論美國337條款案對中國知識產權保護的借鑒意義

【摘要】在美國的知識產權受到來自外國的商品和人的侵害時，美國關稅法案的337條款可以對國內知識產權人進行救濟。337條款的制度設計因為違反了國民待遇原則，所以在WTO法律框架下被認為是非正義的條款，但是在它又因為具備了國內法上的行政合法性和行政合理性而得到行政法治理論的支持。這也是美國337條款飽受詬病卻至今生效的原因。WTO當中發生的系列337條款案表明：只要將國民待遇原則與行政法治的矛盾通過適當的方法予以化解，中國也可以合法地違反WTO國民待遇原則，為社會主義文化大繁榮大發展提供法律保障。

【關鍵詞】337條款知識產權行政法治

中國入世以來在版權、專利等知識產權法律保護議題上一直保守批評和非難。中國政府提高知識產權的保護標準，就被批評是設置貿易壁壘、妨礙商品的自由流通；如果允許上述被妨礙流通的商品進入中國市場，又被批評是對侵犯知識產權行為的放任。在貿易壁壘和知識產權法律保護的夾縫間，中國政府艱難地進行著自己的嘗試。美國在337條款案當中，依據國內法上的行政法治原則，巧妙地借助了貿易行政管理的依據和程序，成功突破了WTO法當中國民待遇原則的規制，保護了國內知識產權人的權益，同時將來自外國的競爭者和商品擋在了國門之外，值得中國學習和借鑒。

一、什么是美國337條款案

“337條款”是指美國《關稅法案》第1337節的簡稱，規定國內的知識產權人受到來自國外產品的所有人、進口商和銷售商侵權的情況下，可向美國國際貿易委員（International Trade Committee 以下簡稱ITC）申請進行行政調查。如果確實存在對美國知識產權的侵犯，則ITC可以采取禁止進口令等措施維護國內知識產權。這種調查和仲裁是一種對美國國內知識產權人的“行政救濟”。美國的337條款從誕生伊始就備受爭議，在貿易自由化浪潮下，無論是《關稅與貿易總協定》（以下簡稱GATT1947）時期還是WTO時期，它都屢次被挑戰。因此，美國337條款案實際上是指在關貿總協定和WTO當中，其他成員方針對美國的337條款而發起的系列爭端解決案件的總稱。

（一）GATT1947時期針對美國337條款的案件

在1981年，加拿大就曾經針對美國“337條款”向GATT提起申訴，主張337條款違反了國民待遇原則。當時該案的專家組認為“337條款”的確違反了國民待遇原則，但是加拿大仍然敗訴。因為 337條款及其項下的“普遍排除令程序”是一項保證法律或法規得到遵守所“必需的”措施①，符合GATT第20條d項的例外規定。在1988年，歐盟再次以同樣的理由將美國“337條款”訴至GATT。這次，專家組支持了歐盟的訴訟請求，給出了337條款違反國民待遇的原因，并列出了評估337條款是否違反國民待遇的方法。②

（二）WTO框架下美國337條款的修訂

1988年歐盟訴美國337條款案的成功迫使美國修改了這一條款。1994年，這一修改在烏拉圭回合談判的大背景下最終定案。美國在這次修改當中，首先，限定了美國國際貿易委員會（以下簡稱ITC）普遍排除令的發布情形；其次，取消了審理案件的時限；第三，消除了雙重訴訟的風險；第四，允許被請求人提起反訴，一旦有反訴提出，則案件轉給地方法院。雖然，修改的幅度小于烏拉圭回合談判中貿易代表的要求，但是，337條款仍然成為了WTO框架下支撐邊境措施的法律依據。在ITC的靈活演繹之下，其內容不斷擴張，其實施方法不斷推陳出新。

二、美國337條款下的知識產權保護違反國民待遇原則

根據1988年歐盟訴美國337條款案的裁決來看，337條款違反了GATT1994第3條第4款所規定的國民待遇原則。國民待遇原則的核心就是進口產品在購買、使用、銷售、分銷和運輸等五個方面享有不低于本國產品的待遇。

專家組認為337條款違反國民待遇原則?？偟膩碚f主要有以下六點原因：第一，針對進口產品侵犯美國知識產權，美國國內的請求人可以選擇由ITC來調查或者到法院起訴，但是對于美國國內產品侵犯外國和美國本土知識產權的情況，被侵權的外國請求人和美國本土知識產權人卻沒有這樣的選擇權；第二，337條款的程序，包括嚴格和固定的時間限制，對原產于外國的產品的生產商和進口商來說在這樣的規定下充分舉證存在一定的困難，但如果是美國產品侵犯知識產權則無須遵守實行類似的時間限制；第三，337條款程序當中缺乏反訴的規定，也就是說在ITC主持的調查當中只能美國人告外國人，外國人不能告美國人；第四，依據337條款向1TC提起的調查請求可能會導致ITC向外國產品簽發普遍排除令的法律后果，但如果是美國產品侵權則不受普遍排除令的約束；第五，美國海關署自動實施排除令，而在聯邦地區法院得到的針對原產于美國的侵權產品的禁令救濟則要求起訴的原告另行提起訴訟才能實施；第六，異議所針對的原產于外國的產品的生產商或進口商可能面臨在ITC和聯邦法院進行雙重舉證的情形，而原產于美國的產品則不存在相應的風險。

三、337條款項下知識產權保護的行政合法性與合理性

如前所述，337條款是自由貿易的大敵，違反了國民待遇原則。但無可否認的是：337條款下依據國內企業的申訴，由ITC主導的行政調查和仲裁程序，包括其后續的美國海關依據排除令進行的行政執法行為，符合“行政法治”原則。行政法治，又稱依法行政原則，它要求行政行為要符合法治的要求，行政行為不僅應當符合法律條文的規定，還要符合法律條文背后的立法意圖和法治精神。行政法治原則在行政法領域內主要表現為就是行政合法性原則和行政合理性原則。

（一）行政合法性原則

行政合法性原則，是指行政權力的存在和運用必須依據法律、符合法律，不能和法律相抵觸。任何行政法律關系主體不得享有法外特權，越權無效，一切行政違法主體必須承擔相應法律責任。

首先，從執法依據來看。ITC處理的是國內企業就來自國外的“進口貿易中的不公平競爭行為”提出的申訴，屬于國內事務。它的法律依據是1930年的《關稅法案》（現被編入《美國法典》第19編第1337節），屬于國內法。ITC依據國內法的授權處理涉及外國因素的國內事務并做出行政調查和行政裁決，是完全符合有法必依的要求，并且排除了越權無效原則的適用。

其次，從執法主體的執法過程來看。337條款的調查和仲裁程序，由依據美國行政訴訟法律制度設置的行政法官主持，美國海關依據ITC的排除令禁止進口的邊境措施，也是由有執法權的行政法主體在行政職能范圍內做出的行政行為。337條還有嚴格的行政程序性規定：委員會發起調查時，委員會應在《聯邦公報》上發布通知；委員會應當在發起調查后45天內，制定作出最終裁決的目標日期等。這些規定都保證了行政程序的合法性，從而為整個行政調查和裁決行為的合法性提供有力的支持。

第三，從對行政相對人的救濟來看。337條款規定了上訴程序。承受最終裁定不利后果的行政行為相對人，可以在最終裁定作出后60 天內，向美國聯邦巡回上訴法院提起就該裁定提起上訴，但是上訴期間內申訴人仍可請求ITC發布普遍排除令來維護自己的知識產權。337條款還規定了反訴程序。依據該條ITC應自《聯邦公報》上公布發起調查通知之日起90天內就請求事項作出裁定，被申請調查的侵權嫌疑人可以提出反訴，反訴一旦提出立即移交聯邦法院審理，行政程序終止等。

所以說，美國337條款下的行政調查和行政裁決，是合法的行政主體依據有效的法律依據，在職權范圍內實施的有嚴格程序性要求和救濟措施的行政行為，符合行政合法性原則，具備行政合法性。

（二）行政合理性

行政合理性原則指的是行政法律關系當事人的行為，特別是行政機關的行為，不僅要合法而且要合理。行政合理性原則的內容主要有三項：動機與目的的正當性；個人權益與義務、個人損害與社會利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；符合客觀規律，合乎情理，不能要求行政相對人承擔無法履行或者顯然違背情理的義務。

第一，立法目的和程序的正當性決定了337條款的合理性。美國337條款反對“進口貿易中的不公平行為”，保護合法的知識產權和公平的市場競爭機會。立法目的的正當性自國會批準1930年關稅法案之日起成立，自1994年修訂起不斷完善。另外值得注意的是，在337條款調查和裁決的全過程中，ITC下屬的不公平競爭辦公室將委托一名律師，代表公共利益全程參與。這有效的防止了對進口貿易受益人倚輕或倚重的裁決，同時也保證了社會公眾的權益得到體現和保護，在更深的層面上體現了正義性。

第二，侵權來源和手段的特殊性決定了337條款的合理性。美國337條款下的行政調查和裁決針對“進口貿易中的不公平競爭行為”，是一種比較特殊的侵權。和國內的侵犯知識產權等不公平競爭行為相比，這種侵權來自國外。來源的特殊性決定了一般的國內法院在調查、庭審和執行等方面難以提供及時、有效的救濟，而ITC此類的獨立機構和它主持的行政調查程序則可以發揮靈活、快捷的優勢，體現其相對于司法程序的效率性。同時，通過進口貿易破壞市場的公平競爭的獨特方式決定了，只有遏制不公平競爭產品的進口才能保護合法利益，這就決定了美國海關作為排除令執行主體的合理性，也體現了國家強制力的優勢和權威。

四、337條款案對中國的借鑒意義

毋庸諱言，美國337條款的特殊性在于它集WTO框架下的非正義性和國內行政法意義上的合法性于一身。1988年案件的專家組也指出：不能因為337條款是行政程序，而不是傳統意義上的司法程序，就簡單的認定它是否合法。1994年美國337條款修改后，在WTO框架下得到的合法性就在事實上證明了將國際貿易的國民待遇原則與國內行政法治原則進行對接的可行性。筆者認為中國應當從以下兩個方面借鑒美國的經驗：

（一）通過行政公開制度與國民待遇對接

如前文所述，進口產品需要在購買、使用、分銷、銷售環境和運輸等方面享受不低于本國產品的待遇。這就意味著：第一，任何與知識產權保護和國民待遇相關的法律和行政法規都必須面向國內外公開，這樣才能保證行政行為的法律依據本身符合國民待遇的要求；第二，任何與知識產權保護和國民待遇相關的行政行為，其實施的主體、依據、程序、期間等內容必須向國內外公開，這樣才能保證行政行為的相對人，不論是本國還是外國的相對人，都平等地有機會對行政行為進行辯解、監督；第三，任何與知識產權保護和國民待遇相關的行政行為的結果，都必須面向國內外公開，這樣才能保證內外國行政相對人在申訴、復議和行政訴訟面前機會均等。

根據WTO的相關規定，法律法規只要在本國的咨詢點進行備案就獲得了“公開”的效力。我國的咨詢點設在商務部。我國政府保護知識產權的主體、依據、程序、期間、結果都可以通過政府網站和新聞媒體報道等形式公開。與知識產權保護相關的行政公開能夠有效地保證內外國行政相對人機會均等，而這正是“公平的競爭”的基礎。

（二）通過行政效率制度與國民待遇對接

337條款的行政調查和仲裁程序，包括嚴格和固定的時間限制，對原產于外國的產品的生產商和進口商帶來潛在的不利條件，但是對原產于美國的產品的生產商，在聯邦法院進行的民事訴訟程序中并不實行類似的時間限制。這里面暗含的邏輯是，337條款下的行政準司法程序，相對于民事訴訟程序而言，更多地追求了行政效率，但是是以損害國外行政行為相對人平等的舉證和申訴權為代價的。片面地追求行政效率導致了對國民待遇原則的違反。

為保護知識產權而進行的行政調查和裁決可以設定更短、更嚴格的期限，體現行政程序的效率性優勢。337條款被國民待遇原則否定的根本原因，在于它規定本國知識產權人可以起訴外國侵權人，但外國侵權人不能提起反訴，造成了訴訟機會的不平等。所以在1994年修改后的337條款中規定：被申請人可以反訴，反訴一旦提出則案件轉交聯邦法院。通過這樣的修改，美國政府在本國人與外國人之間就實現了訴訟機會的平等。中國必須認識到，通過漫長的司法訴訟程序來保護知識產權從來都不是唯一的選擇，也不是WTO法的強制性規定。對于中國來說，只要滿足本國人和外國人之間訴訟機會的平等和行政程序上的一視同仁，同樣也可以通過比較有效率的行政手段來保護知識產權。

綜上所述，美國的337條款案揭示了一種國際貿易法上違法而國內行政法上合法的法律現象，體現了國民待遇原則與行政法治的沖突。但是這二者是可以通過相應的方法實現兼容的：通過行政公開為國民待遇的實現提供可能；通過追求兼顧公平的行政效率實現對內、外國行政行為相對人的平等。當滿足了上述三個條件的時候，中國對知識產權的保護也可以兼顧國民待遇原則和行政法治原則，為知識產權的繁榮與發展提供法律保障。

注釋

①United States--Imports of Certain Automotive Spring Assemblies, GATT Panel Report. May 26, 1983, GATT, B.LS.D.(30th Supp) at 126 (1984).

②本文的第二部分對此進行詳細的論述。

參考文獻

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[4] John H.Jackson, Willam J.Davey, Alan D. Syker. Jr , Legal Problems of International Economic Relations 4th edition, West Groups,2002

基金項目：本文系西南政法大學青年創新團隊資助項目。

作者簡介：全小蓮（1983-），黑龍江尚志人，法學博士，西南政法大學國際法學院講師，研究方向：國際法。