事業(yè)單位改革:鐵飯碗還能捧多久

鐘雯君

所有的改革，都是利益的重新分配。改革的阻力，來(lái)自既得利益的保守；改革的動(dòng)力，則來(lái)自對(duì)未來(lái)利益的預(yù)期。而改革的過(guò)程，可說(shuō)就是各方利益的博弈。事業(yè)單位的績(jī)效工資改革中，同樣如此。如何按照國(guó)家制定的有關(guān)政策，公正公平地處理利益的分配，打破“鐵飯碗”，克服長(zhǎng)期以來(lái)缺少競(jìng)爭(zhēng)、僵化、封閉的格局，真正達(dá)到改革的初衷，是當(dāng)前事業(yè)單位績(jī)效工資改革面臨的挑戰(zhàn)，也是事業(yè)單位體制改革核心的問(wèn)題。

同一種工作，如果在不同的單位，工資收入可以有天壤之別，這在中國(guó)乃是再常見(jiàn)不過(guò)的現(xiàn)象。造成此種現(xiàn)象的因素很多，但從國(guó)家制度看，包括事業(yè)單位在內(nèi)，工資標(biāo)準(zhǔn)不能統(tǒng)一，不同行業(yè)、不同單位各行其是，是一重要原因。統(tǒng)一工資制度建立后，這種差異或許在今后會(huì)得到緩解。

據(jù)2011年11月25日新華網(wǎng)報(bào)道，國(guó)務(wù)院法制辦11月24日就《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》公開(kāi)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)稿對(duì)工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)明確規(guī)定：事業(yè)單位工作人員的工資由崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼組成，工資、津貼要執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)國(guó)家建立健全事業(yè)單位工作人員的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

當(dāng)前，中國(guó)有著4000多萬(wàn)事業(yè)單位從業(yè)者，覆蓋70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫(yī)生。這一制度的改革，事涉“最廣泛的階層和行業(yè)”，事涉教育、醫(yī)療等相關(guān)領(lǐng)域改革，總能引來(lái)廣泛關(guān)注。

鐵飯碗的前世今生

“鐵飯碗”這個(gè)詞，原本出自改革開(kāi)放之初。當(dāng)時(shí)的企業(yè)以國(guó)有成分為主，那時(shí)的飯碗常常是“端起來(lái)就放不下”，而且“干和不干一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”。這樣的現(xiàn)象同樣廣泛地存在于公務(wù)員隊(duì)伍和事業(yè)單位之中。而時(shí)至今日，雖然含義略有不同，鐵飯碗“旱澇保收”、“碗大能吃飽”的本色依然不改。

去年2月有媒體報(bào)道，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任吳曉靈領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)民生指數(shù)課題組去年完成的《2010年中國(guó)城市居民幸福感調(diào)查》顯示，在分析被調(diào)查者的所屬行業(yè)和職業(yè)后發(fā)現(xiàn)，國(guó)家機(jī)關(guān)黨群組織、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人回答“非常幸福”的比例最高。

按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的定義：“事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。然而從事業(yè)單位所覆蓋的行業(yè)領(lǐng)域看來(lái)，科教文衛(wèi)在當(dāng)前人民生活中所體現(xiàn)出的問(wèn)題突出而尖銳。獲得“幸福”事業(yè)單位人員并未在自己的工作范圍之內(nèi)讓人民更加幸福。鐵飯碗現(xiàn)象所帶來(lái)的“三個(gè)一個(gè)樣”不能不說(shuō)在這種“失職”負(fù)有重要責(zé)任。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前有126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，共計(jì)3000多萬(wàn)正式職工，其中教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項(xiàng)相加，占總?cè)藬?shù)的3/4，教育系統(tǒng)人員即達(dá)到一半左右，另有900萬(wàn)離退休人員，總數(shù)超過(guò)4000萬(wàn)人。就是說(shuō)每三十多個(gè)國(guó)人中就有一個(gè)是事業(yè)單位人員，其中冗余人員又有多少？尸位素餐者究竟是多大的一個(gè)包袱？這是未來(lái)改革過(guò)程中必須要回答的問(wèn)題。

事業(yè)單位收入分配的三重“不公”

國(guó)家統(tǒng)計(jì)總局曾經(jīng)公布過(guò)一份數(shù)據(jù)，顯示：“從企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)分組數(shù)據(jù)看，2010年城鎮(zhèn)在崗職工的平均工資最高的是機(jī)關(guān)，為33869元，是全國(guó)平均水平的1.16倍；其次是事業(yè)單位，為29758元，是全國(guó)平均水平的1.02倍；最低的是企業(yè)，為28359元，是全國(guó)平均水平的97.0%。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位平均工資略高于全國(guó)平均水平，企業(yè)平均工資略低于全國(guó)平均水平的格局多年來(lái)一直沒(méi)有改變。”這說(shuō)明從大的層面看，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)單位的工資確實(shí)要比企業(yè)高。

而在事業(yè)單位之間，又存在著很大的差異。因?yàn)樨?cái)政撥款等情況不同，事業(yè)單位有的是財(cái)政全額撥款、有的是財(cái)政差額撥款、有的是財(cái)政壓根兒不給撥款；有的有實(shí)權(quán)有實(shí)惠有灰色收入、待遇甚至高過(guò)公務(wù)員，有的是清水衙門、沒(méi)有一分錢獎(jiǎng)金可言。

即使在同一個(gè)事業(yè)單位內(nèi)部，也存在各種收入差距和不公的現(xiàn)象。比如，2011年中華全國(guó)總工會(huì)在兩會(huì)期間提交了一個(gè)調(diào)查報(bào)告，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，全國(guó)勞務(wù)派遣人員總數(shù)已經(jīng)達(dá)到6000多萬(wàn)，主要集中在公有制企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位。這些派遣員工和有編制的正式工待遇一般而言都有所區(qū)別。

可見(jiàn)，事業(yè)單位的工資福利水平確實(shí)存在三重“不公”：從大的層面看，事業(yè)單位和普通企業(yè)員工存在差距；從小的層面看，事業(yè)單位之間還存在著非常嚴(yán)重的差距；從更微觀的層面看，同一單位里，有事業(yè)編制和沒(méi)有事業(yè)編制的員工同樣存在著差距。

事業(yè)單位工資改革踏入深水區(qū)

國(guó)家行政學(xué)院研究員胡仙芝在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》的采訪時(shí)表示，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)都是比照公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)建立起來(lái)的。在1993年機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革前，事業(yè)單位人員和機(jī)關(guān)公務(wù)員一直采用的是統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)。這種情況一直持續(xù)到2006年的公務(wù)員工資制度改革。

事實(shí)上，從2006年7月1日，我國(guó)公務(wù)員就已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行新的工資制度；同月，事業(yè)單位的工資制度改革也開(kāi)始醞釀，并提出了涉及全國(guó)120多萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位的工資制度改革的總體目標(biāo)：建立符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理的收入分配制度，完善工資正常調(diào)整機(jī)制，健全宏觀調(diào)控機(jī)制。

這是“績(jī)效”二字第一次出現(xiàn)在事業(yè)單位改革的框架中。目前，事業(yè)單位工作人員工資由崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼四部分組成。這也就是國(guó)家建立統(tǒng)一的工資制度，只針對(duì)前兩者，即崗位工資、薪級(jí)工資執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)的原因所在。至于績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼，從國(guó)務(wù)院法制辦公布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定來(lái)看，并未強(qiáng)求所有事業(yè)單位一致，只是表示，事業(yè)單位在核定的績(jī)效工資總量?jī)?nèi)，按照規(guī)定的程序和要求進(jìn)行分配。

但是，績(jī)效工資從提出到實(shí)施已經(jīng)5年，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到全國(guó)范圍內(nèi)的真正意義上的績(jī)效工資改革。中國(guó)人事部副部長(zhǎng)王曉初接受《人民日?qǐng)?bào)》專訪時(shí)指出，中國(guó)事業(yè)單位人事制度改革越是深化，越會(huì)遇到難啃的“骨頭”。“深區(qū)”的特點(diǎn)在于，現(xiàn)在遇到的問(wèn)題和困難都是深層次的矛盾，更加復(fù)雜。從1995年啟動(dòng)試點(diǎn)開(kāi)始，中國(guó)事業(yè)單位人事制度改革已經(jīng)走過(guò)了10年歷程。事業(yè)單位人事制度改革已經(jīng)步入攻堅(jiān)期。

資深記者鄧聿文表示，現(xiàn)實(shí)中不同事業(yè)單位的收入差距懸殊多數(shù)并非因公共服務(wù)的差異，而是其他非專業(yè)和個(gè)人因素，如壟斷所致，可在收入分配上，卻往往把這部分收入冠以績(jī)效工資的名義，從而給人一種錯(cuò)覺(jué)，以為它是個(gè)人的勤奮勞動(dòng)和高質(zhì)量的公共服務(wù)的報(bào)酬。這種情況可以說(shuō)在現(xiàn)實(shí)中大量存在。很多事業(yè)單位工作人員的基本工資都是一樣的，或者差別不大，但績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼卻存在巨大差異。如一些事業(yè)單位存在名目繁多的補(bǔ)貼，像什么午飯補(bǔ)助、水電補(bǔ)助、通訊補(bǔ)助、住房補(bǔ)助等，這些補(bǔ)貼就構(gòu)成了不同事業(yè)單位收入分配的主要差別。在諸多因素中，“混亂的事業(yè)單位津補(bǔ)貼”成為這項(xiàng)改革不能真正得以推進(jìn)的障礙之一。

目前，我國(guó)事業(yè)單位的津補(bǔ)貼從住房、交通，到飯補(bǔ)、降溫費(fèi)、過(guò)節(jié)費(fèi)等，五花八門，“有些省份，事業(yè)單位的津補(bǔ)貼基本都在250到300項(xiàng)之間，發(fā)到每個(gè)人的津補(bǔ)貼也有十幾二十項(xiàng)，復(fù)雜的工資單連本人都看不明白。自收、自建、自發(fā)津補(bǔ)貼的現(xiàn)象，比公務(wù)員亂多了。”一位業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

實(shí)施績(jī)效工資的前提就是要清理規(guī)范混亂的津補(bǔ)貼。

然而，清理規(guī)范津補(bǔ)貼的難度之大出乎很多人的想象，尤其是對(duì)那些有能力自創(chuàng)、自建、自發(fā)的事業(yè)單位，規(guī)范起來(lái)難度更大，這項(xiàng)事關(guān)4000萬(wàn)事業(yè)職工切身利益的重大改革，因牽涉面廣，涉及單位類型差異大，牽涉利益分配人數(shù)眾多，這樣復(fù)雜的架構(gòu)，也就注定了其改革將“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，而清理規(guī)范混亂的津補(bǔ)貼也成為當(dāng)前事業(yè)單位改革中爭(zhēng)議最大的敏感問(wèn)題。

如何厘清高收入事業(yè)單位的各種補(bǔ)貼是否假借績(jī)效之名實(shí)則就成了事業(yè)單位工資改革能否成功推行的關(guān)鍵所在。在這方面如果沒(méi)有一個(gè)相對(duì)科學(xué)有效的辦法，僅僅是統(tǒng)一事業(yè)單位的基礎(chǔ)工資，是阻止不了不同事業(yè)單位收入分配冷熱不均，差距懸殊的現(xiàn)實(shí)。就此而言，事業(yè)單位所制定的統(tǒng)一工資制度只是改革邁出的一小步，更艱難的改革，是在不同行業(yè)、地區(qū)間，不同事業(yè)單位高管和普通員工間，以及不同資金來(lái)源的事業(yè)單位間，找到一種相對(duì)公平的收入分配方式。

砸破鐵飯碗，為了公平與發(fā)展

隨著我國(guó)新一輪收入分配改革呼聲的日益高漲，推動(dòng)國(guó)有及事業(yè)單位工資改革也成為整個(gè)工資改革體系中的焦點(diǎn)。臨近年末，一度躑躅不前的涉及4000多萬(wàn)人利益的事業(yè)單位工資改革再度提上日程。在收入分配差距擴(kuò)大的背景下，對(duì)事業(yè)單位人事管理進(jìn)行專門立法，為工資增長(zhǎng)和收入分配提供法律依據(jù)，并進(jìn)行規(guī)范，是事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。特別是工資福利執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一政策，對(duì)解決收入差距過(guò)大會(huì)有一定的促進(jìn)作用。

就征求意見(jiàn)稿而言，與以往不同，最大的亮點(diǎn)當(dāng)是將事業(yè)單位的津貼補(bǔ)貼也納入統(tǒng)一工資范圍。對(duì)事業(yè)單位的工資改革，有專家曾將其形容為“開(kāi)前門、關(guān)后門”，“開(kāi)前門”就是實(shí)施績(jī)效工資，而“關(guān)后門”則是要全面清理規(guī)范事業(yè)單位的津貼補(bǔ)貼發(fā)放。某種程度來(lái)說(shuō)，名目眾多的津貼補(bǔ)貼，正是事業(yè)單位之間收入差距的主要原因。雖然國(guó)家三令五申，強(qiáng)調(diào)清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼，但效果并不理想。因而，此次立法規(guī)范津貼補(bǔ)貼，明確規(guī)定“任何地區(qū)、部門和單位不得自行建立特殊崗位津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目、擴(kuò)大實(shí)施范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)”，從根源上切斷津貼補(bǔ)貼制訂、出臺(tái)的亂象，可謂一大進(jìn)步。

《廣州日?qǐng)?bào)》也曾指出，雖然征求意見(jiàn)稿提出了統(tǒng)一工資的改革路徑，但如何在具體實(shí)施過(guò)程中落實(shí)，還是個(gè)疑問(wèn)。全國(guó)有上百萬(wàn)的事業(yè)單位，約4000萬(wàn)的事業(yè)單位人員，將現(xiàn)有的多元化薪酬制度統(tǒng)一化，尚待相關(guān)部門深入研究。統(tǒng)一工資不是要回到“大鍋飯”時(shí)代，這有違改革常識(shí)。那么績(jī)效工資的評(píng)定就很重要。而現(xiàn)有的績(jī)效工資改革進(jìn)展相當(dāng)緩慢，征求意見(jiàn)稿中對(duì)此也只是作了“事業(yè)單位在核定的績(jī)效工資總量?jī)?nèi)，按照規(guī)定的程序和要求進(jìn)行分配”的原則性規(guī)定，何謂“規(guī)定的程序和要求”，如何在公平和效率之間取得平衡，接下來(lái)的配套細(xì)則恐怕需要作進(jìn)一步深化。

在這一改革的過(guò)程中，需要給職工以知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在事關(guān)職工切身利益的崗位評(píng)定、績(jī)效評(píng)估和福利保障等方面，都需要讓廣大職工看得見(jiàn)事、說(shuō)得上話甚至插得上手。只有在公開(kāi)透明、廣泛參與的原則之下，才能保證利益的均衡，也才能保證改革整體的公平公正。當(dāng)然，也需要引入外部的監(jiān)督力量，確保改革方案和改革程序的合理。事業(yè)單位的原主管部門，需要加強(qiáng)指導(dǎo)。事業(yè)單位的工會(huì)等組織，同樣需要在改革的過(guò)程中認(rèn)清自己的職能、發(fā)揮應(yīng)有的作用，切實(shí)維護(hù)職工合法權(quán)益。同時(shí)，在方案制定與實(shí)施上，盡可能公開(kāi)透明，讓社會(huì)公眾監(jiān)督；在考核評(píng)定中，還可以適時(shí)引入專業(yè)第三方參與，增強(qiáng)績(jī)效工資的科學(xué)性與權(quán)威性。

但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，事業(yè)單位的改革不能僅止步于工資改革。2011年3月，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位加以改革，主要思路就是“政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離”，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上理順新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，回歸事業(yè)單位的公益屬性。因而，此次事業(yè)單位涉及收入分配、人事管理、社保等各方面的改革，既是重點(diǎn)、難點(diǎn)又是突破口，其成效不但直接影響到事業(yè)單位改革自身進(jìn)展，還肩負(fù)著為企業(yè)工資、公務(wù)員工資立法的“探路”重任。但從目前的征求意見(jiàn)稿來(lái)看，突破似乎并不明顯。工資統(tǒng)一了，人員聘用了，并不代表其職能會(huì)轉(zhuǎn)變；而在目前爭(zhēng)議最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上，征求意見(jiàn)稿也是含糊其辭，傳遞的信息就是默認(rèn)目前的“養(yǎng)老雙軌制”。

作為為社會(huì)提供專業(yè)的公共服務(wù)部門，事業(yè)單位既不同于企業(yè)，可以完全按照經(jīng)濟(jì)效益核定收入分配；也不同于履行管理職能的行政部門，用國(guó)家財(cái)政的錢供養(yǎng)，因而要求做到同一工作的公務(wù)員的工資收入大致均等。事業(yè)單位既然是以自己的專業(yè)為社會(huì)提供公共服務(wù)，從公共服務(wù)本身來(lái)看，它具有公益性的一面，這就要求基本的工資必須平等。事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度改革，其本意是在規(guī)范津貼補(bǔ)貼的同時(shí)實(shí)施績(jī)效工資，逐步形成合理的績(jī)效工資水平?jīng)Q定機(jī)制、完善的分配激勵(lì)機(jī)制和健全的分配宏觀調(diào)控機(jī)制。如果這項(xiàng)改革成功的話，對(duì)于調(diào)動(dòng)事業(yè)單位工作人員積極性，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、提高公益服務(wù)水平，將具有重要的意義。

編后語(yǔ)：一個(gè)和諧健康的社會(huì)，應(yīng)該是一個(gè)行政、社會(huì)和市場(chǎng)之間良性互動(dòng)的社會(huì)。32年的改革開(kāi)放，其目標(biāo)正在于“把屬于市場(chǎng)的還給市場(chǎng)，把屬于社會(huì)的還給社會(huì)，把屬于行政的留給行政”。作為字面上的“官員”，其實(shí)也存在于市場(chǎng)主體和社會(huì)組織之中。行政權(quán)是公權(quán)力，社會(huì)權(quán)同樣是公權(quán)力。但在中國(guó)語(yǔ)境中，“官員”一語(yǔ)實(shí)則是“強(qiáng)權(quán)”與“鐵飯碗”的代稱。中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，就是要改變這一扭曲的指代關(guān)系。當(dāng)權(quán)力無(wú)法濫用也無(wú)法專橫時(shí)，也就不需要“去官帽”了。到了那個(gè)時(shí)候，有中國(guó)特色的“事業(yè)單位”也將隨之消失。相信，這會(huì)是所有老百姓對(duì)事業(yè)單位改革的美好愿景。

責(zé)任編輯/戴軍