以地方政府行政權為依托的糾紛解決之理論構建

摘要：

以地方政府行政權為依托處理和解決各種社會糾紛不僅具有相應的法理和法律依據，也具有一定的現實基礎和社會基礎，更有其獨特的優勢。我國審判權機關的現實地位與審判權自身供給的不足，也為行政權處理和解決各種社會糾紛提供了廣闊空間，充分發揮并有效規范地方政府在處理和解決各種社會糾紛過程中的優勢和相應活動，也有助于我國加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新目標的實現。

關鍵詞： 地方政府; 行政權; 糾紛解決; 社會管理創新

中圖分類號：D 922.1文獻標識碼：A文章編號：1671-623X(2012)01-0051-06おおお

在傳統意義上，無論是從國家權力的分權與配置，還是從國家權力的機能與作用來講，人們通常的認識和理解是，凡談及國家公權對社會糾紛的解決問題時，總是首先想到法院這一專門的職權機關。毋庸置疑，在國家的權力配置中，法院作為專司解決糾紛的機關，處理和解決各種社會糾紛是它的基本職能。但是，從這種權力的分工和配置中，并不能得出法院是處理和解決社會糾紛的唯一機關的結論，也并未從理論上或者制度上排除其他國家機關（如行政機關）對社會糾紛的處理和解決。

一、地方政府處理和解決各種ど緇峋婪椎睦礪芻礎

從理論上講，地方政府擁有的行政權作為一項國家公權，在糾紛的解決過程中，自應天然地處于中立的立場和地位。即使是在行政訴訟中，也是行政相對人與實施具體行政行為的個別國家機關之間發生的爭議，并不是相對人與整個行使國家行政權的政府之間的矛盾和沖突。個體權利只能和其他個體權利發生沖突，而不可能和國家權利發生沖突，因為國家作為一個整體的概念已經包含了個體。因此，行政訴訟和行政爭議也不應理解為個體公民或組織與國家之間的糾紛，而應是發生在個體公民或組織與個別國家機關之間的糾紛。明確了這一點，才能理順地方政府行政權處理和解決社會糾紛時與社會公眾之間的正向關系。

（一）地方政府行政權具有糾紛處理的法理屬性

雖然行政權是一種執行權，但其中也包含有裁量權。從權力的屬性和行使權力的方式上看，司法權與行政權的性質完全不同，如：行政權以主動行使為原則，而司法權則以被動行使為原則；行政權主要是通過直接的“命令—服從”式的行政行為來實施立法者所推行的法律價值，促使其由觀念層面向現實層面的轉化，而司法權則主要通過對推行和實施法律的過程中所產生的糾紛的處理來維護立法確立的法律價值。因此，行政權主要表現為“管理”的權力，司法權則主要表現為“判斷”的權力。^［1］但這并不是說，行政權的行使只能有一種模式，也不能否認行政權本身也有自由裁量性。行政權的行使要求以適法為基本條件，而公共事務管理的復雜性和法律的局限性，也要求給行政權以裁量判斷的權力。

最先對法律問題的裁決專屬于法院這一法治原則做突破的是英國。英國長期以來對法律問題（即查明事實和適用特定法律規則或原則）的裁決是專屬于法院的權力，但自1660年起，為了有效地征集稅收，英國的關稅和消費稅委員會就被授予了司法權力，隨后土地稅委員會也獲得了司法權。20世紀后，隨著1908年和1911年《老年退休金法》、《國民保險法》的頒布，裁判所立法具有了當代社會立法的雛形，二戰后由于強化社會立法，裁判所得到了更大的社會信任，行政裁判所有了更大發展。^［2］

美國自20世紀二三十年代以來，公眾服務的需求導致了政府職能的擴張，法院沒有時間也沒有專業知識解決各種爭議，在1932年克洛維爾訴本森案①中，美國聯邦最高法院認為，只要不妨礙司法審判，將裁判權力授予行政機關既是合理的又是必要的。在1974年沃基根市訴污染控制委員會案②中，沃德法官引用幾個行政法專家的觀點進一步指出，只要有有效的立法或司法審查機構存在，任何權力的授予（無論是立法權還是裁決權）都不違反權力分立原則，如果立法機關或司法審判機關能夠有效地糾正某個機構的過錯，那么即使這個機構具有立法或司法的特征也是無關緊要的。^［3］

（二）行政權行使的程序化要求為糾紛的處理和解決提供了必要的程序保障

在制度上，法律對行政權的行使規定了比較完善的程序規范，使得地方政府無論是在管理社會公共事務方面，還是在處理社會糾紛方面，都應該而且能夠嚴格按照既定的程序規范的要求進行。科學合理的程序設計，可以保證當事人在糾紛處理過程中，平等參與和行使其權利。程序的公開還可有效屏蔽各種非法因素的干擾和影響，遏制裁判者的恣意和妄為，使得糾紛的處理最大可能地實現公正，符合糾紛解決所要求的平等參與原則與程序正義原則。

需要說明的是，理論上的認識不能代表實踐過程中的客觀事實。在實際生活中，政府與其社會成員之間還是會產生某種利益沖突的，如政府稅收、房屋拆遷、土地征收等等，這也正是需要強調國家、集體與個人三者利益一致的原因所在。如果在政治層面不能充分發揚民主，在立法層面不能全面反映國家、集體和個人的合理要求和正當利益，也必然會在權利運行的過程中發生爭議，而且在這種情況下發生的爭議，任何一種糾紛解決機制都無法做到妥善處理和有效解決。以政府處理土地征收、房屋拆遷等事務為例，由于行政機關執行的法律、法規和規章在制定過程中，沒有對集體土地與公民房屋的所有權做出公正合理的評估，對其權利的剝奪也沒有做出權利人可以接受的妥善合理的補償安排，因此，不論行政機關的行政行為在程序上如何公正，都難以取得比較好的效果。因為問題的根源不在于糾紛如何解決，而在于實體本身不斷地在制造不公。

（三）現行法律賦予了地方政府處理和解決社會糾紛的法定職責

如《憲法》規定了縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，包括管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作；《地方各級人大和地方人民政府組織法》規定了地方各級政府對社會事務及其糾紛的處理和解決權；國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定了各級政府應積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制的問題；《國務院關于加強法治政府建設的意見》要求健全社會矛盾糾紛調解機制；《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出,要統籌協調各方面利益關系，妥善處理社會矛盾；《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》也指出，各種社會矛盾和糾紛大多數發生在基層并需要市縣政府處理和化解，這是地方政府依法行使職權的法律依據。

二、地方政府處理和解決各種ど緇峋婪椎南質禱礎

（一）地方政府擁有的強大資源能夠為糾紛提供重要的救濟路徑

在現實生活中，地方政府積極介入某些社會糾紛的處理已成常態，尤其是在一些社會影響較大的重特大糾紛的處理上，如礦難的賠償、欠薪的追討、重大事故的善后處理等，地方政府更是扮演了不可或缺的居中斡旋者和糾紛裁斷者的角色。例如，解決工人的欠薪問題，司法程序即使按目前“綠色通道”的特殊安排來啟動，也需時日，即使法院從速從快做出了有利于工人的判決，但執行難的現實仍可能讓工人們因等待而再次情緒失控。其實早在2005年，浙江省就要求全省各城市財政撥款建立應急周轉金，到2007年已有92個縣市的政府建立起了應急周轉金，將向打工者墊支欠薪，再向企業追討。^［4］政府的這種積極作為，帶來了較好的社會效果。

地方政府的糾紛處理能力是以其強大的社會動員能力為依托的，同時也是以其必要的組織系統為保障的。如自2005年開始的公安機關“開門大接訪”中，全國公安機關根據群眾信訪反映的問題，已偵破各類刑事犯罪案件1.7萬起，抓獲各類違法犯罪嫌疑人2.2萬名，為群眾挽回經濟損失1.2億元。為偵破這些案件，全國公安機關付出了艱辛努力，先后投入警力38萬人次，投入辦案經費近3個億。^［5］

（二）行政權的擴張與審判權的退讓使某些糾紛只能回歸行政解決的路徑

一個不容忽視的現實是，在現行體制下，地方政府可以直接屏蔽法院對某些糾紛的審判權，而審判權的消極退讓也使得許多糾紛只能訴諸行政解決。地方政府在積極主動地處理和解決各種社會糾紛的同時，也對可能危及自己利益的案件，直接指令法院拒絕受理，屏蔽法院對某些糾紛的審判權的行使。如最高法院規定，凡涉及征地拆遷需要強制執行的案件，各級法院必須事前向地方黨委報告，并在黨委的統一領導、協調以及政府的配合下進行。^［6］其實，地方政府不僅在受案階段可以阻止法院對案件的正常受理，即使是對法院依法受理的案件也能以各種方式阻撓其依法審理和執行。法院必須仰賴地方政府的協調和配合才能正常行使其審判權力，是我國司法現狀的真實寫照，起訴難、打官司難、執行難、司法腐敗等等困擾我國民眾問題的解決機制，仍處于制度性供給不足的狀態。民眾無從感受到司法權的真正價值所在，也無法把司法作為尋求社會公平與正義的首選，在遭遇侵權、發生糾紛后，如果法院不予受理其訴訟請求，或者法院不能依法正確行使其審判權時，在立法、司法和行政三項國家權力中，唯一能夠寄希望于個案公正的途徑只有行政權力了。

三、地方政府處理和解決各種ど緇峋婪椎納緇嶧礎

（一）非訴訟方式解決糾紛始終是整個社會的主流價值觀

首先，我國歷代的統治者及主流文化是厭訴的。統治階級推崇的主流文化——儒家文化倡導的是建立一個“禮治”的社會，認為“德禮為正教之本，刑罰為正教之用”，“夫禮者，所以定親疏、決嫌疑、別異同、明是非也”，對興訟行為除了在文化上予以壓制，在訴訟形式和手段上更是用刑事的手段處理民事問題，動輒夾板、棍棒伺候，未起訴先讓人不寒而栗。甚至是解放初期，上海市還曾發生過法院把代寫訴狀的人當作“訟棍”拘押并戴高帽游街坦白的事件。^［7］如果說中國社會濃厚的厭訟情緒是行政解決糾紛的思想基礎，應不為過。

其次，或許是由于我國的司法機關一直沒有完全真正獨立，司法權與行政權在職能權責上總是難以完全界定，司法權也有要求參與管理社會公共事務的欲望。司法權不顧及自身權力的性質，主動監督社會主體起訴權的行使便是例證。在對待原告起訴的問題上，現代法治國家已形成基本共識，認為它是民眾所享有的一項憲法權利，關注的是如何幫助民眾更好地接近和利用法院，以維護法律所賦予的各項權利。而我國雖然賦予了社會主體以提起訴訟的權利，卻總擔心他們不會用或者用不好這一權利，更怕他們濫用權利或侵犯別人的權利，因此即使對全體社會公眾的訴訟權利作一定程度的限制也在所不惜，有時甚至不惜犧牲基本的社會正義。如因為有人起訴只要求侵權者賠償5毛錢，就認為這是濫用權利，覺得受害人過于刁蠻，而忽視了侵權行為的非法性和應受處罰性。^［8］同樣是面對司法資源的有限性這一世界性難題，很多人不是考慮如何改善司法供給以保障和滿足人民對司法的需求，反而認為訴訟是少數人為了一己之利，獨占了由全體民眾用納稅供養的司法機器，想方設法地遏制原告起訴。因此，司法權監督和限制原告起訴權，為行政解決糾紛提供了可能性和實施的空間。

此外，在構建和諧社會的總體目標下，一些政府將民眾尋求訴訟救濟與社會穩定的問題對立起來，雖然還沒有直接把興訟問題作為社會不穩定因素對待處理，但更低的民事發案率依然是政府所希望的，如有地方的標語是“越級上訪就是違法”，“狠狠打擊越級上訪的犯罪分子”^［9］，將人民調解作為解決民事糾紛的第一道“防線”，盡可能御糾紛的解決于法院之外，防訴訟于未起訴之前。可以說，民眾尋求訴訟救濟與政府追求社會穩定的對立關系，為行政解決糾紛創建了社會環境。

（二）“上下分治的政治體制”與行政解決糾紛機制相適應

所謂“上下分治的政治體制”，即“治官權集中在中央官手中，治民權集中在地方官手中”。從整個政府系統所擁有的權力來說，上下分治的政治體制仍然是一種權力集中行使的體制，因為凡屬公共事務以及與百姓利益相關的其他重要事項，原則上都是由政府說了算，而百姓選舉或罷免政府官員的權利還不能很好地落實。^［10］

基于這種上下分治的政治體制，一旦社會出現了糾紛和利益沖突，民眾一定要到所能到達的最高級長官處以尋求公正的解決。雖然越是上級的官員越是沒有處理具體問題的事權，但上級官員卻可以影響更多下級官員的前途命運。因此，傳統戲劇里那種鍘貪官、伸民冤的激烈場面，是尋求糾紛解決的民眾永遠的向往。與此相應，“黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如無頭（批示），無頭不如口頭（打招呼）。”根據2001年國務院辦公廳發布的《國家行政機關公文處理辦法》的規定，中國法定的公文有令、決定、公告、請示、批復、函等9種，其中并沒有“批示件”的規定。③但是在現實生活中，領導批示被認為是領導部署工作、安排任務、下達指示的重要載體，是領導意志的集中體現，它同領導的講話一樣具有較強的政治思想性和業務指導性。根據文化部2010年3月的一份文件說，2009年，中央領導同志批示持續大幅度增長，全年共收到中央領導批示655件，此前的2008年是399件，2007年是378件。^［11］領導的批示尤其是最高層領導的批示，在國家的政治生活中扮演著越來越重要的角色，成為處理和解決各種疑難復雜社會糾紛的重要形式。

四、地方政府處理和解決ど緇峋婪椎撓攀撲在

我國現行的社會制度已經為地方政府提供了處理和解決各種社會糾紛的解決機制，包括行政調解、行政復議、行政裁決、行政仲裁、行政信訪等多項制度。這些制度不僅明確了地方政府基于行政權處理和解決一定的社會糾紛的法律權限，而且從制度上完善了地方政府處理和解決社會糾紛的相關程序規范，保證了地方政府對各種社會糾紛的排查和處理。在現行制度下，以地方政府行政權為依托的糾紛解決機制具有其他糾紛解決機制不可比擬的優勢。

（一）地方政府行政權的權威性滿足糾紛解決所要求的止爭效果

一個有效的糾紛處理的基本要求是，糾紛處理者必須具有高于糾紛雙方的地位，對糾紛雙方具有一定的控制力和影響力。而在各項國家權力中，“行政部門不僅具有榮譽、地位的分配權，而且執掌社會的武力。”^［12］相較于其他國家權力，行政權具有更廣泛的影響力，掌握有更充分的國家權力資源，有著更為明顯的處理和解決糾紛的權力優勢，這也就是社會上“信訪不信法”等問題的癥結所在。

（二）地方政府行使權行使的法定性滿足擺脫各種糾紛解決所要求的客觀中立

政府追求的公共利益目標，本身包含基本的社會公正，尤其是在政府不是作為利害關系主體的領域，政府在開展各種行政管理工作過程中面對各種利益沖突時，可以做到客觀中立。而且，行政權的行使必須依法進行，這一要求不僅要體現在地方政府行使行政權管理社會公共事務的領域，也要體現在地方政府行使行政管理職權處理和解決社會糾紛方面，從制度上保障了地方政府處理和解決社會糾紛的基本公正，即使地方政府在某個糾紛中存在直接或間接的利益要求，基于依法行政的要求，也可以將其違法濫權的危害控制在盡可能小的范圍內。

（三）地方政府行政權的專業化滿足糾紛解決所要求的結果公平效果

糾紛的處理需要以準確查明爭議事實為基礎。科技的發展和社會的進步，使得爭議事實的判斷和認定成為現代社會糾紛處理的一大難題，而現代社會的行政管理具有專業性、技術性強的特點，行政機關集中了更多的優秀的專業管理人才，擁有更好的專業技術設備，掌握更為全面和準確的行政管理資料，能在更廣泛的范圍內調動盡可能多的各種技術和社會資源，對所涉及的各種糾紛做出更加準確的分析和判斷。

（四）當事人尋求行政救濟的自愿性保障了當事人司法救濟的權利

一般情況下，選擇行政權處理和解決糾紛，是以當事人的自愿為原則，且其結果也必須以當事人的接受為基礎。由于地方政府不是法定行使審判權的機關，因此其處理和解決社會糾紛的數量有限，而且基于司法最終解決原則，當事人對行政機關處理和解決糾紛的結果不滿，還可以繼續尋求司法救濟途徑獲得重新處理和解決。從理論上講，立法權、行政權和司法權都是國家權力的表現，但立法權可以部分地轉讓，可以部分地授權，因而可以有地方立法，可以有授權立法，等等；行政權也可以部分地轉讓，可以有條件地授權其他主體行使等等。惟獨司法權是不能轉讓的，是不能授予其他主體行使的，因而不能有“地方司法”，不能有“授權司法”，這是司法權的國家專屬性的專有性。^［13］因此，行政權處理和解決社會糾紛既不是對審判權的僭越，也不是對當事人權利的限制，相反，它是審判權處理和解決糾紛的一種有益補充，也為當事人提供了一個可供選擇的糾紛處理形式。

（五）地方政府解決糾紛的成效證明了其解決糾紛的時效性

域外國家和地區在行政權解決糾紛的領域和成效值得借鑒。截止到1971年，英國的各類裁判所已達50多種，如果把裁判所的分支機構（包括蘇格蘭）加在一起，總數超過了2 000家。^{［14］623所涉及的領域包括農業和食品、飛機與輪船制造、銀行、賭博稅征收、房屋互助會、民用航空、共有土地、消費信貸、版權和專利、刑事傷害、檔案資料保護、教育、地產經紀人、財政事務、國外損失補償、森林、移民、工業與就業、鋼鐵、法官和書記官的報酬、土地、倫敦房屋法、礦產及其開采、濫用毒品、國民保健服務、表演權、植物品種與種子、地方稅收和公共負擔、住房登記、租金和房產、稅收、社會保障、運輸（公路）、疫苗損害、無線電報等。［2］688-699至20世紀90年代，美國僅社會安全管制機關每年裁決的案件就超過了28萬件或10倍于所有聯邦法官審理的案件總和。目前我國臺灣地區對公害和環境保護糾紛、著作權糾紛等都設立有政府部門的專門調處裁決委員會，如《公害糾紛處理法》規定，省（市）、縣（市）政府各設公害糾紛調處委員會，調處因公害或有發生公害之虞所造成的民事糾紛；行政院環境保護署設公害糾紛裁決委員會，裁決經調處或再調處不成立的公害糾紛損害賠償案件。其《著作權法》規定，在內政部設置著作權審議及調解委員會，處理著作權使用報酬之調解，著作權或制版權爭議之調解以及其他有關著作權審議及調解，包括告訴乃論的涉及著作權糾紛的刑事案件。}

近年來我國地方政府建立的社會糾紛解決機制及取得的成效令人矚目。從全國范圍來看，截止2007年7月，我國90%以上的市縣政府成立了依法行政領導機構并制定了依法行政實施方案；超過90％的市縣政府建立了領導干部學法制度和行政執法人員資格制度；全國約80％的市縣兩級政府建立了政府決策合法性審查制度、行政執法人員考評和責任追究制度；80％以上的市縣政府建立了行政執法投訴舉報制度和矛盾糾紛排查制度；超過70％的市縣政府建立了依法行政定期報告制度，出臺了規范行政決策方面的專門規定，并建立了政府決策公開聽取公眾意見的制度。^［14］以司法所取得的成績為例，到2007年9月，我國已建司法所近41萬個，僅2006年一年，各地司法所參與調解疑難糾紛579 302件；協助基層政府處理社會矛盾糾紛近528 091件；宣講法律近42萬場次，受教育人數約207億人次；開展矛盾糾紛大排查325 421次；制止群體性械斗35 934人次；協助基層人民政府制定規范性文件87 933件；為基層人民政府依法行政提出司法建議147 939條，其中被采納115 400條。^［15］而2005年5月18日開始的全國公安局長“開門大接訪”活動中，截至同年8月28日，全國公安機關累計接待群眾上訪195萬起，依法處理群眾信訪問題181萬件，群眾停訪息訴176萬件，停訪息訴率達到902%。^［5］

事實證明，地方政府能夠承擔起處理和解決社會糾紛的職責。

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①《美國最高法院判例匯編》第285卷，第22頁，1932年。

②《伊利諾伊州最高法院判例匯編》第2輯，第57卷，第170頁，1974 年。

③ 雖然國務院有兩份關于領導批示問題的文件——《國務院辦公廳關于做好國務院領導同志批示件管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于辦理國務院領導同志批示件有關事項的通知》——但該兩份文件并未公開。

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A Study of Theoretical Construction of Dispute Resolution Relying on Local Government and its Administrative Power

SHAO Jun-wu

(School of Politics and Law, Guangdong University of Technology, Guangzhou, Guangdong 510090, P. R. China)

Abstract: Solving social disputes with the support of local government and its administrative power not only has a certain legal and social foundation, but also has its unique advantages. The status of courts in our country and the reality of deficient judicial power provide a broad space and necessity for local governments to solve all kinds of social disputes with its administrative power. Against this background, the local government should be regulated effectively in the process of handling social disputes, which would help strengthen our social construction and management and promote the innovation of social management system.

Key words: the local government; administrative power; dispute resolution; social management innovation

(文字編輯:賈俊蘭責任校對：鄒紅)

收稿日期：2011-11-18

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“我國地方法制建設理論與實踐研究”(08JZD00010)。

作者簡介：邵俊武（1964-），男，漢族，副院長，教授；主要研究方向：訴訟法，司法制度。

引文格式：邵俊武.以地方政府行政權為依托的糾紛解決之理論構建［J］.廣東工業大學學報(社會科學版)，2012，12(1):51—56.