論我國區域產業轉移的制度供給

［摘 要］區域產業轉移和國際產業轉移一樣屬于市場經濟條件下產業結構調整和區域產業發展平衡的重要措施和渠道。我國的區域產業轉移大多是以行政命令、會議和紅頭文件的形式來宣傳、部署和實施的,這就使得制度供給出現明顯不足,這種情況與我國目前的法治環境、政府運作模式以及市場經濟運作模式有關。綜合各地方產業轉移法律制度的經驗,需要進一步完善產業轉移中的各方面法律法規,以保障我國區域產業轉移的有效推進。

［關鍵詞］區域產業轉移;行政命令;法律制度;地方經驗

［中圖分類號］F274［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）1-0095-03

一般而言,產業轉移是指在發展環境、資源供給或產品需求條件發生變化后,某些產業或產業的部分環節從一個國家或地區轉移到另一個國家或地區的經濟行為和過程。產業轉移往往以投資形式出現,但本質上是現有生產能力在空間上的整體或部分轉移。[ZW(]孫之華：《優化承接產業轉移的法治環境促進縣域經濟發展》,《經濟視角》2010年第11期,第19頁。[ZW)]區域產業轉移和國際產業轉移一樣屬于市場經濟條件下產業結構調整和區域產業發展平衡的重要措施和渠道。為了使得國家或地區引導、鼓勵或限制產業轉移行為規范化和制度化,政府及其部門通常會頒布相應的規范性文件,這些文件連同立法機關頒布的相應規范性文件,我們稱之為產業轉移法律制度。

1 我國區域產業轉移制度供給現狀檢討

改革開放以來,我國經歷了作為國際產業轉移承接國的嚴峻考驗。為了吸引外資在我國投資經營,為了引進外國的先進技術、設備和管理經驗,我們不惜制定讓國人眼紅,給予外資制定超國民待遇的一系列法律法規。[ZW(]葉海林：《終結“超國民待遇”》,《 國際先驅導報》2010年11月29日第2版。[ZW)]改革開放之初提出的優先發展南方和東部沿海地區的戰略取得初步成效之后,人們在嘗到改革開放帶來的甜頭之余,國內區域發展的不平衡性、沿海產業升級的壓力迫使我們不得不思考并嘗試國內區域產業轉移問題。在今后的相當長一個時期內,我國除了繼續與國際經濟對接外,國內區域產業轉移問題將是一個重大的課題。

21世紀初,面臨著沿海產業升級的主動產業轉移需求和中西部地區尋求沿海資金和技術支持的被動產業轉移需求,國務院乃至許多地方政府紛紛出臺相關的產業轉移政策、法規。然而,更多的地方是以行政命令、會議和紅頭文件的形式來宣傳、部署、實施區域產業轉移戰略的。應當說,地方黨委和政府這種強力推進工作的方式在我國效率是非常高的,政府部門運用行政手段來調控經濟,似乎也越來越得心應手,但從長期來看,其潛在的危險性就會暴露出來。因此,現代市場經濟需要從行政命令支配的經濟轉變為一個規則透明、公正執法的法制經濟。[ZW(]吳敬璉：《辯證地看以行政手段調控經濟》,《北京日報》2011年3月7日第3版。[ZW)]要順利實現這個轉換,就需要明確政府行政命令的權威邊界,也就是要將政府決策、命令和行政手段納入法制化軌道。在推進我國區域產業轉移的過程中,制度化建設必不可少,特別是在涉及全國產業轉移總調控、各區域內產業轉移總協調、各區域間產業轉移良性互動等方面顯得尤為重要。

2 我國區域產業轉移制度供給的理論基礎

2.1 加快轉變經濟發展方式理論

黨的十七大提出了加快轉變經濟發展方式的戰略任務。加快經濟發展方式轉變是我國經濟領域的一場深刻變革,關系改革開放和社會主義現代化建設的全局。[ZW(]胡錦濤：《在省部級主要領導干部深入貫徹落實科學發展觀加快經濟發展方式轉變專題研討班上的講話》,《人民日報》2010年2月4日第1版。[ZW)]轉變經濟發展方式的戰略重點是調整經濟結構,而經濟結構調整的一個重要方面是加快產業結構調整、推進產業結構優化升級。而加強產業法制建設則是加快產業結構調整、推進產業結構優化升級的法律保證。[ZW(]楊紫烜：《對產業政策和產業法的若干理論問題的認識》,《法學》2010年第9期,第16頁。[ZW)]經歷了改革開放30多年的發展,許多地方,不管是發達地區還是欠發達地區都不同程度地存在新的產業結構危機和產業層次危機。就全國范圍來看,沿海發達地區面臨著再一次篩選承接境外國家和地區的有前景和競爭力的新產業,使得本地產業能順利優化升級。在優化升級的過程中不可避免地要淘汰一批落后產業。在這一過程中,承接新產業不管在地區布局上,還是在資金、技術、人才和政策支持上都應該在全國范圍內通盤考慮,而不能任由各地惡性競爭、重復投資。為此,需要有一部能在國家產業結構調整特別是產業轉移方面具有指導意義的法律法規。作為一個地區的發展,要實施轉變經濟發展方式戰略,也應當在遵循國家統一部署的基礎上充分發揮地方優勢。在區域內產業轉移和跨區域產業轉移中同樣需要統一規劃、有序進行,否則就會陷入各自為政甚至打亂仗的不利局面。所以,區域內產業轉移制度化建設就非常必要了。

2.2 產業政策法理論

在宏觀調控法領域,法律與政策的界限已趨于模糊,政策與法有著密切的聯系。產業政策法是一種宏觀調控法。[ZW(]王健：《產業政策法若干問題研究》,《法律科學》2002年第1期,第23頁。[ZW)]就法律屬性而言,授權立法是經濟法,特別是宏觀調控法立法的一個顯著特點。宏觀調控是國家權力的行使,權力應當受到法律規制。在法治條件下,國家的全部公共權力都必須有法律依據,有法律授權,不應當存在“法外權力”。[ZW(]漆多俊：《宏觀調控立法特點及其新發展》,《政治與法律》2002年第1期,第7頁。[ZW)]權力應當經過界定和控制,它們的大小、范圍和行使方式應以服務于民眾權利所需的正當職能活動的需要為限。權力過小過窄,都不能完成職能任務；權力過大過寬,則會造成權力濫用,反過來侵犯和損害普通民眾的正當權利。[ZW(]漆多俊：《控權：通向法治之路的關鍵》,《經濟社會體制比較》2006年第3期,第113頁。[ZW)]所以,宏觀調控法既是授權法又是控權法,而作為宏觀調控法重要的部門法,產業政策法同樣具有這一特征。

產業轉移作為國家產業政策的重要內容,其法律化、制度化需求是非常緊迫的。一方面,國家推行產業轉移戰略需要得到民眾的認可,以法律的形式經由立法機關按照立法程序制定、頒布規范性文件以明確各方主體的權利義務關系,同時授權政府對產業轉移戰略實施中的規劃、目標、原則、行為方式和后果等具體內容加以明確。另一方面,針對行政權力使用過程中潛在的濫用危險,立法機關也沒有回避的理由,把行政權力約束在一個既有效又安全的范圍內同樣是立法機關的職責。

3 我國區域產業轉移制度供給的障礙

3.1 法治環境

提到產業轉移政策,人們不難理解,而提到產業轉移法則往往讓人想到方法而不是法律,這一現象與我國法治國建設進程有關,與國民的法律觀念有關。長期以來,政策就是法律的觀念不僅沒有得到有效矯正,甚至將政策與法律混同起來。由于政策與法律不分,也會導致政策取代法律、要政策不要法律,甚至是政策違法。政策違法的現象不僅嚴重損害了法律的尊嚴,也會造成嚴重損害人民民主、損害人民利益、損害社會公平的結果,甚至引發社會矛盾。[ZW(]周媛媛：《正確認識法律與政策的關系》,《市場周刊?理論研究》2010年第7期,第97頁。[ZW)]在我國,自發的、純市場化的產業轉移機制并未建立起來,所以,產業轉移戰略的實施主要還是要靠各級政府推進,而政府在推進產業轉移戰略中制度化缺失是普遍存在的。有一種批評意見認為,目前所謂的宏觀調控措施,包括一些重大產業政策的出臺,是沒有任何程序規定的。[ZW(]李曙光：《對制定中國產業政策法的幾點不同看法》,《法學》2010年第9期，第41頁。[ZW)]這種現象暴露出我國包括產業轉移政策在內的產業政策重大弊端,那就是其程序和內容的合法性問題。

為此,我們需要正確認識政策與法律的關系問題。對于政策和法律,不存在政策指導法律,法律是實現政策的工具問題。政策就是政策、法律就是法律,二者雖然關系密切,但不能混為一談。政策必須合法,才能使得政策有民意基礎,有法律保障。政策的出臺和實施需要遵循法定的程序,以合法的手段和方式達到預期的目的,而不能超越法律甚至踐踏法律。這幾年我國一直倡導的法治政府、依法治縣等理念如能真正全面落實,我國區域產業轉移制度供給乃至整個社會經濟生活的制度供給將會大為改觀。

3.2 政府行政運作模式

我國政府在社會經濟生活中的強勢地位是毋庸置疑的。這不僅表現在社會批評強勢拆遷上,而且在其他社會經濟生活領域同樣如此,那就是政府一旦要做什么、怎么做是不需要第三方聲音的,單方面推進即可。當然,這里并不是全盤否定政府決策的審慎性,其實我國的中國共產黨領導下的人民代表大會制度和政治協商制度為黨和政府的決策提供了很好的監督和磋商機制,只是法律化不夠,法律程序不足,與除了代言機構的民眾對話不充分,甚至缺失。這種政府行政運作模式注定了其行政行為的制度供給的嚴重不足。

在產業轉移戰略實施中,美國有一個重要的經驗可資借鑒。美國政府和私人企業在產業發展、轉移過程中,要分工明確。政府要提供基礎設施,不但是公路交通,而且包括金融、法律和社會層面。聯邦政府、州政府和地方政府需要出臺透明的法規和監管條例,同時還要有公共財政和國家標準相配套。一旦政府首先明確了位置,私人企業、市場(包括金融體系)以及技術創新,相繼進入了一個均衡、互動的循環。[ZW(]黃杰夫：《從美國產業轉移模式看中國低碳城市》,《21世紀經濟報道》2010年11月23日第22版。[ZW)]政府不需要包攬一切,甚至絕大多數情況下不需要親自投資運營,具體的經濟行為完全交由私人企業和市場。我國的產業轉移園區模式形式上很好,在實際操作中如能改變目前政府幾乎包攬一切的狀況,則法律制度的供給就水到渠成了。因為沒有了政府包攬一切,私人企業和市場行為就必須要有統一的、規范的法律文件作為其經濟行為的依據。

3.3 社會經濟運行模式

我國自1993年憲法修正案確立社會主義市場經濟體制以來,我們就準備著要同世界經濟接軌。但是,按照我國加入WTO的承諾,中國政府實際上承認了我國的非市場經濟國家的地位。非市場經濟的承諾在給我國漸進改革贏得了時間的同時,其消極影響也很快就顯現出來。它不僅直接影響了我國的外貿和出口,也間接影響到我國的國內市場,惡化我國外商投資環境,阻礙我國產業結構調整和技術改造。[ZW(]丁國民：《立法破解對華貿易保護危機》,《中國社會科學院研究生院學報》2010年第5期,第79頁。[ZW)]這種非市場經濟國家地位不僅在我國承接國外產業轉移中備嘗苦果,而且在國內區域間產業轉移中也障礙重重。產業轉移實際上是一種市場要素的流轉和平衡互動,雖然也分為自發轉移、主動轉移和被動轉移,[ZW(]余 斌、陳秋貴：《論主動式產業轉移及相關政策建議》,《重慶工商大學學報》(社會科學版)2010年第2期,第3頁。[ZW)]但拋棄市場法則的政府包攬式或單方強勢推進式的產業轉移似乎只在我國盛行。這種社會經濟運行模式與計劃經濟時代沒有質的區別,其結果就是產業轉移不需要制度供給,甚至法律制度反而成為絆腳石。

為了使得我國產業轉移有法可依、有章可循,其制度化、法律化日臻完善,淡化甚至消除非市場經濟的經濟運行模式就顯得非常重要。

4 我國區域產業轉移制度供給之地方經驗

4.1 廣東

在產業轉移推進過程中,廣東產業轉移工業園建設戰略功不可沒。[ZW(]翟宏偉、王文森：《廣東產業轉移初見成效》,《中國信息報》2009年7月22日。[ZW)]廣東產業轉移工業園建設呈現一個重要的特點就是由政府主導推進,政府實行多種優惠政策,刺激企業落戶園區。同時廣東產業轉移園區建設還存在建設用地指標缺乏、園區建設資金投入不足、產業同構化和用工矛盾突出等問題。

4.2 江蘇

江蘇的產業轉移,既有國際產業轉移,又有區際產業轉移,更有強勢政府作用下的區域內轉移；既體現產業梯度轉移特征,又體現產業發展理論內涵。江蘇省政府將區域產業轉移作為促進區域經濟協調發展的契機和重要手段,并在政府宏觀、微觀層面給予相應的制度安排,掃除經濟發展的政策障礙。[ZW(]梁幸平、孫 君：《江蘇產業轉移研究現狀與政策評述》,《商業經濟研究》2011年第8期,第135頁。[ZW)]同時,江蘇省政府及相關部門通過宏觀和微觀層次的相應制度安排,多次出臺政策意見,為區域產業轉移提供政策和制度支持。

4.3 安徽

在皖江帶承接產業轉移示范區獲得國務院(國函［2010］5號)批復批準設立后,安徽省人大常委會緊接著就出臺了《安徽省促進皖江城市帶承接產業轉移示范區發展條例》等一批配套法律法規和政策,涉及土地、融資、稅收等優惠事項。[ZW(]陳偲、史燕君：《安徽“托起”產業轉移戰略》,《國際金融報》2010年10月28日第8版。[ZW)]安徽的產業轉移戰略主要是利用其相對優越的區位條件和較好的產業基礎,同時秉承重視環境問題,不盲目追崇GDP的理念,在筑巢引鳳上下工夫。當然,其政府主導、強勢推進的模式仍然明顯。

4.4 廣西

近年來,廣西民營經濟抓住東部部分產業向中西部轉移這一新的發展機遇,選擇主動承接東部產業轉移的外源型發展路徑,借助政府強大的推動力量獲得了快速的發展。廣西民營經濟承接東部產業轉移的主要特點是承接的項目主要來源于珠三角地區、主要落戶在桂東地區、主要為工業項目,承接的項目得到金融機構的有力支持等。同時,廣西民營經濟承接東部產業轉移還存在產業發展環境較差、工業園區承接產業轉移的載體功能有限、產業配套能力不足、物流業發展相對滯后和產業工人短缺等不足。[ZW(]陳魯：《廣西民營經濟承接產業轉移的問題及對策》,《改革與戰略》2009年第8期，第137-139頁。[ZW)]

雖然在產業轉移戰略上,我國各地做法各有特色、問題表現也各不一樣,但政府主導強勢推進這一特點是共性的,制度供給不足也是普遍存在的問題。

5 我國區域產業轉移制度供給體系設計

5.1 針對國家層面的宏觀調控政策立法

2010年9月6日《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》（以下簡稱《意見》）出臺,該《意見》直指當前中西部承接產業轉移中的弊端：行政力量干預產業轉移,不根據當地資源等實際情況盲目招商,部分地區招來污染企業,大規模上馬高耗能企業以及重復東部地區所走的產業轉移老路等。為進一步改善中西部地區投資環境,引導和支持產業有序轉移和科學承接,該《意見》承諾,將在財稅、金融、投資、土地等方面給予必要的政策支持。這一制度設計在法律上屬于行政法規,應當說制度建設層級比較高,但仍免不了政府自說自話的嫌疑,誰來制約政府的行為問題就浮出水面了。下一步亟待解決的問題恐怕就是對政府出臺產業轉移政策的法律依據、程序設計及責任制度加以規范。當然,并不是說一定要針對產業轉移問題出臺一部法律文件,在法律文件形式上完全可以出臺一部諸如《產業政策制定法》之類的規范政府制定產業政策權利、義務、程序、責任等法律文件,或者再粗放一點,制定一部諸如《宏觀調控基本法》之類的規范政府宏觀調控行為的法律規范。

5.2 針對作為轉移方的地方政策立法

在區域產業轉移中,產業轉移方的逐利動機、轉移矛盾和風險的動機、尋求資金出路的動機,甚至是規避法律責任動機都可能存在。對于正常的市場行為,只要不違背強行禁止性規定,法律無須再行干涉。然而對于作為轉移方的地方政策的制定,法律并不是無所作為的,而是應當積極跟進,對于需要提倡、鼓勵的地方政策和需要限制、禁止的地方政策的制定都應當有法律依據。

5.3 針對作為承接方的地方政策立法

產業轉移的承接方通常會有饑不擇食和犧牲長遠利益換來短期效益的地方政策出臺,最明顯的現象就是盲目引進“三高一低”產業、沒有整體規劃的雜亂產業,大肆以土地換投資行為以及短期套取投資不管投資方死活的行為。針對產業轉移的承接方,與轉移方一樣應當對于其符合國家提倡和鼓勵的產業轉移政策由上位法予以肯定和支持,同時對其可能出現的國家限制和禁止行為的處罰措施也一并由上位法予以規范,從而使得作為承接方的地方政策制定有明確的預期。

5.4 針對產業轉移相關區域互動政策立法

國家立法應當支持和鼓勵產業轉移相關區域制定良性互動政策,以推進產業轉移的整體高效、規范運作。對于產業轉移的區域間合作,國家予以鼓勵和政策優惠的條件、程序等應當有一個全國通用的準則。同時。對于區域間串通損害國家利益和他方利益等惡性合作,國家上位法也應有相關規定加以禁止和懲處。

5.5 我國區域產業轉移政策的法制化路徑

我國區域產業轉移政策走法制化道路應當是社會主義市場經濟的必然選擇。為此,從法治宣傳教育到政府規范性文件的制定程序和內容審查再到政府行為的后果實現制度都應當具體、明確。

首先,法制宣傳教育要先行。我國的五年普法規劃工作從1986年開始,中國連續實施了5個五年普法規劃。當前的第六個五年普法規劃剛開始,應當說,和前幾次一樣,其法制宣傳教育的效果是毋庸置疑的。當然,如何避免走過場、形式主義的弊端仍是我們必須重視的問題。就產業轉移戰略來講,主要是宣傳產業轉移的優惠、獎勵和懲罰政策,民眾、企業以及政府在落實產業轉移中的權利、義務和責任,使得產業轉移的法律和政策為相關主體知曉。

其次是進一步完善產業轉移的相關制度,使得政府和相關主體的行為真正做到有法可依、有章可循,最大限度地避免行為的隨意性和政府自由裁量權限過大。

最后是法律監督機制的完善。在產業轉移戰略推進中,政策和法律的透明、公開和公平尤為重要。同時對于不法行為的檢舉、追訴機制的暢通以及對檢舉、控告行為人的保護也是至關重要的。應當說,我國現有的制度設計在這一方面還是有法可依的,只是實際運行中會有不到位甚至形同虛設的情況發生,如何避免這種情況的發生對于法制化進程異常重要。

［作者簡介］丁國民,男,福州大學法學院教授,福建省德化縣科技副縣長。