政府主導下的農村土地承包經營權流轉模式研究

王素濤

改革開放和市場經濟的深入發展，加速了中國城鎮化的進程，沖擊著傳統農業土地制度，催生農村土地流轉朝向兩個方向發展，一是農村集體建設用地使用權流轉，二是農村土地承包經營權流轉。當前，我國土地流轉在城市近郊主要是指前者，遠離城鎮的主要是指后者。本文研究的是農村土地承包經營權流轉，即擁有農村土地承包經營權的農戶按照市場交換原則，轉讓土地使用權，保留承包權的經濟行為。

東莞市是經濟發達的珠三角的經濟走廊，土地流轉模式是我國經濟發達地區的代表。研究其土地流轉模式對其他地區發展可提供借鑒經驗。

東莞市位于廣東省中南部，珠江三角洲東部，是廣州與香港之間水陸交通要道和經濟走廊。依托地緣資源等優勢，東莞已發展成為初具規模的國際性加工制造業基地，2011年東莞生產總值（GDP）4735.39億元，農業總產值30.66億元。（數據來自《東莞統計年鑒-2012》）二三產業發展迅速，城市化水平不斷提高，可用耕地有限，農業用地投資成本增加，但土地經營卻較為分散，農業經營效益偏低。相對第二、三產業，第一產業的收益率偏低，農民耕種土地意愿不強，農業耕地顯性或隱形撂荒嚴重。

為引導農村土地向規模經營主體集中，集約利用耕地，轉變農業發展方式，發展現代農業，東莞市政府積極出臺相關政策，鼓勵和引導農民進行土地流轉。2009年開始在麻涌鎮漳澎村開展土地流轉試點工作；2011年，試點范圍擴展至六鎮16個試點村（數據來自中國新聞網），流轉對象主要是經營大戶、農民專業合作社及農業企業，流轉期限一般為3—10年，流轉方式以轉包和出租為主。2010年流轉耕地面積22萬畝，占總面積七成，土地規模經營率達30%以上，到2012年規模經營率達50%。（數據來自國家發展與改革委員會地區經濟司）

一、東莞土地承包經營權流轉特征

（一）政府起主導作用

土地流轉的內因是農業生產力不斷提高和市場經濟深入發展，但是離不開政府的保駕護航，土地流轉需要發揮政府的外部推動作用。我國社會發展的客觀基礎和條件決定了我國農村的土地流轉在很大程度上是一個政府主導的過程。

東莞第二、三產業發達，能夠提供大量的就業崗位，加之本地戶籍人口依托地緣等資源優勢，就業渠道寬廣，且村組集體經濟強大，不僅能夠提供較高層次的社會保障，而且能夠提供比較完善的社會福利，依靠土地種植業的生存模式已經失去存在的基礎。單個農戶以土地分散經營模式耕種土地，收益率低，加之人均土地較少，農業生產不再是生存的唯一源泉。農業耕地顯性或隱形撂荒嚴重，農民對土地流轉意識淡薄。東莞獨特的生產力發展環境造就土地流轉過程中強勢政府職能的主導作用。

為了優化土地資源配置，促進農地流轉和規模經營，東莞市政府出臺相關政策，積極引導農民進行土地流轉。2009年出臺全市性的土地流轉財政獎勵政策，鼓勵農戶流轉土地。對符合獎勵條件的承包經營權流轉項目雙方進行一次性獎勵，獎勵對象為土地流出方和土地流入方，獎勵資金專項用于農業基礎設施建設以及推動土地規模流轉和集約經營等工作。2011東莞市出臺《東莞市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中明確提出，推進農業土地經營權流轉，建立土地流轉合同簽訂與備案制度。同年開展農村土地產權制度改革與建設試點，完成地籍檔案管理，加快推進農村地籍調查，2012年將基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證工作（數據來自中華人民共和國農業部）。

（二）流轉層次低

2012年中央一號文件明確指出，按照依法自愿有償原則，引導土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營，促進農業生產經營模式創新。

但目前東莞市的土地流轉方式以轉包和出租為主，流轉的對象主要是大戶和外來人口。

出租是指按照市場交換的原則，農民將其承包土地經營權出租給專業大戶、農業企業等承租方，雙方協商約定出租的期限、租金等事宜。

東莞本地戶籍勞動力主要從事二、三產業，分散經營，農業效益低下，農戶喪失耕種土地的積極性。外來人口則不具備本地農戶的資源優勢。對部分外來人口來說，從事種植效益較高，因此不少外地人都從事農業生產經營。如果出租年限能較長, 對于專業大戶等經濟實體發展技術含量較高的農業產業還有一定的吸引力。但鑒于流轉期限較短，土地流出方無意對土地進行再投入，土地流入方不愿對土地進行長期的基礎投入，僅僅單純追求近期利益最大化，往往對所互換的土地進行掠奪性經營，導致地力下降等消極因素產生，不利于農業規模化生產和高效發展，影響農業的可持續發展。

（三）部分流轉行為不規范、流轉服務組織職能尚未充分發揮、流轉平臺服務半徑小

部分農民以口頭協議方式進行私下土地流轉，隨意性和不穩定性強，或者合同條款不規范，內容過于簡單，對雙方權利義務以及違約責任等缺乏明確具體的規定，極易產生矛盾糾紛。

土地流轉服務組織不健全，缺乏規范引導，服務意識比較淡薄，在土地流轉的信息發布、合同簽訂、政策咨詢、價格評估、糾紛調處等服務半徑較小，難以為土地流轉創造良好的內外環境。

二、政策建議

(一)發揮政府的主導作用，培育土地流轉的社會服務體系

如前所述，正因為本地區第二、三產業發達，農業經濟相對薄弱，農民土地流轉意愿不強，為了增加農民收入、提高農業整體效益、穩定和完善農村土地政策，政府必須深化土地制度改革，按照依法自愿有償原則，積極引導農民土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營，促進農業生產經營模式創新。

加快修改完善相關法規，落實現有土地承包關系保持穩定并長久不變的政策。深化土地產權制度改革，穩定土地家庭承包關系。

推進農村地籍調查，加強土地檔案管理，完成覆蓋農村集體土地的所有權確權登記頒證，穩步擴大農村土地承包經營權登記。

健全土地承包經營糾紛調解仲裁制度，加強農村承包土地糾紛仲裁機構建設，負責解決土地承包糾紛案件，形成民間協商、鎮村調解、市級仲裁、司法保障的農村土地承包糾紛調處體系。建立完善合同管理、土地流轉風險預防保障等制度，確保土地流轉順利進行。

積極培育土地流轉服務組織，注重規范引導和強化服務，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場體系工作，建設有形流轉市場、加強流轉管理和服務，為土地流轉創造良好的內外環境。

（二）積極探索集約化、規模化經營模式，促進流轉層次向深層次發展

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出, 在穩定和完善農村基本經營制度的基礎上, 允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權, 發展適度規模經營。

積極探索發展土地入股經營模式。該模式主要通過一定的土地面積折算股份，農民將土地承包經營權以股份的形式入股農業產業化組織，開展土地集約經營，發展高效農業，以取得相對較高的收益。土地入股流轉的特點是能夠集中土地進行集約、高效經營，容易形成規模化生產、產業化經營，由于采取現代企業管理方式，具有嚴格的管理制度和科學的管理方法。

適度發展分散農田集中租賃經營，村組直接經營和統籌經營分戶管理模式。對于戶籍農民耕種意愿較高、土地由農戶家庭經營的地區，則通過組建農民專業合作社等方式，將千家萬戶小生產與千變萬化大市場有效對接，實現“小生產、大群體”的規模經營格局。

（三）推進農業產業化經營，完善農業基礎建設

不斷調整優化農業結構，推動農林牧漁等協調發展。大力扶持發展農業產業化組織，建立農業龍頭企業和農民專業合作組織，以建設現代農業產業園為切入點，創新農業發展模式，加快發展現代都市農業，提高產業化水平。大力開展現代標準農田建設，改善農業生產環境，提升綜合生產能力。

（四）尊重市場經濟規律作用，流轉服務于地方

東莞由于人口多，對農產品的需求量大，約有70%的蔬菜產品和90%畜禽產品需要由外地輸入大力發展農產品生產基地建設，流轉服務于地方，以花卉、蔬菜、水果、水產業為重點發展產業，以現代化農業生產、科技示范、科普教育、農業觀光、生態保護為主要功能打造現代農業產業園。既提高了土地的種植收益，又滿足了城市發展的需要。

（作者單位：廣東科技學院）