美對華貿易政策傾向與國家利益的博弈

王東

近年來，全球范圍帶有連鎖性和示范性貿易保護政策的頻繁使用，中國則在易保護政策風潮的沖擊下身受其害，成為遭受反傾銷和反補貼調查最多的世貿組織（WTO）成員國。特別是中美貿易爭端事例頻繁發生，尤其是美針對中國采取的貿易保護政策，使中國承受著越來越多的反傾銷、反補貼調查或“懲罰”壓力。

由于中美間政治、經濟、戰略互信還未真正建立，在國際利益格局不斷轉換的情況下，中美經濟博弈既是國家利益的體現，也是政治、經濟、戰略互信缺失的反映。顯然，在當前國際利益格局轉換以及“中國因素”凸顯的態勢下，中美關系的發展還需要建立必要的政治、經濟、戰略互信來支撐。同時，從國家利益的角度出發，如何看待和應對美日益強硬的、帶有濃厚保護主義色彩的對華貿易政策傾向，也需要我們進一步加強對策性研究，更大限度地維護我國在國際市場上的地位，確保國家利益。

一、美對華貿易保護政策升級

去年下半年到今年年初的一段時期，在貿易和匯率問題上，前期美國對華貿易的強硬政策有所改變，美國國內逼迫人民幣盡快升值的呼聲也有所減弱，中美經貿緊張關系似乎得到緩解。但事與愿違，近期美對華貿易政策變得又開始強硬起來。今年2月底到3月上旬，在不到10天的時間里，美國又是設立新的跨部門貿易執法工作組又是通過修訂關稅法法案，并高調表示要進一步強化針對中國等被視為“非市場經濟國家”的貿易“執法”力度，由此意味著中美貿易關系再起波瀾。

今年3月7日美國貿易代表羅恩.柯克在參議院財政委員會舉行的聽證會上表示，美國2012年對國際貿易伙伴不公平貿易行為的執法行動將更為嚴厲。此前，今年2月28日奧巴馬總統下令成立的跨部門貿易執法工作組開始運作，該機構將隸屬于美國貿易代表辦公室，并加強包括財政部、商務部、能源部、貿易代表辦公室以及情報部門在內的多個機構協作執法，負責“大力監管并執行國際貿易協議所賦予美國的權利”，以行使美國的貿易權利。因此，美國貿易代表羅柯克在參議院財政委員會聽證會上的表示和新設立的跨部門貿易執法工作組，被輿論普遍認為是奧巴馬政府將進一步強化貿易“執法”力度。

與此同時，今年3月5日和6日，國會參眾兩院分別于通過了一項針對中國等所謂“非市場經濟國家”關稅法案，這項法案將送美國總統奧巴馬簽署，一旦奧巴馬總統簽署生效，意味著將授權美國商務部繼續對中國等國征收反補貼關稅。去年12月19日，美國聯邦法院作出一項裁決，依照美國關稅法美國商務部無權對中國等“非市場經濟國家”商品征收反補貼稅，這顯然表明奧巴馬政府對中國等國征收反補貼關稅缺乏法律基礎和執法依據。為此，美國貿易代表柯克2月29日在國會眾議院聽證時表示，聯邦法院的裁決降低了美國的貿易執法能力，損害了美國的利益。此后，美國參眾兩院為推翻聯邦法院的裁決隨即起草了關稅法修訂法案，意在授權美國商務部繼續對中國等國征收反補貼關稅。因此，國會參眾兩院通過的有待奧巴馬總統簽署生效的關稅法修訂法案，在法律的角度上推翻了去年12月聯邦法院作出的裁決，使美國商務部繼續對中國等國征收反補貼關稅有了法律基礎和執法依據。

近期美針對中國采取的貿易保護政策不斷升級的反映，或許美新一輪對華貿易“雙反”攻勢正在醞釀中，意味著中美貿易貿易摩擦有可能會進一步激化，甚至演化為貿易摩擦的爆發性增長。據WTO最新統計數據顯示，近年來全球實施的反補貼、反傾銷、特保等貿易限制政策案件數量大幅度增加，其中中國越來越多地承受著貿易爭端的巨大壓力，成為一年來遭受反傾銷和反補貼調查最多的WTO成員國，已連續16年成為遭受反傾銷和反補貼調查最多的成員，全球約35％的反傾銷、71％的反補貼案涉及中國。尤其是，一年多來美貿易保護措施的頻繁使用更是指向中國，向中國頻頻發起反傾銷、反補貼功勢，大部分是反傾銷和反補貼合并調查與征收高額關稅，涉及領域包括輪胎、鋼鐵、鋁鉑、銅版紙、無縫鋼管、葡萄糖酸鈉、鋼索、鞋類等。據近期美國國際貿易委員會公布的數據顯示，2012年上半年美國實施的各類貿易救濟案中的一半以上針對中國，中國成為當前美國挽救經濟和貿易保護政策首當其沖的受害國。美國一系列針對中國的貿易保護措施，不僅導致中美貿易摩擦和爭端進一步加劇，甚至引發更多的美國其它行業和其他國家的貿易壁壘接踵而來。由此，有輿論認為，中美貿易戰拉開了序幕，2012年中美各種貿易摩擦和爭端將愈演愈烈。

二、中美貿易爭端不可避免

在國際貿易中，只要存在著國家間的貿易往來和保持著貿易關系，國家間的各種貿易摩擦與爭端就不可避免，在貿易領域中的國家利益博弈也在情理之中。但貿易摩擦與爭端并不等同于貿易戰爭，也不意味著貿易戰不可避免。應該看到，隨著經濟全球化和全球經濟一體化的發展，中美間出現的貿易摩擦與爭端問題是全球范圍內許多國家普遍遇到的問題。特別是在當前金融和經濟危機環境下，隨著全球貿易保護主義傾向的抬頭，中國自然成為一些國家和一部分人發泄對中國與其貿易不滿情緒的對象，這一現實問題已經由來已久。

從當前中美經貿關系看，美國對華貿易政策即體現了當前美國政府對外貿易政策的總體思路，在中美貿易摩擦與爭端問題上也迎合了國會一些對中美貿易現狀有不滿情緒和那些炒作“中國威脅論”的人的口味，同時在金融危機和經濟衰退沒有解除的環境下，采用貿易保護政策手段處理貿易摩擦與爭端，是美國政府在特殊環境下的選擇。顯然，在嚴峻的經濟與金融危機以及美國國內彌漫著層層反華情緒的壓力下，美對華貿易政策的真正意圖是通過加大反傾銷、反補貼措施力度是不斷向中國施壓。美國對華貿易政策強硬力度的加大，既有形勢所迫，也有現實的平息國內不滿中美貿易狀況情緒的復雜因素。與此同時，鑒于當前美國實力的衰減和內外的困境，奧巴馬政府似乎有意開始反思和修正其內外政策，正在考慮放棄自認為看來不切實際的理想化成分，逐步從自由主義向現實主義方向轉變，或許這也正是當前奧巴馬政府對華貿易政策日趨強硬的反映。

但另一方面，應該清醒地看到，目前美國敏感脆弱的國內經濟形勢也將限制和影響其對華貿易政策的深度調整，一旦調整幅度過大，便極有可能激化中美經貿矛盾，這是美國歷屆政府不敢輕意觸碰的“禁區”，也不愿意看到出現難以收拾的局面。顯然，解決中美貿易存在的問題需要從中美經貿關系的全局和戰略的高度考慮，逐步消除分歧和矛盾依然是美國對華貿易政策不會放棄的選擇。另外，在美國國內也絕非一種聲音，一些有識之士指出，當前美國政界如果錯誤地認為靠貿易保護政策能夠緩解金融和經濟危機的壓力，減少貿易赤字和刺激經濟增長，那么最終將會損害美國經濟的發展，甚至帶來嚴重的后果。

由此可見，盡管美國針對中國產品不斷出臺保護性措施，給中美貿易前景增添了更多的變數，中美摩擦與爭端加劇已經既成事實。但是，中美之間的貿易摩擦并沒有到失去控制的程度，反華情緒在美國并非形成主流，雙方都不愿意因摩擦與爭端引發貿易戰。從中美經貿關系的總體看，一個基本事實，那就是美國從中美貿易關系中受益非淺，美國歷屆政府包括奧巴馬政府并多次提到解決中美貿易問題的方式是“加強對話”，特別是在當前全球金融危機和經濟衰退還未完全消除的背景下中美加強經貿合作更加顯得重要了。這表明，發展中美貿易關系對美國仍是必不可少的，對克服金融和經濟危機共度難關對雙方有益無害。

另外，當前美對華貿易還局限于貿易爭端領域的保護政策，畢竟是在WTO規則許可范疇內的貿易保護政策，不等同于貿易保護主義，也并未上升到真正意義上貿易保護主義的程度，通過對話和磋商機制消除分歧的可能性始終存在，啟動WTO爭端解決程序依然必要和有效，因此中美貿易摩擦演變成一場貿易戰的可能性也不大，輿論的過度渲染顯然放大了中美的貿易摩擦。由此可見，盡管2012年伊始中美貿易摩擦似乎劍拔弩張，但應理性看待當前的中美貿易摩擦，不應過度渲染和放大，避免由于反應過度而刺激或導致爭端升級。同時，對中美貿易摩擦的升級和長期性也要有足夠的思想準備，未來中國與美國貿易爭端的博弈將會更加激烈，顯然也不可避免。

三、中美貿易關系的現狀

從中國與美國貿易的現狀看，當前美對中國發起的貿易挑戰和采取的貿易保護主義措施，最現實和最直接的原因是：一方面，金融和經濟危機導致美貿易保護政策措施進一步加強，美國政府在制訂經濟刺激計劃的同時把貿易保護政策措施的因素融入其中；另一方面，不斷攀升的對華貿易逆差與日益加劇的貿易不平衡狀況，導致美當前對外貿易政策中保護性措施的應用首先向中國發難。

近年來，在貿易問題上美國內一直彌漫著反華情緒, 為了政治和經濟利益的需要，對華巨額的貿易逆差成為美國出臺針對中國的反傾銷、反補貼、保障措施及“特保”措施等貿易調查案的口實，對“中國制造”采取的“歧視”政策也就不足為奇了。不可否認，中國與美國貿易總量不斷攀升與貿易不平衡加劇并存的確是客觀事實，但美對華出現的巨額貿易逆差以及貿易不平衡現象是多種原因造成的。其中包括四個方面：一是貿易結構問題。目前美所需進口商品的80%已不再是在本土生產的商品，因此美即使不從中國進口，也需要從其他國家進口。二是貿易轉移發生的變化。由于近年來中國與美國貿易增長迅速，過去美對日本、韓國、東南亞的貿易逆差在很大程度上轉移到了中國，導致美對華貿易逆差進一步增長。三是由于美國始終不肯放棄高技術產品對中國的出口管制，這些產品失去了進入中國市場的機會。在美對華貿易逆差和高技術產品出口管制問題上，中國領導人多次明確表示，中國不以獲取對美貿易巨大順差為目的，只要美放寬對華高技術出口限制，中國與美國貿易就可以趨向平衡。由此可見，美、歐拒絕放寬對華高技術出口限制，不僅損害了正常自由貿易的發展，同時也限制了美、歐對華出口的增加，也可以說這是美、歐“自食其果”。四是在美國對華貿易逆差問題上，明顯帶有“水分”的統計數據嚴重夸大了中國與美國貿易不平衡程度。美統計的數據與實際數字逆差相差甚遠，同時，在美國還未承認中國的市場經濟地位的情況下，在對中國反傾銷、反補貼涉案產品的成本計算上始終帶有極強的、單方面的隨意性和主觀臆斷性。

另外，從表象看，中國與美國貿易中存在的問題都和中美貿易失衡有關，但也不難看出，美對華的歧視性政治色彩，亦沖擊著中美經貿關系。美國對華貿易政策所采取的保護性措施以及對“中國制造”的歧視，反映了當前美對華貿易政策的主導思想，致使中美貿易關系面臨著一個十分敏感的時期。可以預見，中美貿易摩擦將長期存在下去，并隨時有可能隨著中國經濟的發展而進一步升級，貿易摩擦將會進一步增多，所涉及的領域也會越來越廣泛。從發展趨勢看，中美貿易關系將逐步從貨物貿易向服務領域擴大，甚至涉及到我國經濟安全的部分領域，貿易摩擦將進一步多樣化和復雜化。但也應該看到，隨著經濟全球化和全球經濟一體化的發展，在中國與美國出現的貿易問題也是全球范圍內許多國家普遍遇到的問題，尤其是在我國對外出口迅速增長時期遭受反傾銷和反補貼自然有著客觀必然性，中美貿易關系將在摩擦的博弈中發展下去，不斷出現的摩擦與爭端不會從根本上妨礙中美貿易關系發展的進程。

四、中美經貿對話機制典范效應

在當今的世界，中美兩國的地緣關系已不僅僅是傳統意義上的國與國之間的關系了，美國是西方發達國家的代表，而中國則向征著一大批具有活力的新興市場經濟的國家或發展中國家，由此中美兩國經貿對話機制已超越了雙邊關系的范疇，開辟了兩個利益團體之間的對話機制，在一定意義上對全球經濟秩序的維護和穩定發揮重要作用。因此，中美經貿對話機制不僅體現了中美經貿關系的發展，在國際間也具有解決經貿爭端的典范性效應。

中美經貿對話機制啟動以來，雙方在應對國際金融危機、經濟可持續增長、金融體系改革、貿易投資合作、國際地區性問題和全球性問題等重大議題進行了深入的溝通和立場的協調，并在多個領域的交流與合作取得了進展，這一對話機制已成為解決中美相互經貿矛盾和問題不可或缺的一個重要平臺。

當前的中美戰略與經濟對話，承襲了布什時期的中美戰略經濟對話和中美戰略對話兩個獨立磋商機制，是中美戰略與經濟關系新的磋商機制，整體層次得到了提升。新的中美戰略與經濟關系磋商機制，從磋商級別看，提高了磋商的級別，體現了中美戰略與經濟關系的重要性進一步提升；從磋商內容看，不僅將中美經貿和政治安全等議題置于同一框架之下，表明中美雙方意識到中美關系的現實與未來的發展，經貿和政治兩個領域已不可分割，同時中美對話也將國際地區性問題和全球性問題的許多議題融入其中，具有時代的鮮明性和現實性；從屬性看，戰略與經濟對話兼顧了中美經貿和政治多個方面的，具有經濟和政治的雙重屬性。

自2005年8月和2006年12月中美分別啟動戰略對話和戰略經濟對話機制以來，到以兩大對話機制的基礎上建立的新的中美對話機制，雖然已是物是人非，但美方始終不能理性地看待中美貿易平衡問題，依然在關乎中國自主權的人民幣匯率等問題上糾纏不休，甚至將中美經貿存在的問題政治化，中美在貿易平衡和人民幣匯率問題上的爭執也從未間斷。因此，以往的中美關系中，摩擦與合作一直是雙方關系的主線，伴隨著中美政治、經濟關系的發展。可以斷定，在中美戰略與經濟關系不斷調整過程中，中美兩國之間的摩擦將會不斷出現，甚至成為常態，而摩擦“能量”的逐漸釋放，也會得到相互關系的適度調整。

從中美兩國經貿易關系看，與現實的世界政治、經濟格局密切相關。美國是目前國際經濟秩序的最大受益者，需要維護現有的國際經濟秩序，而中國作為一個新興的市場經濟國家，對國際經濟秩序的發言權不斷增強，中美兩國尋求新的對話機制實際上是對國際經濟秩序的維護和適當的調整。因此，在一定意義上中美對話機制將對全球經濟秩序的維護和穩定發揮重要作用。中美間建立的戰略與經濟對話機制，不僅體現了中美戰略與經濟關系，也為國際間解決貿易爭端樹立了新的典范，這也是中美對話引起全球廣泛關注的原因。另外，中美關系已超越雙邊關系的范疇，越來越具有全球影響和戰略意義，面對傳統和非傳統安全威脅的挑戰，中美擁有廣泛的共同戰略利益。與此同時，中美對話機制的影響也將超越雙邊關系的范疇，在國際社會產生一定的反響。

當今世界，全球經濟持續增長的潛在隱患依然是經濟嚴重失衡。失衡集中體現在兩個方面：第一，以美國為首的部分發達國家保持著高水平的貿易逆差，對于其他國家而言，如此高的貿易逆差帶來了國際收支的高風險；第二，為了彌補貿易逆差，美國等發達國家從世界范圍吸引了大量的資金，這種貿易和資金上的雙逆差，構成了當今世界經濟不平衡的基本格局。全球經濟失衡是中美對話所關注的焦點議題之一，不能排除許多其他議題也是由此引申而來。事實上，中美經濟和貿易問題從根本上說也是全球經濟失衡的問題，既源于世界經濟增長格局、貿易格局的變化，又源于短期內中美之間的貿易失衡以及美國、中國經濟的結構性失衡。

中美兩國經濟與貿易的結構性失衡不是孤立的單一現象，而是通過國際貿易和國際資本流動形成了中國所在的東亞地區與美國之間的經濟失衡，也就是跨太平洋的經濟失衡，這是當今世界經濟失衡的突出表現。因此，中美經貿易對話機制從宏觀和戰略的高度解決這些問題，不僅有利于解決中美經濟和貿易上的摩擦，對全球經濟的平衡發展、經濟的穩定與安全也會產生積極和深遠的影響。

五、中美經貿關系需要建立互信機制

經貿關系是中美全面關系不可分割的重要組成部分，也可以被視為中美關系走向的“風向標”。因此，在經貿上的分歧與矛盾日益突出以及政治、經濟、戰略互疑仍難以消除的情況下，基于經貿關系的重要性，歷次中美戰略與對經濟話將解決中美經濟存在的問題和消除分歧作為不可或缺的議題。

然而，中美經貿關系不僅相互依存又有利益博弈，一方面經貿領域的互補性決定了兩國經貿關系的快速發展以及不可取代性，對當代世界經濟格局的構成和演變有著極其重要的影響；另一方面，中美在經貿領域存在的分歧摩擦與矛盾沖突不僅是中美雙邊經貿利益的博弈，也是兩國在世界經濟格局中爭奪主導權的博弈。另外，中美政治上的相互猜疑和不信任，也使其雙邊經貿摩擦和沖突帶有明顯的政治色彩，甚至時而也會演化為政治上的博弈，超越了經貿摩擦和沖突本身的經濟范疇，在一定程度制約著雙方經貿關系的穩定、健康發展。因此，中美經貿摩擦和沖突在一定意義上反映的是政治互信的缺失

由此可見，在當前大國博弈的世界政治、經濟格局視野下，就中美經貿關系而言，既反映了中美經貿領域的互補性和協調共同利益平衡點的一面，也反映了當前中美全面關系的現狀。因此，中美經貿互補與利益博弈并存是當前中美經貿關系最現實的表現形式，而經貿政治化趨勢又與當前美國國內經濟問題政治化有關。

事實上，在全球化程度進一步加深的當今世界，各國間雙邊經貿關系的發展，沒有緊密的國際合作就不可能互利互贏，世界各國在追求和實現國家根本利益的同時，加強國際合作與協調必不可少，而中美兩國經貿領域的互補性則是這種經貿關系相互依存的體現，同時也存在著維護國家根本利益的博弈。

中國加入WTO以來，對外經貿關系取得了巨大的發展，但與有關國家的矛盾也此起彼伏，主要表現在貿易失衡、貿易摩擦、人民幣匯率、產品質量和食品安全等問題上。客觀地分析中國對外經貿關系中的矛盾和共同利益，通過平等的、富有誠意的對話和協商依然是最終的選擇，有助于共同推動中國與世界各國經貿合作持續快速健康發展，開創中國對外經貿關系的新局面，這是中國對外貿易始終遵循的基本原則。然而，面對全球貿易保護主義的抬頭和美對華貿易政策的日趨強硬，以及近一段時間美頻繁運用貿易保護措施對中國施壓，中國自然不能視而不見、任其擺布。在當前美一系列案件中，涉華貿易案涉案數量如此密集、名目如此繁多、金額如此之大是近年來所沒有的，顯然極不正常，中國面臨的國際貿易環境將有可能進一步惡化。對此，中國將如何對應？既要保障國家利益的最大化，又要負起大國的責任，這對中國來說是一個不可回避的、最為現實的嚴峻挑戰。

從中美兩國關系看，中美兩國在國際政治、經濟領域中都是世界性大國，不僅在世界上都有各自的政治、經濟戰略利益，而且其影響力不可取代。因此，中美直接對抗性的貿易爭端最終只能是兩敗俱傷，而協調與合作并極大限度地規避貿易摩擦雙方才有可能獲得最大的利益。對于中國，面對當前的國際貿易環境和美對華貿易政策的不斷挑戰，一方面不能在有關國家對華產品采取“制裁”措施既成事實后，在于事無補的情況只能無可奈何地表示“強烈不滿”。顯然，針對對華貿易政策的日趨強硬和將要采取的“制裁”措施準備不足，甚至報有幻想，導致應對措施滯后。另一方面，在應對美對華貿易“制裁”措施中，不能一味地強調“反對貿易保護主義”，使中國反“制裁”行為的實施受到制約。從國際貿易的角度看，只要存在著主權國家間的貿易關系，貿易上的保護政策就不可能杜絕。因此，在應對對外貿易爭端的博弈中，如何使中國突出西方的“圍剿”，需要更為現實的對外貿易方針，做好長期應對對外貿易摩擦和爭端的措施和思想準備。

另外，從當前中國的對外貿易狀況看，中國粗放型外貿增長方式的表現，必然是貿易總額的迅速擴張、貿易順差和外貿依存度不斷上升、出口地區過度集中、出口商品結構不合理、貿易伙伴國聚集不滿情緒上升等特征，成為威脅中國對外貿易安全的重要因素。基于對中國對外貿易現實安全角度的考慮，中國外貿增長方式轉變應充分考慮貿易伙伴國的承受度，在追求貿易平衡的基礎上合理控制進出口規模及增長速度，減少貿易摩擦；提高出口產品的技術含量、加工度和附加值，減輕外部環境的壓力；在各類反傾銷、反補貼案件中，中國企業能否度過當前的難關風回路轉，成功應訴十分關鍵，但由于中國企業多數缺乏這方面的經驗和專業知識，也顧及應訴的高昂成本，往往應訴達不到應有的效果，甚至是放棄，這一局面始終得不到改善，因此如何應對國外發起的反傾銷、反補貼訴訟案需要相關部門加大配合力度，改善中國企業應訴環境，企業也需要積極應對，不能一味地依賴于政府部門；在貿易摩擦中，部分國家依然把中國視為非市場經濟國，中國市場經濟地位問題的徹底解決顯然迫在眉睫。因此，只有通過深刻的、全面的對外貿易結構調整才能最終緩解中國面臨日益增多的各類反傾銷、反補貼、保障措施的壓力。