地方政府發展戰略性新興產業的問題與政策取向

董曉宇

摘要：戰略性新興產業在我國的發展方興未艾，在 “十二五”規劃當中，地方政府均將戰略性新興產業作為著力點。本文對國內省級地方政府目前已出臺的戰略性新興產業的支持政策進行比較，分析其特點和存在的問題，為地方政府完善綜合配套政策體系和確定推動策略提出建議。

關鍵詞：戰略性新興產業；地方政府；政策取向

中圖分類號：F123

一、引言

加快發展戰略性新興產業是我國當前適應經濟結構調整、轉變經濟發展方式的重大舉措。從中央政府層面來看，加快培育發展戰略性新興產業的決心非常堅定，政策連貫有序，已初步形成了相互銜接、相互呼應的政策體系。2010年10月，國務院發布了《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》（國發〔2010〕32號），明確提出要大力發展節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業，這是第一份明確闡述我國戰略性新興產業發展目標、方向及任務的綱領性文件。隨后，由國家發展改革委牽頭的戰略性新興產業發展思路研究部際協調小組著手研究制定《戰略性新興產業發展“十二五”規劃》和《國務院辦公廳關于加快培育和發展戰略性新興產業重點工作分工方案》，并同步推進節能環保等七大領域專項規劃編制工作，制定戰略性新興產業指導目錄等，這些規劃已從2011年下半年開始陸續出臺。屆時將在國家層面形成推進戰略性新興產業發展的“指導意見－‘十二五總體規劃－各專項規劃－配套政策措施”為一體的政策體系。

從地方政府來看，普遍反映迅速、態度積極，以實際行動貫徹落實國務院關于發展戰略性新興產業的各項要求。結合本地區實際，紛紛確定了自己的戰略性新興產業發展領域，并出臺了若干鼓勵政策及支持措施。與此同時，地方政府在發展戰略性新興產業時必須避免重復建設，避免不切合實際的產業趨同化，更要避免政策的空洞化，要與傳統產業相結合，合理界定政府和市場的職責，否則，戰略性新興產業就無法實現健康、有序和可持續發展。本文將對部分省（市、自治區）現已出臺的政策進行梳理，從中總結和發現問題，為制定科學的政策措施和制度創新提出建議。

二、當前地方政府的政策比較

（一）支持戰略性新興產業發展的政策特點

目前我國地方政府遵循了中央政府制定戰略性新興產業政策的模式，即先行發布指導性意見（文件名一般為“若干政策措施”、“決定”、“實施意見”等，本文將統一稱為“實施意見”），然后據此制定所在省“十二五”戰略性新興產業發展規劃。地方政府所發布的實施意見大多以省委、省政府聯合發文，也有由省政府單獨發文的。本文選取已經正式發布實施意見或“十二五”規劃的陜西、北京、新疆等9個省（市、自治區），對其實施意見或規劃的基本內容進行細致梳理，從戰略性新興產業發展目標、產業選擇范圍以及主要政策措施要點等方面進行比較分析（詳見表1）。

從對表1的各項資料分析來看，目前地方政府所構建的政策體系表現為以下幾個特點：

一是組織層次規格高，戰略統籌性突出。地方政府為加強戰略性新興產業發展的組織領導，均成立了由省主要領導任組長的戰略性新興產業發展領導小組，從戰略高度進行組織協調、統籌安排。小組組成人員包含了發展改革委、工業和信息化、財政、科技、教育、商務、人力資源社會保障、國土資源、統計、金融等職能部門，強化分工責任，協同推進政策的制定和落實。在制定發展規劃的同時，同步建立戰略性新興產業統計體系和考核指標體系，形成政策制定、落實、評估、考核的完整閉環。

二是強調自主創新，突出重點工程的示范帶動。以重大技術突破和重大發展需求為基礎是戰略性新興產業的顯著特征之一，這就決定了自主創新在發展戰略性新興產業中的靈魂作用。各地在制定鼓勵戰略性新興產業發展的政策時，強調發揮科技支撐的作用，將提升科技攻關能力、擁有自主知識產權的核心技術擺到突出的位置。在科研成果轉換、研究開發的合作交流、知識產權保護等方面提出了切實可行的措施。以重大工程為突破口，強調項目建設的示范作用和引導作用，以利于整合資源、引導生產要素向新興產業集聚為發展路徑。

三是目標整體偏高，實現難度較大。從各省確定的戰略性新興產業的發展目標來看，地方政府普遍比較樂觀，甚至包括一些中西部省份。如重慶提出，到2015年，戰略性新興產業產值超過13000億元，占全市工業總產值比重達到40%左右，增加值占GDP的比重提高到20%以上。①超過了國務院確定的2015年戰略性新興產業增加值占國內生產總值的比重達到8%的目標。從當前的現實條件來看，實現的難度較大。

四是以體制機制創新作為發力點，形成綜合配套政策體系。在地方政府的實施意見都提到了體制機制的創新，可見阻礙戰略性新興產業發展的制度障礙是不容忽視的問題。消除體制機制障礙，建立一個有利于創新發展的制度環境，地方政府的普遍做法是：以發揮政府的職能為中心，綜合應用財政、金融等手段，結合產業政策引導來推動新興產業的發展，形成本地區綜合配套的政策體系。但這些政策體系是否尊重了市場規律和產業發展規律、是否能有效促進技術創新和資源優化配置，還有待實踐去檢驗。

（二）存在的主要問題

1.市場配置資源的基礎性作用不突出，可能會形成政府推動的“依賴癥”

在發展戰略性新興產業的過程中，政府的角色定位一定要清楚，邊界一定要分明，政府是新興產業的扶持者而不是主導者，是有利于所有新興產業發展的公共和半公共產品的提供者，而不是結果的裁斷者。某種產業能否成為戰略性產業，取決于市場競爭而不是政府選擇。因此，適合地區發展的戰略性新興產業最終要靠市場來選擇，推動戰略性新興產業發展也要靠市場機制配置資源來實現。當然，在戰略性新興產業發展之初，由于大多是沒有競爭優勢的弱勢產業，政府必要的培育和扶持是促使其快速發展的重要條件。綜觀上述部分地方政府所出臺的實施意見，都凸顯了政府的強勢作用。然而，政府雖然應充分發揮其自身優勢，但同時也必須注重市場調節的基礎性作用。

2.結合地區特點的針對性不強，可能會形成重復建設和資源浪費問題

地方政府確定的戰略性新興產業，應與國家已經確定的七個大領域、若干具體發展方向有所呼應，但不一定是一一對應。地方政府應緊密結合當地產業現狀，做到重點突出、特色鮮明，要以技術上有一定的創新性、有較大的潛在市場需求、對本地區實現產業結構調整升級具有直接支撐作用、能帶動本地區一批相關產業發展為基本衡量標準。由于戰略性新興產業的發展前景并不是確定的，如果政府投資行為缺乏理性，沒有充分考慮新興產業的生命周期及其特征，那么很容易造成重復建設、過度競爭等資源浪費現象，加大新興產業的發展風險。因此，應避免和力戒一哄而上的同質化與重復投資的現象。

3.破除體制機制障礙的措施不具體，可能會出現政策體系的空洞化

新興產業對產業發展的原有體制機制提出了極大的挑戰。發展新興產業，要求企業發展模式相應轉型升級，必須由熱衷于投資、規模擴張、低端制造向加強創新能力建設、提高產業競爭力、增加技術含量和附加值轉變，從而實現高生產率的設計、研發、營銷及產業鏈管理。同時，發展新興產業，原有產業的統計體系、考核方式等不再適用，必須建立健全新的統計、考核體系，才能有效規范和引導戰略性新興產業發展。②目前大部分省（市、區）在實施意見中都提到了制度創新的問題，但破除體制機制的措施仍不具體，需要逐項專門落實。在實施意見當中，加大財稅和金融支持力度、充分發揮平臺、基地和園區的載體作用以及加強人才激勵政策出現的頻率最高。這些措施固然重要，但如果沒有系統的分解措施和行動計劃，政策就會成為空洞的條文，貫徹落實將成為一句空話。

三、推動戰略性新興產業發展的政策取向

戰略性新興產業是新興科技和新興產業的深度融合，必須以新技術的開發和運用為支撐。沒有技術支撐，就談不上新興產業的大發展。同時，戰略性新興產業普遍具有高投入、高風險、高回報的特征，在我國當前轉變經濟發展方式、促進產業轉型的大背景下，沒有更多的時間走以探索性的試驗、逐步完善配套政策的漸進之路，迫切需要通過制度創新來構建綜合配套政策體系。在“后危機”時代，區域經濟發展亟須培育和激發內生動力，積極擴大內需，改變經濟增長主要依靠外需和投資的格局，構建“內需主導、消費支撐、創新驅動、均衡共享”的發展模式。地方政府在培育和發展戰略性新興產業時，要著重在制度創新上取得突破，并處理好市場調節與政府引導、新興產業與傳統產業的關系，為民營企業參與戰略性新興產業的發展積極創造有利條件。

（一）統籌構建有利于突破體制機制障礙的制度創新體系

推進戰略性新興產業發展恰逢我國經濟體制改革的攻堅階段，體制機制的障礙仍然是突出問題。構建有利于戰略性新興產業全面發展的政策體系，實際上是進行著一系列重要的制度創新。首先，要通過產學研用、技術創新成果轉移、國際合作、知識產權保護等機制的創新，讓企業真正成為技術創新的主體，讓不同所有制、不同規模的企業在市場中公平競爭。其次，建立簡便操作的金融、財稅、人力資源、土地支持政策體系和流程，要讓有限的資源及時便利地用到最需要支持的新興產業項目當中去。繼續完善多層次的資本市場體系，通過產業基金、私募股權、創業板市場對戰略性新興產業的發展起到真正的助推作用。再次，要建立對戰略性新興產業甄選和評價的動態機制。在發展過程中，戰略性新興產業應根據時代變遷和內外部環境的變化，以及新的技術和產業形態的出現及時進行調整。最后，要進一步提高政府公共服務的質量和效率，提供企業對政府服務的監督渠道，以更好地通過政府公共服務的轉型來促進戰略性新興產業的發展。

（二）形成政府引導作用與市場配置資源作用的協調合力

發展戰略性新興產業一定要堅持市場化方向，而新興產業能否成長為戰略性產業，最終要靠市場的競爭、市場的選擇，不是主觀上的“跑馬圈地”。政府這只“看得見的手”的作用要限制在彌補市場失靈的范圍之內。政府的長處在于集中社會力量，能夠形成多部門協作和大規模投資的優勢，但短處是政府畢竟離技術、市場前沿較遠，缺乏盈利性約束，容易造就投資的低效甚至是無效。政府應該多在規劃引導、構建技術研發支撐平臺、建設投融資支持體系、建立健全財稅支持體系、推進戰略性新興產業發展載體建設等方面發揮積極作用。

只有遵循產業的發展規律，依靠市場這只“看不見的手”配置資源的基礎性作用，我們才能擺脫傳統產業在發展歷史上“大干快上”所造成的盲目依賴政府、資源低效配置和浪費嚴重的綜合癥。戰略性新興產業是我國未來經濟社會發展的重要引導力量，培育發展戰略性新興產業，要能夠充分利用市場規律。在戰略性新興產業的培育發展過程中，政府仍然屬于外生性因素，市場調節才是其發展的內生變量，應科學地把握二者之間的適當平衡。

（三）促進戰略性新興產業與傳統產業升級的良性互動

我國現有經濟增長模式日益面臨嚴峻挑戰，戰略性新興產業和傳統產業是支撐經濟增長的兩個重要基點，培育和發展戰略性新興產業，是新興產業成長和傳統產業轉型升級的結合。因此，忽視傳統產業的發展無異于舍本逐末，必須堅持兩條腿走路，將新興產業發展與傳統產業改造有機結合起來，獲取協同效益。傳統產業的優化升級需要戰略性新興產業的牽引和帶動，而從戰略性新興產業的發展路徑來看，其發展要以傳統產業為基礎。拋棄傳統產業的現實基礎，另起爐灶是不可能、不現實的。新興產業往往脫胎于傳統產業并將其作為發展基礎。推進戰略性新興產業與傳統產業協同發展，一方面要注重新興技術的產業化，推動新技術的應用和擴散；另外一方面要推進傳統產業的高技術化，發揮高技術在推進傳統產業升級換代中的作用，二者相輔相成，相得益彰。

（四）構建引導支持民營企業投資戰略性新興產業的政策氛圍

地方政府在制定產業支持政策時的方向和重點往往容易向國有企業傾斜，銀行信貸也對國有大型企業有著明顯的偏好。將有限的資源投向大項目和大企業，無論從降低風險還是發展規模經濟方面考慮，都有其一定的合理性。但是戰略性新興產業是一個創新驅動的產業，離不開民營資本的參與。在地方政府的邏輯里，建設大項目、大企業除了能夠較快推動一個產業的發展、進而推動地方經濟發展之外，更主要的原因是地方政府的政績觀使然，大項目的轟動效應遠比支持中心企業來得搶眼。但是，國有大企業尤其是大型制造企業一般技術路線和發展方向已經定型，更趨于保守，對新技術的接受程度和速度往往不及中小企業。而中小企業往往對市場更加敏銳，其決策機制也更加靈活，往往能及時抓住機會，從而實現發展。國家發展改革委印發了《關于鼓勵和引導民營企業發展戰略性新興產業的實施意見》，取消民營企業在新興產業市場準入方面的限制，并要求戰略性新興扶持資金等公共資源對民營企業同等對待，民營企業在進入新興產業普遍會遇到市場準入的“玻璃門”問題將會逐步得到改善。從實踐中看，戰略性新興產業發展較好較快的地區，其民營經濟一般都比較發達，比如江浙地區。因此，各級地方政府應充分利用國家推進戰略性新興產業發展的有利時機和有利條件，不斷構建適合本地區的、具有可操作價值的政策支持體系。

注釋：

① 重慶市人民政府關于加快發展戰略性新興產業的意見.重慶市人民政府公報，2011-06-20.

② 中共中央黨校省部班調研組、景漢朝、梅克保，走具有區域特色的戰略性新興產業發展之路 —— 以湘、粵兩省為例. 中國黨政干部論壇，2010-12-06.

參考文獻：

[1]中共中央黨校省部班調研組、景漢朝、梅克保.走具有區域特色的戰略性新興產業發展之路 —— 以湘、粵兩省為例[J]. 中國黨政干部論壇，2010，（12）.

[2]辜勝阻.戰略性新興產業需要技術和金融創新兩輪驅動[N].中國經濟時報：2010-7-20.

[3]劇錦文.戰略性新興產業的發展 “變量”：政府與市場分工[J].改革，2011，（3）.

[4]重慶市人民政府關于加快發展戰略性新興產業的意見[Z].重慶市人民政府公報，2011-06-20.

[5]“合肥建設創新型試點城市戰略重點研究”課題組、呂薇、田杰棠.地方政府發展戰略性新興產業應注意的幾個問題[J].中國科技財富，2011，（7）.

[6]王爾德，劉倩伶.打破“玻璃門”：國家助推民營企業進軍戰略性新興產業[N].21世紀經濟報道，2011-8-17.

[7]田杰棠.地方政府發展戰略性新興產業應注意的幾個問題[J].發展研究，2011，（7）.

（編輯：張小玲）