探析志愿組織監督與評估機制的構建

楊璇

志愿組織是由志愿者在不計任何物質報酬的情況下，志愿奉獻個人的時間和精力，為社會發展提供各種服務的非營利性的公益性組織。近幾年，隨著社會結構的轉型和社會文化的提升，志愿組織在社會需求和個人心里需求的共同作用下迅速發展起來，并獲得越來越多的社會認可和發展空間，它是群眾參與社會管理的一個基本途徑。志愿組織是參與社會管理的基層組織，政府如何發揮社會管理職能，引導志愿組織自我管理，是志愿組織獲得長足發展的保障。因此，本文主要探討志愿組織監督與評估機制的構建，由此來約束志愿組織和志愿者的行為，在獲得社會高度信任的同時保證組織的健康發展。

1 志愿組織監督與評估現狀

志愿組織根據不同的視角劃分為不同的類型，本文是基于管理角度，把志愿組織分為以下四類，其監督與評估現狀如下：

政府主導的志愿組織。這類組織是通過自上而下開展活動的，是在政府的指導下提供服務的組織，因其具有足夠資金的保障，有比較健全的監督機制，內部建立了理事會、監事會、管理制度、財務監督制度以及培訓監督機制等；外部主要來自政府部門，即志愿組織的登記管理機關和業務主管單位的雙重管理和監督，其監管力度和方式方法與政府部門類似。評估方面目前沒有形成一個常態，在項目評估方面做得比較完善，組織內部評估還處于雛形階段。

非政府主導的志愿組織。這類組織是通過自下而上開展活動的，基本靠公民自發聯合形成的組織，因其官方背景不強，政府主導的作用不大，缺少資金支持，僅夠開展志愿活動無暇顧及組織的長期發展，建立監督機制。目前監督主體名義上是民政機關和業務主管部門，但事實上疏于管理。民政機關僅僅管理登記、注冊工作，業務主管部門基本沒有精力和財力對其進行監督管理，大多數是走過場或者形式上的監督管理，在自我監督管理方面也很薄弱。至于評估工作基本沒有開展，主要原因是沒有足夠的人力和財力來從事這項工作。

企業志愿組織。包括兩種類型：一種是以贏利為目的在企業內部設立專門的志愿組織。其特點是組織提供的志愿項目及監督評估指標與企業實體掛鉤，其目的是在追求企業利潤的同時增強企業的社會責任、提升企業形象和培養員工的志愿精神。另一種是因沒有找到掛靠單位在工商部門注冊的以企業形式存在而事實從事志愿活動的組織。其特點是組織資金完全靠自籌，本著自我意愿從事志愿活動，規模不大，形式較松散，接受工商部門營業執照的監督審核，不涉及組織的運營監督，評估工作基本沒有展開。

個人志愿組織，又名草根組織。它是基于個人的興趣愛好及彼此間的信任，由個人發起的、松散的、沒有法人資格的組織，它既不在民政部門登記，也不在工商部門登記。其特點是組織數量大，規模不大，組織非常松散、開放和靈活，活動的資金大多采取自籌的形式，并且僅夠維持日常的志愿活動經費，甚至還不夠根本沒有閑錢或精力從事組織的監督和評估工作。

2 志愿組織監督與評估存在的問題

在此將志愿組織分為兩類：一類是政府主導下，具有一定規模的志愿組織；另一類是非政府主導的、不以贏利為目的企業型的志愿組織和個人的志愿組織，規模不大、形式松散的志愿組織。

2.1 政府主導下的志愿組織存在的監督與評估問題

監督評估主體單一且缺位。目前主要是由民政部門和業務主管單位進行監督，然而民政部門因權力不大，且沒有足夠的精力和人力對志愿組織進行逐個監督評估工作，對組織的年檢報告審查大多是例行公事，走過場，很難真正起到監督評估的作用；業務主管單位因有自己的主業，沒有精力或不愿意對掛靠的組織進行監督與評估，或因業務主管單位的尋租行為，向組織收取費用但不履行法律規定的監督評估責任，或因兩者之間的關系過于密切而失去監督與評估的作用。來自公眾、捐贈人及媒體的外部監督卻長期難以起到作用，公眾普遍對公益事業的關注度不高，更談不上監督意識；捐贈人特別是小額捐贈人被忽視，挫敗積極性；媒體的報道過于官方化，監督的積極作用不大。

監督評估客體不全面。最關鍵之處在于缺乏有力的財務監督評估。至今中國還沒有制定出針對志愿組織的財務管理規章和審計制度。又由于志愿組織采取了多種多樣的注冊渠道和機構性質，實行統一有效的財務監督確實很難辦到。因此，在財務監督方面大部分采取的是內部監督和主管業務部門的監督，各施一政，各司其職，加之組織的自律性相對較差，財務監督評估方面確實存在弊端。

監督評估方法不系統。主要包括監督評估的連續性不強，常常是突擊檢查，突擊完成任務，沒有階段性；其次是監督評估的后續工作并未跟進，提出的意見在多長時間內改進，實施效果如何均沒有跟進；最后是監督評估結果的公開程度不高，很難獲得來自外部的有效監督，其監督評估的價值無法體現。

2.2 形式相對松散的志愿組織存在的監督與評估問題

監督工作嚴重缺位。對于非政府主導的，不以贏利為目的的企業形式的志愿組織分別受到來自民政部門、業務主管部門的雙重管理和僅受到來自工商部門的監督管理。因民政部門和業務部門的雙重管理的缺位，這類組織的監督工作很難到位；對于接受工商部門的監督管理的志愿組織，僅對執照進行審核，對違法行為進行處罰，而志愿組織的運行及提供的服務均沒有涉及，其內部監督也沒有完整的系統，隨意性比較大。

評估工作基本沒有。形式相對松散的志愿組織根本無暇顧及評估工作的細化和開展，只要能保證活動的順利開展，至于活動的效果、如何改進則是摸著石頭過河，日常積累。例如天通苑志愿者協會開展某項志愿服務活動不需要進行系統的服務需求評估量化，僅僅通過工作者的自身感受，需要提供哪些方面的志愿服務，而后向理事會提出議案，通過表決來決定，因為他們就是社區的業主，他們的感受就是代表大家的感受。再如，他們的活動是否繼續開展則通過群眾參與的人數多少來判斷，進行簡單的推測即可決定。因此這類組織的評估工作是必須的，但方法是簡單的、易于判斷的即可。

3 志愿組織監督與評估機制建構的思考

（1）監督評估主體的多元化。首先進一步完善具有法律權威的監督評估主體政府部門，采取行政手段監督評估主體的一體化，避免出現二元交叉管理而導致的監督缺位，明確由民政部門統一管理；其次是通過法律條文明確捐贈者的監督與評估的合法權利，把受贈人“應當”公開接受捐贈的情況和受贈財產的使用、管理情況，接受社會監督，改為“必須”；再者是建議設立一個由登記管理機關發起的相對獨立的監督評估機構，成員主要由民政部門工作人員、業務主管單位代表、志愿組織的管理人員、志愿組織的評估專家、財務專家、項目管理專家、志愿組織的代表七個方面的代表組成，每個方向的人員由1~2名構成，共同管理共同監督；除此之外是強調加強志愿組織的內部監督評估管理制度，完善理事會和監事會的管理職能及規范各項管理制度對組織的財務狀況進行嚴格監督與評估，并公開評估結果；開展民主監督制，通過不定期的民主生活會為組織活動獻計獻策，監督組織的同時提高了組織的公信力；最后是擴大媒體大眾監督力度，建立一個規范的監督管理模式和暢通的訴求渠道，真正發揮媒體大眾的監督管理職能。

（2）監督評估客體的全面化。從橫向看,應將所有志愿組織納入管理范疇，包括在民政部門注冊的及未在民政部門注冊但在工商部門注冊的，還有一大部分沒有在任何機構注冊登記的草根志愿組織；根據不同的情況分類管理，達到一定規模的、滿足一定條件的實行強制登記許可制度，設立法人代表，接受各方面的監督；對規模小、形式松散的志愿組織進行簡單的管理和監督。從縱向看，細化志愿服務的各項指標，應涵蓋志愿組織、志愿組織提供的服務和項目、志愿服務質量等等，每一項都包含子項目，特別是財務收支狀況更需要全面化。

（3）監督評估方法的科學化。首先要推進監管立法，應對志愿組織注冊登記標準立法、監管部門立法、財務制度的立法、信息公開立法等等；其次是增加對志愿組織監督與評估的資金投入，政府應從財政支出中每年撥出一定的經費，專款專用，由指定的部門對志愿組織開展規范的監督與評估管理工作，逐步規范志愿組織的管理；再者規范監督與評估程序，遵循監督評估的目的、內容、方法，設計評估指標體系，分析整理信息、撰寫評估報告，提交報告的內部程序和審核、專家評估、公開發布結果、接受申訴等外部程序；構建完整的評估指標體系，從志組織評估、項目評估和社會評估三個方面進行考核，并細化到三級指標。組織評估中劃分為資質評估和組織管理評估，包括組織宗旨是否明確、是否有固定辦公場所、組織領導是否全、年度財政支出、是否按時召開會員代表大會、各項管理規章制度是否健全、財務狀況是否經過外部審計、活動開支占總開支的比例等。項目評估則從六方面進行考核，其適當性、效率、效果、社會影響、可持續性、受益群體滿意度，且細化各項指標。社會評估從政府評價、社會公信度和會員認同三個方面進行評估；保證監督評估的連續性，對每一次的監督評估報告要進行仔細分析，對改進措施列入次年的工作計劃中，盡可能的明確改進進度，彌補志愿工作存在的不足，保證志愿組織體系的不斷完善和發展；最后是公開監督與評估的結果，接受捐贈者、受益者、公眾及媒體等社會監督,群眾獲取信息的同時監督組織不斷完善，以達到互信的狀態，推動志愿組織的發展。