行政訴訟監督視野下的法律監督價值

樊華中

摘 要：對我國行政訴訟進行檢察監督，目的在于及時調節和疏導行政機關和行政相對人間的行政糾紛，發展社會主義民主。面對嚴峻的行政執法形勢，行政法律監督目的并未完全實現。行政法律監督應當包括抽象行政法律監督與具體行政法律監督兩方面。以行政訴訟監督效果衡量檢察機關對行政機關的法律監督，其效果并不明顯。當前隨著大調解格局、法院能動司法、檢察機關三項重點工作不斷開展，檢察機關開展法律監督有難點，但也有不少突破點。

關鍵詞：行政訴訟監督；行政檢察監督；法律監督；價值

中圖分類號：DF74文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.14

依照《憲法》規定，檢察機關是我國的法律監督機關。“法律監督的根本意義，在于保障國家法律的嚴格遵守和執行，以實現法律在國家生活中的各種重要作用。”［1］按此意義，可以說哪里有法律運行哪里就有法律監督。對于如何行使法律監督權，《憲法》及其下位其它基本法做了具體規定。法律監督權在實踐中的形態表現為刑事公訴權、刑事訴訟監督權、民事行政抗訴權等。一般認為，檢察機關提起刑事訴訟具有法律監督的性質，同理，提起民事訴訟和行政訴訟也具有法律監督的性質。行政訴訟監督是“人民檢察院代表國家干預訴訟，對人民法院的行政審判活動和全部訴訟訴訟活動實行監督。”［1］290由于行政訴訟監督由檢察機關實施，在實踐中又被稱為行政檢察監督。

對行政訴訟進行檢察監督，目的在于及時調節和疏導行政機關和行政相對人間的行政糾紛，防止問題成堆，矛盾激化，以維護社會的安定團結。在行政訴訟中進行干預監督，有利于打破“官貴民賤”的傳統觀念，增強群眾的民主意識，使行政訴訟成為發展社會主義民主和權力監督的有效形式。目的或者初衷再好，但面對現實中愈來愈嚴峻的行政執法形勢，行政訴訟監督的目的似乎并沒有完全達到。其實，行政檢察監督存在的一個明顯缺陷就是：行政檢察監督與行政執法銜接不暢。此種缺陷存在的原因主要是：憲法規定與部門法規定不配套；法律監督權與訴訟監督權混淆不清。這些缺陷導致的嚴重后果就是：監督者無法有效監督，被監督者的違法行為又難以

被監督，最終監督者與被監督者都缺乏公信力。面對嚴峻的行政執法形勢，我們應在對法律監督內涵深刻挖掘的情況下進行有成效的拓展。

一、背景：嚴峻的執法形勢促使檢察機關要加強行政檢察監督

隨著經濟發展和城市化的不斷推進，目前我

國面貌變化最大的，而且矛盾最集中的領域就是城市化、城鄉一體。在此過程中的發生的拆遷與暴力拆遷也是執法形勢最嚴峻的領域。近年來，房屋拆遷引發的矛盾和糾紛屢見報端。從2007年的維權手段較為溫和的重慶最牛釘子戶，到近年來維權手段愈來愈極端的殺人、自焚事件。可以說每一起拆遷糾紛背后都有行政違法行為。無論社會各界如何從依法行政、健全法治等方面呼吁，暴力拆遷仍時有發生。比如，國務院辦公廳于2010年5月15日發布了《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》，其中明令要求“控制城鎮房屋拆遷規模，依法依規拆遷”、“強化監督管理，依法查處違法違規行為”，切實維護群眾合法權益。但2011年5月2日，遼寧盤錦又發生暴力強拆事件。拆遷人員踹門進房被店主持日本刀捅成重傷，另有3人輕傷。參見：佚名繃贍盤錦一男子用日本刀重傷兩名強拆者［OE/BL］.［2011-09-25］.http://news.163.com/11/0507/09/73EK342V0001124J.html.

筆者以近幾年來新聞報道、網絡報道中的“拆遷流血案”來剖析我國行政訴訟監督下的法律監督價值。

（一）影響惡劣的行政違法行為類案引入——強制拆遷

早前有學者指出“《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）的核心內容，從一開始就是違反法治原則”，違反憲法與《物權法》等基本法律五個方面的問題。該條例的制定主體打破了法制秩序，超越了憲法和法律規定的職權范圍，存在違憲和越權的嫌疑；該條例制定主體的下屬地方政府對《條例》中的違憲條款做不正當的利用，從而在法律執行的過程中，踐踏憲法、法律，踐踏民主法治，踐踏公平正義［2］。后期，在許多代表性事件不斷爆發的情況下，又有學者再次著文對《條例》進行了反思。如2009年11月13日，四川農婦唐福珍面對暴力拆遷選擇了自焚表達抗議，隨后，北大5名法學教授向全國人大常委上書《關于對<城市房屋拆遷管理條例>進行審查的建議》，建議修改2001年國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》。2010年11月13日，北大五名教授以復雜的心情度過一年后，在討論條例修訂時苦笑不已。在這一年中，更多的類似唐福珍的被拆遷人，選擇了與其相似的權利救濟之路。據網絡新聞報道，要求對《城市房屋拆遷管理條例》進行違憲審查的浪潮早就已有，第一波浪潮是2003年7月14日的杭州市機械工業學校退休教師劉進成發起、金奎喜律師等116人聯名上書全國人大要求對拆遷條例進行違憲審查。但事后被少數學者的“專家認證”所浪費。第二波浪潮是北京大學五位法學教授，以2009年的唐福珍自焚事件為機遇，向全國人大常務委員會提出對《城市房屋拆遷管理條例》進行審查的建議。（參見：中國日報輩鵯ê托持路漫漫［N/OL］.［2009-12-19］. http://zerocourt.fyfz.cn/art/813487.htm.）筆者在此做個數據統計：自2009年12月7日，北大五名教授向全國人大常委上書建議修改《城市房屋拆遷管理條例》以來，截止到2011年1月21日新的《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布，全國發生以自焚抗強拆的案例5起

信息來源以網絡公開報道為主，當然，也可能存在公開報道后但作者遺漏的情況。，其中以江西宜黃強拆自焚案最受關注。自新的《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布后，截止到2011年10月10日，暴力拆遷仍在發生，其中以２０１１年４月３０日遼寧盤錦市興隆臺區拆遷辦暴力強拆，拆遷人員踹門進房被店主持日本刀捅成重傷，另有3人輕傷，被拆遷人暴力反抗，致使１名協警和１名強拆人員受傷最為關注。遼寧盤錦一男子用日本刀重傷兩名強拆者［OE/BL］.［2011-09-25］.http://news.163.com/11/0507/09/73EK342V0001124J.html；王炳坤繃贍查處一起流血拆遷事件 13人受處理［OE/BL］.［2011-10-01］.http://news.xinhuanet.com/local/2011-09/08/c_122001678.htm.

暴力拆遷并不是本文關注的焦點，政府為何能夠強制拆遷，作為弱勢一方的被拆遷人在面對拆遷時為何選擇自焚、暴力等極端方式來表達訴求才是焦點。筆者認為，行政拆遷領域矛盾激化主要的問題在于抽象行政行為本來就存在缺陷的情況下，依抽象行政行為而為的具體行政行為也就必然存在缺陷。兩種行政行為的共同缺陷導致了現實中弱勢的行政相對人采取了極端方式對抗行政權。

（二）拆遷事件的問題根源：行政違法——抽象行政行為違法、具體行政行為違法

在《房屋拆遷管理條例》未修改之前，就其是否違憲已經有諸多研究，文章再作重復研究意義不大。自2011年1月21日新條例頒布后，雖然褒揚之聲一片，但筆者認為，此條例仍然存在問題。正是因為這些問題，致使依此制定的地方各級房屋拆遷管理的意見、辦法等抽象行政行為均違法。所以要解決拆遷中的行政行為違法問題，關鍵要對兩種行政行為均實施監督。

目前關于《國有土地上房屋征收與補償條例》的違法違憲問題似乎無人指出，但其中的違法及違憲問題仍然存在。現羅列幾條如下：（一）在房屋拆遷管理條例中，征收主體應當是國家，但征收補償主體應當為拆遷人而非國家。征收屬于行政行為，補償屬于民事行為。新的補償條例將兩種關系混為一談，是在重復著以往的錯誤。（二）掩蓋土地的重新分配，“拆遷房屋”的表象掩蓋了國家收回土地使用權進行重新分配、拆掉房屋進行重新開發的實質，并在法律制度上沒有做出明顯的區分。（三）二步合一，將土地補償與房屋補償的混為一談，以一次性補償掩蓋地價使用補償與房價補償。（四）區別對待，留下空白，農村的房屋拆遷仍無法律規范。《國有土地上房屋征收與補償條例》所針對的問題僅僅是城市土地上房屋征收與補償問題，農村的土地與房屋征收與補償方式，所依循的規則仍然是傳統的拆遷管理條例中先拆遷后補償。因此，隨著城市房地產開發的空間越來越小，越來越多的農村房屋進入了拆遷視野，但這些農村的土地在轉化為國有土地過程中缺乏規范，致使農村土地房屋拆遷存在隱患。上文所述的2011年5月2日遼寧盤錦拆遷一案便是一例。

具體行政行為違法，其形式各式各樣。目前媒體所曝光的自焚、殺人等暴力抗拆案件由具體行政行為違法引起。在具體行為中，拆遷方對相對人提出的合理要求置之不理；在公告及送達上違反程序；拆遷人單方決定估價機構，估價機構在利益驅使下，喪失中立性。

但筆者認為，具體行政行為的危害只是表面的，抽象行政行為危害才是深層的。在此筆者引入一對概念：直接侵害和間接侵害。直接侵害是指具體行政行為不合法而直接侵害相對人的合法權益。間接侵害是指具體行政行為不合法，其依據的抽象行政行為亦不合法，看似具體行政行為侵害了行政相對人，實質為其所依據的抽象行政行為侵害了行政相對人合法權益。在這兩種侵害中，相較而言，后者具有更大的危害性，也具有更強的隱蔽性。說其具有更大危害性，表現在：具體行政行為對相對人合法權益侵害屬于一次性的，在對象上也大多屬于個別性的。而抽象行政行為對相對人的侵害可能屬于重復性的，在侵害對象上則具有普遍性。在行政管轄權范圍內，轄區內的所有行政相對人只要與抽象行政行為調整的法律關系有關，均要受其侵害。如果在某一地區的某一行業，地方性法、政策一旦被“定制”，會導致本地區的整個行業、甚至某一產業，為某些團體所壟斷，進而波及到其它地區的相關產業。說其更具隱蔽性，表現在：侵害相對人合法權益的具體行政行為在現行法律框架下具有可訴性，只要進入訴訟程序并且訴訟結果不滿意，相對人就可以向檢察機關提請法律監督。現實情況是，抽象行政行為雖然侵害了相對人的合法權益，相對人一般都會在“規則就是就這個規則，法律就是這樣的法律”、“受害的又不是我一人”等淺層次法律意識下，默認自己權益受損狀態。

（三）和諧社會語境下拆遷規則的解讀——必須啟動法律監督機制

正如向全國人大常委建議的五位教授所言，“要從根本上解決房屋拆遷及其引發的各種問題，需要從制度上反思，需要標本兼治。”而深思《拆遷管理條例》修改步履維艱的原因，正如時任建設部部長的汪光燾先生所言：“如將停止執行，從而可能導致城市房屋征收與拆遷工作無法可依”。其實，問題的關鍵不在于《國有土地上房屋征收與補償條例》是否違法違憲，而在于政府部門的行政法規為社會發展提供支持的情況下，是否有必要為了維護部分人的權益而修改甚至廢除為社會發展提供支持的法規。歸結為法理學問題，便是“惡法在一定條件下有用之時，是否屬于惡法”？

毋庸置疑，法治就是法律之治，法律之治就是規則之治。規則是規則利益關涉者在相互協商、不斷妥協下的產物。在《拆遷管理條例》中，如前文分析，作為利益切身相關者的被拆遷人并沒有參與協商的機會。在抽象行政行為的過程中，被拆遷人“民主”立法權利直接被剝奪。對于如此的規則之治，豈屬良法？如果僅看到惡法所帶來的短期利益而認其為良法，態度必然是急功近利的。為了和諧社會的實現，必須有長遠眼光下的遠景打算。對于違憲的抽象行政行為，在民眾聯名、教授聯名都無效果的情況下，必須通過依照憲法下的法律監督體制予以啟動。

有暴力執法，必有暴力抗法。對于暴力，并非只有自焚、自殘這幾種抗爭方式，廢除惡法便是斬草除根的手段。中國的拆遷改革，并不需要更多利益受損人的鮮血、法律信仰的缺失乃至法治社會的退步來提醒。充分利用現行的法律制度，激活現有的法律監督機制才是良策。

二、操作障礙：憲法與部門法的銜接不暢致使行政檢察監督難以發揮實效

一個國家的法律監督制度化，都有它自己的發展演變進程。“各國的檢察制度，由于社會類型、國家性質、法律思想的不同，而各有差異。”［3］因而研究我國行政法律監督的具體細節，必須從孕育我國政治制度、訴訟制度、檢察制度的憲法起步，以憲法關于檢察機關的定位、其他法律對于憲法定位的銜結為基礎，形成我國法律監督與行政檢察監督的整體印象。

行政權相比立法權、司法權具有明顯的強勢地位是不容爭辨的事實。因此世界各國都普遍重視通過各種途徑對行政權進行監督，力爭把行政權運行置于多層次、全方位的監督之下。以我國為例，從制度層面而言，對行政權的監督不僅有立法監督、司法監督、黨的監督、社會監督，而且有其內部嚴格的上下級之間監督。

（一）法律監督與訴訟監督的二維分野

依照我國憲法，檢察機關被定位于法律監督機關，但法律監督機關擁有何種權力卻自始沒有定論。也許，從文字理解可以得出，法律監督機關擁有的權力當然是法律監督權。但憲法的高度抽象性并不具有適用性。法律監督權必須依靠其它部門法律進行細化處理。為此，搜尋我國其它部門法的規定，只有刑事、民事、行政三大訴訟法對檢察機關如何行使法律監督權做了細化規定。依此三大訴訟法，檢察機關對刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟均具有監督權。實踐中，檢察機關的主要而且重要的工作主要集中于刑事訴訟活動領域，并在刑事訴訟活動中對其它機關是否遵守法律進行全程監督。除此三大訴訟法律規定外，其它法律并未對檢察機關如何履行法律監督權進行規定。而這些訴訟監督均屬于事后監督，即只有進入訴訟程序的案件方可進入檢察機關的監督視野。對于未進入訴訟程序的權力行使狀況，檢察機關一般不會進行監督。正因如此，檢察機關對于行政權力的監督，只有一個通道——對進入訴訟的行政權力進行法律監督。

有學者將憲法關于檢察機關的定位稱之為宏觀的定位，三大訴訟法中對檢察監督的定位屬于概括定位，檢察機關應當在憲法的宏觀規定下發揮能動監督主義精神，擴展監督領域［4］。《行政訴訟法》是檢察機關提起行政檢察監督的唯一依據，但只規定了抗訴監督制度，除此之外便無其它規定，是一個不爭的事實。這在立法上便留下了一個懸而未決的技術問題：除抗訴制度外，行政檢察監督是否還有其他制度或方式上的作為？畢竟，訴訟監督與一般意義上的法律監督還是有顯著差別的。

訴訟監督調整的是“基于監督權的行使所發生的法律關系，表明的是監督者與被監督者以及其他訴訟參與者之間的相互作用”［5］。而法律監督不僅包括訴訟中的監督，也包括訴訟外的“尚未形成訴訟法律關系，也不按照訴訟程序加以解決”的非訴形式法律監督。訴訟監督只是法律監督的職能之一，而非全部職能或唯一職能。

可以說，權力只有具有可操作性才能稱得上是權力。憲法將檢察機關定位于法律監督機關之后，應當在相應的部門法中做相應的修改或者制定專門的諸如《法律監督法》之類的法律制度來保障法律監督權的實現。但遺憾的是，多年以來，法律監督權僅片面在訴訟監督權上行使。權力如果沒有附隨的可操作性的制度安排，再多的賦權也都將因權力不具有操作性而變得毫無意義。同時，人們也會因為政府行政權的肆意濫行不受制約，而連帶性地對所有權力都失去信心和尊重。在當下中國，行政權在很多情況下遭受民眾的質疑，而檢察機關的法律監督權也因此而連帶性地遭受質疑。

（二）二維視野下訴訟監督：僅存在具體行政行為訴訟監督

《行政訴訟法》第10條規定，檢察機關對行政訴訟實施全程監督。但對于如何實現檢察監督，依《行政訴訟法》僅有的分則第64條規定，監督方式為僅為對發生法律效力的判決、裁定提出按審判監督程序提出抗訴。可以說，依《行政訴訟法》的規定，行政檢察監督的方式是單一的，范圍也是狹窄的。依據《行政訴訟法》的其他規定，能進入訴訟程序的，只有具體行政行為，抽象行政行為不具有可訴性。而且能進入訴訟程序的只有有限的若干具體行政行為。所以能通過訴訟程序進入行政法律監督的少之又之。檢察機關只能對具體行政行為進行法律監督。相應的，引發社會矛盾集中的“規則性”問題卻未能進入行政檢察監督的視野。

三、訴訟監督視野下的法律監督價值

（一）訴訟監督與法律監督價值彰顯

法律監督的價值需要具體載體及成績來加以表現。在我國現行法律體系下，法律監督價值主要通過訴訟監督進行彰顯。對行政行為的法律監督也必然就得通過對訴訟程序的法律監督加以體現。檢察機關擁有與行政人員相關的訴訟監督主要為依據刑事訴訟法與行政訴訟法的監督。

依據《刑法》及《刑事訴訟法》，檢察機關具有對行政公職人員貪污、受賄及瀆職等犯罪行為的立案啟動權。但此種權力依據刑法打擊的犯罪行為，且屬于事后監督，很難及時有效地維護和保障國家和社會利益。對于行政機關侵犯國家和社會公共利益的一般違法行政行為，在刑法謙抑理論的影響下，企望對于公職人員的刑事立案偵查達到促進依法行政的可能性已經愈來愈小。在此意義上，利用刑事訴訟進行行政法律監督的價值幾乎不大。

另一方面，通過行政訴訟對行政行為進行法律監督，實踐中，其價值也難以彰顯。雖然1989年《行政訴訟法》的出臺被公認為是中國法治進程中最為重要的事件之一［6］，但實施成效卻不盡如人意，甚至“步履艱難，陷入了困境”。譬如，雖然法院近幾年受理行政案件的數量有所增長，但每年受理行政案件的數量維持在10萬件左右，僅相當于每年法院受理刑事、民事案件數的15%和2%左右以2008年為例，地方各級人民法院共審結一審刑事案件占法院全年受案總數的61.1%，刑事案件占8.25%，行政案件占總數的1.47%。（參見：2009年最高人民法院工作報告［EB/OL］.［2011-11-01］. http://www.court.gov.cn/qwfb/gzbg/201001/t20100131_950.html.）以2009年為例，地方各級人民法院共審結一審刑事案件76.7萬件，占案件受理總數的，審結一審民事案件579.7萬件，審結一審行政案件12.1萬件，占案件受理總數的。（參見：2010年最高人民法院工作報告［EB/OL］.［2011-11-01］.http://www.court.gov.cn/lhzl/lhtpqh/201003/t20100311_2750.html.)，這種狀況與現實生活中行政違法行為大量存在的狀況是截然相反的。因而，如果檢察機關對行政檢察監督方式只局限于訴訟后監督，顯然難以達到促進依法行政的目的。在此意義上，通過行政訴訟后進行行政法律監督，其實質意義也不大。

（二）局限于具體行政行為的檢察監督后果——被忽略的監督與被忽略的嚴重危害

可以說，“在行政訴訟法制定之時，立法機關對檢察監督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據，但在現時的條件下，仍然將檢察監督局限于抗訴一途就完全沒有道理， 已經不適用今天我國行政法治的現實需要了”［7］。面對國情，“履行法律監督職能必須實現由被動向能動的轉變。由狹義向廣義的轉變，全面履行對行政訴訟活動和行政執法活動的法律監督”［8］。

檢察機關作為國家的法律監督機關，其根本任務在于監督國家法制的貫徹實施和正確執行。《行政處罰法》和《行政訴訟法》是我國法律體系重要組成部分，監督行政法律、法規的貫徹實施自然是法律監督的應有之義。

抽象行政違法行為如果缺少強力的法律監督，將會帶來不可挽救的嚴重危害：行政違法行為必然分割行政相對人的合法權益造成損害，但這種損害只是表層的。除此之外的其它深層危害后果才是我們關注的重點：

違法行政的第一層危害：政府權威喪失。行政機關 “違法行為的危害性是不能以給公民造成的損害程度來衡量的，因為政府的違法政法了法律的尊嚴，動搖了國家之本”［9］。政府權威的基礎在于其權力的合法性和權力行使的合法性，離開這一基礎，政府的權威便無從談起。

違法行政的第二層危害：法律權威喪失。行政違法行為對公民的侵害屬于表層侵害，對政府權威的侵害屬于政府意志的自我否定。另一深層的后果便是對國家法律尊嚴和法律權威的直接蔑視，使國家的制定法處于權威喪失狀態，并進而導致法律虛無主義和無政府主義，最終致使社會的糾紛解決機制喪失。在當下中國，糾紛解決越來越無序

無序性表現在，群眾對客觀真實的追求嚴重超越法律真實的追求，為了追求自己的心目中的“期待公正”，不斷信訪、鬧訪、纏訪；對已有的法制、法治懷疑度增大，對被學者批判已久的人治、清官“情結”重新回頭。很多情況下，依訴訟解決的訴求問題，當事人認為并沒有實質問題，進而通過申訴、信訪、聚眾制造聲勢等方式，引起高層重視。在高層的壓力下，地方的掌權者出于各種動機，對群眾進行妥協與讓步。深層的原因就在于法律本身已經失去權威，群眾對法律已無基本的信任感。，最主要的原因就是糾紛解決機制的混亂化。

違法行政的第三層危害：政府行為對群眾的反面示范，進而導致政府甚至政權的合法性危機。“政府是一個感染力極強的以身示范的教師，不論教好教壞，它總是在以自己的楷模行為教育整個民族”［10］。在政府違法行為的“教育”下，人們同樣無視法律，在可能的情況下更多地選擇規避法律或低成本的違反法律。通常此種危害，由于其經濟上的分散性，不被重視。但其示范效應造成的負面影響是難以估量和難以彌補的。

四、價值彌補的展望：行政檢察監督的難點與突破點

中國特色社會主義法律體系已經基本形成，國家經濟、政治、文化和社會生活的各個方面基本實現了有法可依［11］。在如何實現法治上，我國也正在擺脫以往移植國外制度、經驗的做法，開始在現行的政治框架、法律體系內不斷探索可能性的法治理想。我國法律規則的形成、法治的進程主要是通過執政黨以政府的名義進行規則制定及法治精神普及的。這與西方國家截然不同，如西方國家一個法律規則的產生通常是對一個長期形成的習慣或者習俗的認可，可以說是土生土長的形成過程。而在我國，一個規則的形成，只需要執政黨的制定后加以宣傳。所以我國法治的顯者特點是能動的建構，法治的過程就是構建的過程。執政黨運用法律力量引導和規范社會行為。因此，改進行政檢察監督，就需要改變規則，規范政府行為，也就需要依靠領導力量進行推進［12］。推進行政法律監督也有其解決的難點，但實踐中通過各種非法律性的工作，檢察機關開展行政法律監督也找到了不少的突破點。

（一）難點

1.實用主義心態

在我國的立法及執法工作中，始終存在實用主義心態。制度的好壞需要以其能否發生實際效用為評價標準。“凡是發揮作用較好的就要強化，發揮作用不好的就要放任自流乃至取消”［13］。無論是抽象行政行為還是具體行政行為，在我國均有完善的監督機制。對抽象行政行為的監督，既有上級政府機關的監督，也有全國人大及地方人大的監督。實踐中，上級機關并不會對下級機關的抽象行政行為

進行實質審查。而同級人大，出于人員組成、專業知識、福利待遇等原因也不會對本級的抽象行政行為是否違反上位法進行詳細的審查。這兩種監督并不能起到實質的作用，因此也最受抽象行政機關的歡迎。

而檢察機關雖然具有憲法規定的法律監督權，但現實中并不具有很強的操作性。相比于“實用主義”思維，憲法的規定似乎偏“理想主義”。因此，諸多學者實務者著書立說，主張完善現行的訴訟法及其它基本法，實現行政執法與刑事執法的有效銜接，從而實現對行政執法的監督。而來自于行政機關的要求則是從既得利益出發，維持行政檢察監督現狀。

2.行政糾紛行政解決的“馬太效應”

而依現行法律體系，行政糾紛如果不進入訴訟程序，檢察機關就無法啟動行政檢察監督。行政檢察監督啟動不了，那檢察機關對行政違法行為的監督便無從落實。從現實看來，在行政違法行為侵犯相對人合法權益的場合，相對人仍把維護權益、討回公道的希望仍然寄托在行政機關及其高層管理者的高度重視上，對于司法、檢察能否解決行政問題始終持懷疑態度，因此很多行政糾紛均沒有訴諸司法機關、檢察機關。導致目前公眾對行政權的負面印象、司法權對行政權的制約無力、行政檢察監督無力擁有一種“馬太效應”心理。現行法律將檢察機關對行政權的監督定位于訴訟后監督，如此導致的結果便是對形成行政權的更深懷疑與對法律監督的無用論。

行政檢察監督效率低下，啟動困難，步履維艱。究其原因，除了憲法與部門法律之間未能銜接導致實踐中無法操作的現實外，更深的原因可能是長期以來對行政權處理問題、解決糾紛的過分相信、高度依賴及高度不信、現實無耐等多重的復雜心理。現實中對于行政處罰、行政許可等糾紛解決依然是通過訴訟外的交涉、信訪、調解、復議等程序。而深層的難點可能是超出制度規范的歷史、政治等多重原因。

（二）突破點

1.群眾對法律監督的要求越來越高——民意：民主立法的先行

隨著檢務工作不斷公開，檢察宣傳不斷做強，民眾對法律監督的理解越來越深，促使檢察機關乃至其它機關不斷創新手段加強對行政違法的監督。法律監督機關在普通民眾的理解下，是一種擁有強大得足夠制衡行政權，制止違法行政行為的權力機關。要解決“檢察監督那種消極的、被動的、羞答答的運作狀況已引起社會民眾的不滿”現象［14］，檢察機關也在不斷通過行政抗訴權、刑事偵查權的拓展來取得對行政執法的監督，在某些情況下也通過立法咨詢的形式向人大提出對抽象行政行為的違憲審查。所以，面對國情，法律監督職能由被動向能動的轉變，由狹義向廣義的轉變，全面履行對行政訴訟活動和行政執法活動的法律監督,既是社會各界要求，也是符合法治發展方略的應然道路。

2.執政規律對司法、檢察提出新要求——能動司法、能動檢察下的新方式

2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2009年底全國政法工作電視電話會議強調“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作當前執法隊伍、司法隊伍、檢察隊伍工作的核心，成為擺在實務界和理論界面前的共同課題［15］。開展三項重點工作也集中力量解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題的重要舉措。

在當前的大調解體系建設、法院的能動司法、檢察機關三項重點不斷拓展中，司法權與檢察權正在有限和軟性地擴展。司法工作與檢察工作在中國的環境下也承擔了“服務與保障黨和國家工作大局，依法維護群眾合法利益，維護社會和諧穩定的職能”［16］，不斷創新訴訟過程與訴訟監督過程中的一切可能方式，加入到矛盾化解、社會管理中去。在黨的領導下，社會管理不是政府私事，其它國家機關均有義務運用現有的資源和經驗，依據政治經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。

在實踐中，檢察機關通過工作模式創新也逐漸實現了對行政執法、行政管理在內的諸多社會管理介入，如檢察機關通過督促起訴、支持起訴制度實現對行政執法行為的監督。檢察建議的司法功效與社會功效正在突顯。如以前檢察機關要發揮審判監督功能，履行訴訟監督職能，則必須向上級檢察機關提出申請，由上級檢察機關向同級人民法院提起抗訴。但目前檢察機關一般會向同級法院發出檢察建議，同級法院也會予以積極回應，這在一定程度上也實現了“同級抗”的制度愿望。再如檢察機關參與各行各業管理、行政管理制度更新和完善等社會功效也在不斷提出檢察建議的過程中得以實現。

在中國的政治國情下，法律運行的過程并不是條框套用的過程，而是具體執法人員與權力機關相互協商的過程。“爭取人大的重視和支持”，“加強與相關機關的溝通協調，爭取理解和支持”等有關的工作性報道也在意味深長的闡述著人情下法律運行的實際狀況。筆者認為檢察機關如何開展行政法律監督屬于“立蛋試驗”

據記載，很多人拿著雞蛋不知如何把它立起來時，哥倫布將雞蛋往桌一輕輕一拍，雞蛋就立住了。所以，目前，在特殊的政法環境下，檢察機關、法院乃至整個法律運行部門都在“大膽”創新，創新的過程在某種程度上說難免“違法”的判定。但很多時候，“非常規”的方法不僅在“立”起雞蛋上有著寓意，在我國的改革過程上也有不少實例。盡管方法并不十分圓滿，但效果明顯成為“違法”改革“合理”化的最佳辯護。（參見：佚名貝笥縷、大智慧［N］.人民法院報，2003-12-29（03）保，在行政執法形勢嚴峻的情況下，檢察機關應依托法律賦予的職務犯罪偵查權，進行拓展性的前期介入監督。為此，既是法律監督的應有之意，也是訴訟監督理想效用發揮的理想路途。

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The Value of Legal Supervision in Terms of Supervision of the Administrative Lawsuit

FAN Hua瞶hong

(The Peoples Procuratorate of Fengxian District, Shanghai 201400, China)

Abstract:

In order to timely mediate the disputes between the administrative organs and administrative counterpart, and to develop socialist democracy, procuratorial supervision shall be applied to administrative lawsuit. However, being confronted with the harsh condition, this purpose has not been fulfiled yet. Both abstract and idiographic administrative legal supervision shall be taken into consideration. Weighing by the outcome of supervision of the administrative lawsuit, the effect of legal supervision conducted by the procuratorial organs is not evident. With the construction of “Grand Mediation”campaign, active judiciary of courts, and the “Three Priority Tasks” of the procuratorial organs, the procuratorial organs are confronted with both obstacles and opportunities.

Key Words:supervision of the administrative lawsuit; administrative procuratorial supervision; legal supervision; value

本文責任編輯：桑 林