的主因，認為農田灌溉節水激勵機制形成有賴于水權與水價制度創新的結論（段永紅等，2003）。鄒新峰研究表明農村稅費改革對末級渠系建設和農業水費收取影響巨大，建議推動農業水價改革應建立合理的補償機制，引入科學的投入機制（鄒新峰，2005）。周振民對河南省人民勝利渠引黃灌區農業水價的成本構成和水費征收方式進行了研究，提出了合理補償農業成本水價的綜合對策與措施（周振民，2008）。韓洪云等探討了水價政策變化的作物結構和水消費效果（韓洪云，2007）。鄭通漢闡述了建立“三位一體”農田水利良性運行長效機制的總體思路，對農業終端水價改革的內容與要求進行了闡述（鄭通漢，2008）。馮廣志對完善農業水價形成機制若干問題進行了思考，認為水價主管部門堅持補償成本是農業水價改革的核心原則，但多年來全國沒有一個省貫徹執行，也沒有一個灌區能做到，現行農業水價形成機制存在重大問題，需要完善（馮廣志，2010）。姜文來根據農田水利存在的問題，明確提出建立農業水價合理分擔機制的建議（姜文來，2011）。

農業水價承受能力與農業水價分擔密切相關，它是農業水價分擔的基礎之一。沈大軍等對黃淮海流域灌區農民灌溉水費支出進行了調查分析，并分析了水費支出占收入的比例（沈大軍等，2001），姜文來提出了農業水價承載力模型（姜文來，2003），陳菁等提出采用意愿調查的方法研究農業水價承載力，并以五岸灌區為例,分析了農戶的農業水價承載力,并提出工程改造后試運行階段水價標準合理范圍的建議（陳菁，2007）。宴成明等對張掖市農業水價承受能力進行了研究，提出了張掖市農業用水和諧水價（宴成明等，2009）。唐增以甘肅省張掖市為例，用CVM評價農戶對農業水價的承受力進行了研究，認為水價已經達到農戶承受力的最高點（唐增等，2009）。年自力等通過對云南和新疆灌區的實地調研，認為農業用水戶作為基本生產單位， 其應對農業水價改革的決策行為是“理性的”和“利己的”，國家制定的相關政策只有在充分考慮到農戶的實際反應時才能發揮最大的效應（年自力，2009）。

（二） 國外研究進展

Tsur總結了世界主要發展中國家和發達國家農業水價制定方式和特點（Tsur，1992)。Johansson對定量計費、非定量計費（按投入、或按產出、或按面積）、配額、水市場等常見農業水價定價方式進行比較（Johansson R C，2002）。農業水價政策制定的目的在于實現用水公平、水資源利用效率提高和用水的可持續性，這是農業水價政策研究的重點（Rogers P，2002）。Peter Rogers認為傳統的提高水價將降低用水的公平性的觀點是不正確的，水價的提高可以促進用水的公平（Peter Rogers，2002）。水是一種稀缺商品，任何稀缺商品定價的重要目標就是效率，但是農業水價常受政策干預，否則將影響貧困農民和低收入者（Tsur Y，et al，2004）。Tsur 認為農業用水計費應充分考慮地形、氣候、人口、社會結構、水權、水利設施、歷史和整個社會經濟條件，如果不考慮實施成本，定量計價是水資源配置最有效率的方式，但如果考慮到實施成本則不然（Tsur Y，2005）。Rosalyn Bell等針對農民對灌溉水價的變動的反應，采用利潤函數來評價農民的用水行為（Rosalyn Bell，2007）。Tsur等對按量計費與按面積計價進行了比較，發現按量計費實施成本超過水收益的7.5%時，按面積計費則更佳（Tsur Y，1997）。J. VEGA等運用水價影響機會成本的原理建立數學模型優化水資源配置，表明水價越高農民使用的就越少，緩解用水沖突（J. VEGA，2006）。Arjan Ruijs利用需求函數來評價水價改革的福利和分配作用，指出低水價系統和按收入水價系統能創造更高的社會福利（Arjan Ruijs，2007）。典型國家或地區農業水價分擔具體做法見表2。

（三）國內外研究進展簡要分析

綜合國內外研究現狀，農業水價形成機制研究取得一定進展，特別是在農業水價補貼方面成果最多，許多國家都對農業水價進行不同程度的補貼，從整體上來看，農業水價合理分擔成為重要的發展趨勢。但我們也發現，目前有關研究中存在二個方面的問題：

1.缺乏農業水價分擔理論系統研究

綜觀農業水價分擔相關的文獻，以農業水價補償（補貼）文獻居多，大多提出了農業水價補償（補貼）的必要性或者建議，缺乏農業水價分擔理論系統研究。農業水價補償（補貼）只是農業水價分擔的一種方式，實際上，農業水價分擔不僅僅是財政補償（補貼），還包括農業用水利益相關者如何合理分擔，其中還包括關鍵性理論問題：分擔的理論基礎是什么，究竟有多少分擔的方式，哪種分擔最為合理，這些問題是建立農業水價合理分擔基礎性工作，至關重要，目前的研究進展尚不能回答此關鍵性問題。

2.缺乏農業水價合理分擔機制研究

目前農業水價機制研究大多局限在農業水價形成機制上，并且將補償（補貼）作為一個重要內容。實際上我國農業水價形成機制中最大的缺陷是將不應該由農民承擔的公益性成本也要讓農民來承擔，最終導致農業水價成本分擔缺乏合理性。農業水價合理分擔機制就是讓農業用水相關利益者合理地負擔與自己受益相適應的成本，圍繞此問題需要解決農業水價承受能力標準如何判定，如何建立農業水價分擔機制體系、農業水價分擔機制合理性怎么進行評估，這是建立農業水價合理分擔機制基礎性工作，綜合國內外相關文獻，尚未出現系統研究的報道。

三、農業水價分擔有利于促進農業節水

農業水價對農業節水具有階段性效應，水價高節水效果明顯。農業水價分擔雖然不能提高農業水價，但也能促進農業節水。

我國農業用水效率不高的重要原因是農業水價長期低于供水成本，導致灌區長期虧損，工程設施普遍老化失修，供水環節水量的流失嚴重。農業水價分擔機制實施后，能夠及時補償維修改造資金缺口，同時提高管理水平，渠系平均利用系數提高，同時農業水價分擔機制建立的節水激勵機制，提高供水單位和用水戶節水的積極性，可以促進農業節水。“農業水價改革和末級渠系節水改造”試點工作具有農業水價分擔機制的部分內涵，在一定程度上證明水價分擔與節水的關系。水利部統計結果表明，通過國家工程補貼，渠系逐步完善，平均末級渠系水利用系數提高16%，節水26%。

典型案例證明農業水價分擔機制具有一定節水能力。2010年財政部在全國小農水建設重點縣中選擇20個“農業水價改革示范縣”，每個示范縣（項目）增加中央補助200萬元，結合末級渠系節水改造，實施農業水價綜合改革示范，統計表明，20個示范縣末級渠系水利用系數平均提高0.18，畝均節水91立方米，農戶畝均水費支出減少10元，畝均增產糧食94公斤，農民人均純收入年增長363元。浙江省永康市政府決定從2004年起在全市免征農業水費，統計表明， 2010年比2007年農業用水下降了177.3立方米/畝，農業水價分擔之后農業用水量減少，具有一定的節水效果。

四、我國擁有農業水價合理分擔經濟基礎

經過改革開放30年，我國已經進入工業反哺農業的發展階段，初步具備了對農業進行支持和保護的能力和條件，工業反哺農業是政府對農業的扶持行為，是經濟發展一定階段的現象。從國際上看，許多國家在工業化進程中都普遍經歷由農業為工業化提供積累，轉向對農業進行保護的過程。我國在改革開放前，由于長期實行農產品統購統銷政策，工農業產品不能平等交易，國家通過工農業產品價格剪刀差，從農業部門取得了巨額建設資金，農業的基礎地位長期受到嚴重削弱。使本來就落后的農業因長期價值補償不足而失去自身發展的動力，使農業生產的物質、技術條件得不到應有的改善。中國農業為工業化提供的資金積累，需要對農業進行回補的時候了。

自從農村稅費改革以來，農業水價改革、水費計收與農田水利建設方面存在的問題正在成為農村工作和社會議論關注的熱點和焦點。2006年全國人大代表余新民的提案（主要內容是農業水費財政轉移支付）、全國人大代表劉志華的提案（主要內容是減免農業水費和增加水利建設投入），反映各地與農業水價改革有關的水費征收、水管單位職工生活困難、農民水費負擔重和農田水利設施損毀嚴重等方面的問題，要求免交農業水費，增加水利建設投入。余新民建議：國家應研究制定財政轉移支付農業水費的新辦法，將目前農業水費由農民負擔下決心過渡為政府埋單（即中央財政支付），在做好水管單位體制改革的基礎上，由財政承擔供水管理和工程運行維護費用，達到水管單位管好水、服務好，農民用好水、種好田的新型農業供水管理體制。

目前我國對農業發展采取了“多予少取”的政策，“多予”就是通過多種財政補貼，價格、稅收優惠支持三農，“少取”就是減輕農民負擔。近年以來國家已經分散出臺了不少農業水價分擔有關政策。2011年中央一號文件規定“推進農業水價綜合改革，農業灌排工程運行管理費用由財政適當補助”。大幅度增加中央和地方財政專項水利資金。從土地出讓收益中提取10％用于農田水利建設，充分發揮新增建設用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益。進一步完善水利建設基金政策，延長征收年限，拓寬來源渠道，增加收入規模。嚴格落實耕地占用稅暫行條例，按照耕地占用稅新增收入主要用于農田和農村基礎設施建設的規定，一部分收入將重點用于加強農田水利。將土地出讓金收入提取的土地開發專項基金主要用于高標準基本農田建設和小型農田水利建設。這些政策說明中央和地方的財力完全有能力承擔水利投入的費用。這些宏觀經濟背景為建立合理的農業水價分擔機制奠定了基礎。

目前我國部分地區進行了農業水價分擔的實踐。特別是部分經濟發達地區農民用水不繳費，農業水費實行財政轉移支付，如浙江省溫嶺市、永康市從2004年起就免收農業水費，對于免收的農業水費全部由地方財政實行轉移支付。廣東省東莞、佛山、韶關、梅州、汕尾市所有縣、區相繼停止收取農業水費。客觀地說，在財力允許的地方由財政支付農業水費具有一定的積極作用。主要體現在三個方面：一是減輕了農民負擔。二是減少了水管單位征收水費的工作量，三是資金保障能力有所提高，使末級渠道得到了進一步的整治。

五、結語

農業水價合理分擔關系到農田水利的健康發展，也維系國家糧食安全，我們需要積極創造條件，突破農業水價分擔實施可能遇到的障礙，早日推出農業水價合理分擔政策，為農田水利的持續發展奠定堅實的基礎。

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（編輯：王露）