中國參與國際機制的歷史進程:基于國際多邊條約的考察與分析

程曉勇

[關鍵詞]國際機制；多邊主義；國際條約

[摘要]國際機制是現(xiàn)代國際社會調節(jié)國家關系，增進共同利益的重要途徑和方式，某種意義上，參與國際機制體現(xiàn)了國家對國際社會的融入。在國際機制的諸多形式中，多邊條約是最明確和最重要的國際機制形式，某種意義上，一個國家參與國際機制的程度可以用加入國際多邊條約的狀況做參考。新中國成立以來，參與國際機制的歷程雖有波折，但最終選擇尊重和廣泛參與國際機制。中國參與國際多邊條約的歷程與狀況，既反映了中國與國際社會的關系，也與國，內國際環(huán)境發(fā)展變化息息相關，改革開放以來，中國以前所未有的速度廣泛加入各種國際多邊條約，參與國際機制成為中國崛起的戰(zhàn)略選擇。

[中圖分類號]B820[文獻標識碼]A[文章編號]0257-2826(2012)01-0055-08

自國際體系產生以來，無政府狀態(tài)就是國際關系的基本特征，隨著國家間聯(lián)系的日益密切，在無政府狀態(tài)縫隙中，國際機制逐步發(fā)展起來，成為調節(jié)國家關系，解決國際問題，增進共同利益的重要途徑和方式。隨著國際機制逐步從政治領域擴散至經濟、文化、環(huán)境、民事和人權等領域，其合法性、正義性、公益性和社會性也得到進一步加強。在這種背景下，國家在國際社會中謀求發(fā)展和發(fā)揮作用越來越難以離開對國際機制的依托，參與和借重國際機制為國家謀求利益和擴展空間成為國家的理想選擇。國際機制的形式包括原則、法律、規(guī)范、慣例和決策程序等，其中，國際多邊條約是最明確和最重要的國際機制形式。

由于種種原因，中國是國際機制的后參與者，回顧近現(xiàn)代中國對外關系，“被動”卷入國際社會的中國在走向國際化的歷史進程中，曾長期徘徊在封閉與開放之間，既未能完全排斥國際機制，也沒有很好地參與國際機制，造成國家利益受損和國際地位不高。中華人民共和國成立后，中國與國際機制的關系得以改變，特別是改革開放后，中國迅速走向世界，融入國際社會，成為國際機制的積極參與者。本文將以新中國成立六十年以來參與國際多邊條約情況作為考察和分析對象，探討新中國參與國際機制的歷程和動力。

一、國際機制與作為國際機制

形式的多邊條約

根據(jù)普遍接受的定義，國際機制是“特定國際關系領域內行為體的預期匯聚而成的一整套明示或默認的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。”在這個定義中原則是指對事實、因果關系和公正的信念；規(guī)范是指根據(jù)權利和義務所確定的行為標準；規(guī)則是指對行動的規(guī)定或禁止；決策程序則是做出和履行集體選擇的一般方法。國際機制并非現(xiàn)代國際社會的新鮮事物，一旦國際社會形成，必然存在調節(jié)國家間關系和解決國際問題的方式。從起點上看，最早的國際機制可追溯到威斯特伐利亞秩序建立同期，威斯特伐利亞秩序的確立標志著近代國際關系的開始，早期的國際機制的核心內容就是確立了國家主權至高無上的國際基本原則，并圍繞主權原則衍生出一系列處理主權國家關系的國際法與外交規(guī)則。此后，一直到二戰(zhàn)，國際機制的內容和形式并沒有根本性的變化。

二戰(zhàn)后，國際機制的內容和形式有了明顯的變化，突出表現(xiàn)為多邊機制的盛行。一方面，隨著國家間聯(lián)系的增多，國家間的相互依賴也日益加強。國際社會涌現(xiàn)出越來越多的公共利益，譬如降低貿易壁壘、環(huán)境治理、打擊跨國犯罪等。為解決這些問題，各問題領域里形成了大量與公益及公權相關的制度安排，呈現(xiàn)為國際組織、國際條約、國際會議、國際法等多種形式，但無論哪種形式，所要解決問題的公共屬性決定了這些制度安排必須是多邊合作的形式。另一方面，二戰(zhàn)后國際機制的發(fā)展與美國的霸權秩序有直接聯(lián)系，美國聯(lián)合西方主要國家規(guī)劃和主導創(chuàng)設了一系列國際機制，并通過制度安排維持有利于西方國家的戰(zhàn)后國際秩序。雖然這一系列國際機制本意是維護西方國家的利益，但是，為了賦予政治上的合法性并披上“道義”的外衣，以確保其廣泛參與性，這些國際機制基本上是多邊主義的，具有相當?shù)膹V泛性和開放性。再一方面，二戰(zhàn)后，民族解放運動和非殖民化運動促生了大量的新獨立國家，國際社會行為體的數(shù)量較戰(zhàn)前大為增加，新興獨立國家要求在國際事務中有參與權和發(fā)言權，直接推動國際關系向民主化方向發(fā)展，多邊主義成為順應國際關系民主化潮流的主要國際機制形式。一旦多邊機制能夠向參與各方提供制度“福利”并顯示出互惠的擴散，則互惠性增長和擴散就成為推動國際合作并維持多邊機制的重要動力。因此多邊形式是當今國際機制和國際制度得以維持并發(fā)展的關鍵因素。在各種國際機制形式中，由于國際公約具有的約束性、正規(guī)性和責權利的明確，大多數(shù)多邊國際機制都采用多邊國際條約的形式。可以說，雖然多邊條約并不是國際機制的唯一形式，但是毫無疑問，多邊條約是現(xiàn)代國際社會最重要和最受歡迎的國際機制。一定意義上，當今國際機制的核心是由數(shù)量眾多的涉及國際社會各領域的多邊國際條約和相應的國際組織構成的。在這個意義上，一個國家參與國際機制的狀況，可以以該國加入國際多邊條約的情況為參考。本文選取多邊條約作為分析中國參與國際機制的衡量指標。

二、中國參與國際多邊條約狀況及分析

自1949年新中國成立以來至2010年12月底，中華人民共和國共參與國際多邊條約352個。這些多邊條約依據(jù)內容可以分為政治、軍事、經濟、教科文體衛(wèi)、人道與人權、司法與警事、海事交通郵政電訊、生態(tài)環(huán)境及其他共9類。(中國參與多邊條約類別情況見表1)

從內容上看，海事交通郵政電訊類與經濟類是中國參與多邊條約的主要部分，分別占總數(shù)的約29％和18％；其次是生態(tài)環(huán)境類和人道人權類，這兩類分別占總數(shù)的約15％和12％，僅此四類合計達到74％。其次是政治類、軍事類、教科文體類和司法與警事類，這四類所占比例大致相當，都約占總數(shù)的6％左右。這一情況符合國際關系的現(xiàn)實：即國際社會中“公共”性和互惠性的議題達成合作更容易，合作數(shù)量也較多；政治與安全等傳統(tǒng)議題合作困難，因此合作數(shù)量也較少。這兩類議題的差別顯著地體現(xiàn)在不同領域內國際機制的數(shù)量上。國際關系理論對這一現(xiàn)象解釋為國際社會的議題存在“高端政治”與“低端政治”之分。兩個領域有不同的特點和游戲規(guī)則。所謂“高端政治”是指直接影響國家安全和國際安全的重大問題，諸如領土維護、政治敵對、權勢爭奪、軍備競賽、武裝沖突等，這些問題事關國家的生存，難以實現(xiàn)合作。“低端政治”是指國家安全以外或者對國家安全影響弱的問題，諸如經貿合作、文化交流、環(huán)境保護、海事交通等，低端政治問題可以協(xié)調、合作、談判、妥協(xié)，合作各方都能從聯(lián)系、交往、合作和相關問題的解決中受益，因而低端政治領域合作更為容易和頻繁。現(xiàn)實的國際社會中，國際合作往往出現(xiàn)于“行為者將他們的行為調整到適應其他行為者現(xiàn)行的或者可預料的偏好上時”，換言之，國際合作的前提是共同利益(偏好)的存在，在此前提下，合作的效果和持續(xù)性

則取決于利益的分配。與“高端政治”領域相比，“低端政治”領域內的利益相對容易分割和共享。因此，國際合作更多地出現(xiàn)于經濟、文化、環(huán)境、交通領域。

從時間上看，自1949年新中國成立以來，中華人民共和國在不同的時期參與國際多邊條約的數(shù)量有明顯差異。從表2中可以看出，六十年來，除了上世紀60年代以外，以十年為一個階段，參與國際多邊條約的數(shù)量逐步增加。總體上，以80年代為分界，中國參與國際機制可以分為兩個階段：新中國成立后到改革開放前的初步參與階段以及改革開放后的全面參與階段，兩個階段具有非常明顯的差異性。

新中國成立初期的十年，中國加入的多邊條約數(shù)量極為有限，僅有6個，且涉及領域狹窄。這6個多邊條約分別是《關于戰(zhàn)俘待遇之日內瓦公約》、《改善海上武裝部隊傷者病者》、《關于戰(zhàn)時保護平民之日內瓦公約》、《改善戰(zhàn)地武裝部隊傷者病者境遇之日內瓦公約》、《關于禁用毒氣或類似毒品及細菌方法作戰(zhàn)議定書》、《統(tǒng)一國際航空運輸某些規(guī)則的公約》，其中5個條約屬于人權、人道保護范疇，且參與時間均在朝鮮戰(zhàn)爭時期，體現(xiàn)了中國政府在國際戰(zhàn)爭條件下對軍人和平民權利的保護和承認。另外一個條約屬于民用交通運輸類公約，屬于“公益”屬性領域的合作。屈指可數(shù)的數(shù)量和單調的領域從一個側面說明了新中國成立初期所面臨的封鎖和自閉局面。上世紀60年代，中國沒有加入國際多邊條約的記錄，表明中國沒有參與任何新的國際機制。一方面，中國孤立于國際主流機制的局面并未得到有效改善，另一方面，國內“文化大革命”開始，極左路線干擾對外關系。這一時期，中國一度成為國際機制的挑戰(zhàn)者，參與國際機制更是無從談起。60年代末期到70年代是中國參與國際機制取得重大突破的十年，十年來中國所參與的多邊條約數(shù)量是此前二十年的數(shù)倍。這一時期國際環(huán)境和中國的對外政策發(fā)生了重大變化，中蘇關系惡化而中美關系正常化成為中國對外政策的重要轉折點，中國再次啟動參與國際機制的步伐，特別是聯(lián)合國常任理事國席位的恢復使得中國參與了聯(lián)合國框架內的絕大多數(shù)多邊機制。上世紀80年代以來，伴隨著改革開放，中國的對外戰(zhàn)略進行了重大調整。中國認識到國家經濟發(fā)展離不開外部世界，國家利益的實現(xiàn)能夠依托國際機制。改革開放三十年來，中國對國際機制的參與更加堅定，步伐更快，中國融入國際社會達到前所未有的深度和廣度，體現(xiàn)在改革開放三十年來，中國參與國際多邊條約的總數(shù)達到310個，約占新中國成立以來參與國際多邊條約的88％。

三、中國參與國際機制的歷程與動力

1改革開放前，中國對國際機制的參與(1949-1979)。

1949年，中華人民共和國成立，中國對外交往呈現(xiàn)新局面。新中國在堅持獨立自主外交政策的同時，也開始了融入國際社會和參與國際機制的探索進程。一方面，通過參與國際機制表明尊重國際規(guī)則，爭取國際承認，另一方面，通過參與國際機制加強對外交流合作，為中國的社會主義建設創(chuàng)造良好的外部條件。但是，由于多種原因，新中國成立初期，中國參與國際機制的道路并不平坦，十年中，中國參與的國際多邊條約只有6個。

新中國成立初期，正值冷戰(zhàn)初步形成時期，以美國為首的資本主義陣營和以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營兩極對峙，西方國家普遍對社會主義國家持敵視態(tài)度，面對復雜的國際現(xiàn)實和百廢待興的國內情況，中國參與國際機制并沒有太多的選擇。中國領導層做出了向社會主義陣營“一邊倒”的外交決策。雖然中國與蘇聯(lián)和其他社會主義國家進行了社會主義體系內的政治與經濟合作，但是不可否認，國際社會主流的和重要的國際機制都由西方國家主導，中國選擇了社會主義陣營，同時失去了參與大多數(shù)全球性國際機制的機會和途徑，在這種情況下，中國被迫成為大多數(shù)國際機制的局外者。雖然中國在國際機制以外積極拓展外交空間，譬如新中國以五大國的地位參加了日內瓦會議，還參加了第一次沒有殖民主義國家參加的亞非會議，這兩次多邊外交場合的“亮相”開拓了外交的新局面，大大改善了中國在國際上的處境，擴大了中國在世界的影響。但總體上，除了少數(shù)領域和議題，中國基本上是國際機制局外人和旁觀者，反映了當時中國所面臨的國際環(huán)境和國內政策選擇。由于政策選擇和外部環(huán)境的惡劣，新中國成立初期的十年，中國參與國際機制沒有取得實際的成效，制約了中國的發(fā)展和國際地位的提高。

20世紀50年代末到60年代，國際環(huán)境發(fā)生重大變化，國際戰(zhàn)略格局發(fā)生重大變化，蘇美兩極陣營出現(xiàn)分化。針對這一變化，中國改變了“一邊倒”的外交政策，提出“兩個中間地帶”理論和“兩個拳頭打人”的方針，在團結廣大亞非拉發(fā)展中國家，爭取西歐、日本、加拿大、澳大利亞等西方國家的同時，反對美國和蘇聯(lián)的霸權和他們主導的國際機制。在這一新的外交戰(zhàn)略指導下，中國雙邊外交取得了突破，與眾多發(fā)展中國家和部分西方國家建立外交關系。與雙邊外交取得成績相對，這一時期中國在參與國際機制方面并沒有取得很大的進展。特別是60年代中后期，中國國內極左路線干擾對外關系，一度推行了“四面出擊”、“打倒一切”的極左外交路線，極大地干擾了國家外交方針、政策的正常制定與實施，損害了中國的國際形象，使中國的外交環(huán)境急劇惡化而陷入孤立。這一時期，中國一度成為國際機制的挑戰(zhàn)者，參與國際機制更是無從談起，體現(xiàn)在整個60年代，中國沒有參與任何國際多邊條約。

20世紀60年代末，中蘇關系急劇惡化，同時，美蘇兩極對峙格局中，蘇聯(lián)攻勢咄咄逼人。在這種情況下，中美兩國具有了共同的戰(zhàn)略利益，中國外交戰(zhàn)略發(fā)生重大變化，提出“三個世界”理論，強化第三世界代言人身份和蘇聯(lián)霸權的反對者形象，并逐步淡化國際機制挑戰(zhàn)者的形象。70年代，中美關系正常化和中國恢復聯(lián)合國常任理事國席位分別是中國在雙邊關系和參與多邊機制方面最大的突破和成就。中美關系正常化促進了中國與主導國際機制的西方國家建立合作關系；聯(lián)合國常任理事國席位的恢復使中國參與了聯(lián)合國框架下的諸多國際機制，贏得了比以往更廣闊的國際發(fā)展空間。可以說，從70年代起，中國參與國際機制方步入正軌，表現(xiàn)為中國參與國際多邊條約的數(shù)量比之前幾十年迅速增多。但是，這一時期由于多年來疏離于主流國際機制，不熟悉國際機制規(guī)則，中國在國際機制內的活動多為被動和跟隨，尚未成為國際機制的有效參與者和創(chuàng)設者。

2改革開放后，中國對國際機制的參與(1980-)。

20世紀80年代，中國實現(xiàn)重大歷史轉折，改革開放成為國家整體發(fā)展戰(zhàn)略。中國最高決策層對國際形勢做出新的判斷，認為大規(guī)模戰(zhàn)爭可以避免，爭取較長時間的和平發(fā)展環(huán)境完全可能。基于國家的中心工作和對國際形勢的判斷，中國對外戰(zhàn)略再次調整。為國內經濟建設服務，維護國家政治、安全與經濟利益成為對外戰(zhàn)略的根本出發(fā)點。經過前幾十年的經驗，中國對國際機制

有了新的認識，中國充分意識到國內的發(fā)展和國際利益的實現(xiàn)不可能離開對國際機制的有效參與，要全面參與國際機制，積極借助國際機制來為國標經濟建設服務和維護政治和安全利益。中國開始實行全方位多邊自主外交，強調遵守國際規(guī)則，并以前所未有的速度廣泛參與各類國際機制，加入了大量的國際多邊條約。

20世紀90年代，伴隨著冷戰(zhàn)的終結和多極化的發(fā)展，中國堅定不移地推動對內改革和對外開放進程，取得了舉世矚目的成就，中國國際地位迅速上升，中國與國際社會的雙向“需要”與認同日益顯現(xiàn)。在這樣的歷史機遇面前，中國加快融入國際社會步伐，在參與國際機制的過程中，不斷尋求中國與世界各國的利益共同點，以國際機制堅定參與者的姿態(tài)，與世界各國共同推動國際社會的“公益”，成為國際社會有“責任感”的成員。進入21世紀，中國參與國際機制的目的更為明確，政策更為清晰，步伐更為堅定，具有標志性意義的是中國加入WT4)組織，參與了絕大多數(shù)的國際經濟貿易領域的多邊機制，使中國經濟全面融入世界經濟體系，成為世界經濟密不可分的一部分。

經過三十年的對外開放，中國已經參與了大多數(shù)國際機制。國際機制成為中國維護政治、安全、經濟、文化利益的途徑和平臺。除了積極參與國際機制外，中國還有意識地主動建構新的國際機制為國家利益服務，譬如中國參與創(chuàng)建的“上海五國”機制、朝核問題六方會談機制均體現(xiàn)出中國在國際機制創(chuàng)建上的主動性。總體上看，改革開放以來的三十年，是中國全面融入國際社會、參與國際機制的時期。

四、結語

在走向國際化的早期歷史進程中，中國長期在封閉與開放之間徘徊，既無法完全置身于國際機制以外，又無法通過國際機制維護利益而排斥國際體系。新中國成立后曾一度積極參與國際事務，但由于種種原因，參與國際機制步伐緩慢。改革開放以來，中國調整了對外戰(zhàn)略，逐步形成主張在多邊制度安排基礎上處理全球與地區(qū)公共問題的理念。經過三十多年的發(fā)展，中國逐步從一個國際參與程度低的國家發(fā)展成為國際化程度較高，積極參與國際機制的國家，不僅參與了幾乎所有重要的國際組織，同時在軍備控制、貿易投資、環(huán)境合作、人權保護、跨國司法協(xié)助、反對恐怖主義等多邊國際機制里扮演著非常重要的角色。[5]

中國參與國際機制的歷程在相當程度上反映了中國與外部世界的關系、體現(xiàn)了融入國際社會的程度。綜觀六十年來中國參與國際機制的歷程，中國每一次對外戰(zhàn)略的調整都與彼時國內與國際環(huán)境的發(fā)展變化息息相關，盡管由于各種因素的干擾，中間有過波折，但是中國融入國際社會的決心和參與國際機制的步伐從未停止。不可否認，雖然國際機制本身有這樣那樣的缺陷，多數(shù)國際機制是由少數(shù)強國創(chuàng)設，體現(xiàn)強國利益與意志，但國際機制一經創(chuàng)設就會具有相應的獨立屬性。隨著國際關系民主化進程，國際機制進一步發(fā)展和完善，也在體現(xiàn)著其他國家的愿望和利益，國際機制將為越來越多的國家所承認和尊重。置身于國際機制以外，不僅難以維護自身的基本利益訴求，也會限制自身的發(fā)展空間。中國參與國際機制的歷程與新中國成立以來發(fā)展成就的對應邏輯充分證明，沒有與國際社會的良性互動與深刻融合，就難以擺脫經濟上的封閉落后和政治上的孤立被動，正是在廣泛參與國際機制的過程中，中國獲得了良好的外部環(huán)境，并從外部世界獲得資源發(fā)展自身。2005年，中國國家主席胡錦濤在聯(lián)合國成立六十周年安理會首腦會議上提出，在涉及世界和平與安全的重大問題上，應當堅持多邊主義，維護安理會權威。2009年，胡錦濤在第十一次駐外使節(jié)會議上指出，要“積極開展多邊外交，大力加強各領域外交工作”。中國領導人對于多邊主義的多次強調表明中國將進一步重視國際機制。鑒于中國目前仍然是一個地區(qū)性大國，更專注于周邊和地區(qū)事務，這種情況下，多邊主義在中國的周邊和地區(qū)外交中將會發(fā)揮越來越重要的作用。同時，作為一個正在迅速崛起的大國，中國參與國際性事務既有維護中國全球性利益的內源性動力，也有承擔國際公共責任的外源性壓力。無論如何，參與國際機制既是新中國成立以來與國際機制互動關系的必然，同時也是中國自身的主動選擇。責任編輯劉蔚然