保護弱勢群體的憲法思考

［摘 要］弱勢群體的保護,實際上就是對這些人合法權利的保障,而權利的保護必須要靠憲法和法律來保障實施和進行救濟。雖然我國憲法通過“特定群體的權利”來體現對一些特定的弱勢群體保護的原則、精神和規范,但這些規定還遠遠不能滿足社會需求,應該盡快進行完善。

［關鍵詞］憲法；權利；平等

［中圖分類號］D90［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）1-0147-03

在2002年第九屆全國人大上,《政府工作報告》第一次提出了“弱勢群體”的保護。報告中強調,積極擴大就業和再就業是增加居民收入的重要途徑,對弱勢群體要給予特殊的就業援助。這是我國第一次將保護弱勢群體作為各級政府的重要任務明確規定,也表明了這項工作的必要性和重要性,我國越來越重視對弱勢群體進行傾斜性保護。這是順應世界潮流的必然選擇。時間過去近十年了,我國憲法和其他法律還沒有明確的有關保護弱勢群體的法條,但弱勢群體的困境并沒有得到明顯的改善。筆者認為應該盡早健全相關的規定,而且應該從憲法開始。弱勢群體的保護,實際上就是對這些人合法權利的保障,而權利的保護必須要靠憲法和法律來保障實施和進行救濟。雖然我國憲法通過“特定群體的權利”來體現對一些特定的弱勢群體保護的原則、精神和規范,但這些規定還遠遠不能滿足社會需求,應該盡快進行完善。因此,充分發揮國家權力對公民權利保障的功能和義務,應當是保障弱勢群體基本權利的基本內涵,是憲法規范的基本功能與憲法規范作用發揮的基本目標。憲法應明確規定對弱勢群體保護的根本性原則,具體內容還應由相關的部門法來具體化。但基本的前提條件是：弱勢群體必須真正能夠享有憲法所規定的公民基本權利和自由,才有可能享有整個法律體系所賦予的其他權利和自由。將弱勢群體權利納入憲法司法保護成為一種世界性的趨勢。

關于弱勢群體的定義,目前還沒有統一的法律規定,但根據各種學術觀點和社會認可的較為一致的觀點認為：弱勢群體在形式上是一個虛擬群體,是處于社會的底層或邊緣化的地位,創造財富聚斂財富能力較弱,就業競爭能力、基本生活能力較差,憑借自身力量難以維持一般社會生活標準的困難者所組成的一個非固定的社會群體。在現實生活中,弱勢群體包括失業者、貧困者、下崗職工、災難中的求助者、貧困農民、農民工、兒童、老年人、婦女、殘疾人、同性戀者、精神病患者、非正規就業者以及在勞動關系中處于弱勢地位的人,而且經常表現為各個身份群體之間相互重疊和交叉。

弱勢群體多數為無業或者從事社會中處于較低或底層的職位,一般為體力勞動人員；由于失業或低業化使得他們的收入處于社會平均線以下水平,無法維持基本的物質生活水平,難以享受精神生活；經濟收入決定他們缺乏基本的經濟支撐,在面對生活上的困難和風險,社會、政治上的競爭力,還是由此而產生的心理壓力時承受力大為減弱；作為弱者,他們處于社會的邊緣,其自卑感加強,對社會的依賴性加大,但現實的落差使他們很容易產生逆反心理,敵視社會和他人,不利于社會的和諧與穩定。

憲法對弱勢群體的保護,可以從全方位的角度發揮作用,但最重要的是要保障弱勢群體的政治權利。政治權利的行使是保障公民作為一個國家成員和社會成員的最基本的要求,是實現其他權利的保障。政治權利的實現狀況既是衡量一個國家民主憲政發達程度的重要標志,也是公民社會地位的主要體現,更是實現整體的權利平等和社會公正的關鍵。

1 要保障弱勢群體的選舉權和被選舉權

我國《憲法》第34條規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權；但是依法被剝奪政治權利的人除外。”

我國憲法和法律在規定公民的權利和自由的時候是一視同仁的,但由于各種客觀條件的限制,弱勢群體在行使權利和自由的時候往往會遇到困難。盡管我國選舉法在2010年終于實現了農村和城市一樣的選舉權行使的條件要求,但農民和一些城市里的弱勢群體的選舉權和被選舉權的實現會遇見很多障礙。現階段的就業現狀也在客觀上剝奪或削弱著許多弱勢群體人員的政治權利,好多到戶籍所在地之外的地區打工就業的人員都會失去選舉權和被選舉權。農民會因為進城務工而無法實現該權利,而城市里的弱勢群體中,有的人迫于生計四處打工,無暇顧及什么政治權利,而有的人無屬于自己的住房而經常搬家,也會失去屬于自己的神圣政治權利。即使是極度的貧困狀況也并不能導致剝奪一個人的公民權。作為“公民”的一分子,流浪乞討人員也和那些到異地打工的民工、求學的學生或調動工作的其他公民一樣有權去他們想去的地方,而不遭到任意的扣留和遣送,也不能剝奪他們的參政議政的權利,如果有些人由于自己生活的不如意而失去對社會政治生活的興趣,法律保障他們的選擇,畢竟選舉法規定了公民有棄權的自由,但如果是由于有關的管理部門和工作人員忽視了這些人的權利,則肯定構成了嚴重的侵權行為,是要承擔相應的法律責任的。

弱勢群體的權利和其他公民是完全一樣的,在權利的賦予上我國是真正做到了“中華人民共和國的公民在法律面前一律平等”,但是在現實生活中,由于弱勢群體的自身原因導致了他們缺失享受權利的能力,導致其擁有的是“休眠權利”。造成這樣局面的主要原因是他們表達和追求自己利益的能力較低。他們掌握的資源很少,盡管可能人數眾多,但他們的聲音很微弱,他們對利益的表達很難在社會中發表出來,在涉及他們的利益的時候,往往要靠政府和大眾媒體來為他們說話。民主政治的核心內容就是要由盡可能多的社會成員“參與制定游戲規則”,參政議政,并促使現有的規則趨于更合理、更公平。要保障其參與與其有關的各項決策的權利,使其能夠表達和維護自身的權益。如果弱勢群體被排斥在社會進程之外,不能參與相關決策的進程,他們的聲音就無法表達,更談不上有效維護其權益。如果一個公民、一個群體或者一個階級,如果長期無法參與到高層決策活動中,其利益勢必與主流社會相背離。同樣,政府如果不全力保障弱勢群體參政議政的政治權利,越來越多的弱勢群體就可能出現對主流社會的認同危機,長此以往,下崗職工、失地農民、農民工等這些由于經濟貧困而出現的權利貧困集團就可能被這個社會日益邊緣化,他們勢必會對社會整體利益失去希望,對主流價值出現逆反心理。這種不良心理就會導致他們自認為已經被國家和社會所拋棄,對社會認可的表達權利訴求的方式懷疑和否定,當自己的合法利益被非法侵犯的時候,懷疑合法的權利救濟手段,而為了吸引政府和社會的關注時常常是采取非制度化的、突發性的甚至具有破壞性的手段,這種做法不僅無法保護他們的合法權益,而且也是近年來引起社會不穩定的重要原因。而且這樣也容易讓廣大弱勢群體的國家主人翁意識弱化甚至異化,由國家權力的擁有者異化為向政府權力部門乞討權利的弱者。長此以往,勢必會加劇弱勢群體的社會對立情緒。

為此,在保障弱勢群體權利實現的過程中,我們不僅要加大法律宣傳的力度,使更多的弱勢群體增進對于法律的了解,了解自己到底擁有哪些法定權利,而且還要加強法律援助工作,確保弱者也能使用法律武器,維護自身的權利。我們不僅要保障弱勢群體對于有關立法的參與權,而且要增強弱勢群體利用法律手段維護自身權益的能力。

2 要幫助弱勢群體積極行使結社自由

我國《憲法》第35條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”黨的十七大報告提出,發展社會主義民主政治要支持“人民團體依照法律和各自章程開展工作,參與社會管理和公共服務,維護群眾合法權益”。在國家保障的基礎上,應當積極促成各社會團體的形成與發展,使其能夠表達自己的利益訴求,即各國往往通過立法來保障弱勢群體的“集體行動權”。我國的弱勢群體組織不多,主要有消費者協會、婦女聯合會、老年人協會、工會、殘疾人聯合會等。應充分發揮他們的積極作用,依法保護弱勢群體。另外,農村勞動者也應該建立自己的社會團體,以此作為充分表達的渠道和機制。農村勞動者作為一個組織上高度離散、經濟上處于弱勢的群體,最容易受到謠言和邪教的蠱惑,也最容易成為極端人物的社會基礎。建立農村勞動者組織,充分發揮其代表、維護、實現農民的利益的作用,這對保障農村勞動者利益、打擊農村基層組織中的違法腐敗行為,緩沖其與黨和政府的矛盾都是十分有利的。

為了保護弱勢群體,應當保障弱勢群體組建和參加社會團體的權利。我國憲法規定的結社主要是指成立非營利性質的社會團體。1998年國務院頒布了《社會團體登記管理條例》,為結社自由的實現提供了保障。社會團體,在許多國家被稱為“非政府組織”,是民主政治的需要,也是政治民主的表現。建立更多的社團組織,也可以增強弱勢群體在法規制定過程和執行過程中的參與度。社會團體作為一個弱勢群體自愿組建和參加的組織,在很多時候可以成為政府與個人之間的橋梁和對話平臺,社會團體職能的正常發揮,不僅可以減輕政府的政治成本,而且更能體現公民的主體性,更能表達民意,激發公民的參與熱情。政府要有計劃、有目標的設立對社會有益的社會團體,并且要積極培育和依法保護社會組織的合法權益,這是實現和維護公民民主權利的重要步驟。社會團體的存在,客觀上奠定了基層民主特別是社會自治的組織基礎；成為溝通政府與公民的重要橋梁,也為公民參與政治提供了新的渠道。公民參政議政是民主政治的要求和體現,社會團體的存在不僅使公民的政治參與有了新的途徑和渠道,而且公民由個人參與到團體參與,增強了參與的力度和影響。社會團體存在,有助于加強對權力的監督與制約。社會團體作為社會力量的重要組成部分,在參政議政,獻計獻言的同時,在一定程度上對權力的運行也起到社會監督的作用。社會團體的存在還有利于緩解社會矛盾,促進社會公正,加強社會管理、維護社會穩定,是構建社會主義和諧社會的必然要求。穩定有序是社會經濟和政治發展的前提,是構建和諧社會的基礎。社會團體具有協調的功能,既能協調社會團體內部成員之間的利益,也能協調國家與企業、政府與社會之間的關系。當人民群眾中出現了矛盾,就可以先通過社會團體作用的發揮,及時解決問題。在我國社會保障體系尚不完備、貧富差距不斷擴大的趨勢下,許多的社會團體有效地幫助了社會中的弱勢群體,解決了他們生活中所面臨的一些困難,改善了他們的生存境遇,有助于促進社會公平與公正,增強民眾對黨和政府的認同感。提升社會組織的服務能力,發揮社區團體參與社會管理的作用,使加入社會團體的弱勢群體成員由“社區人”變為“社團人”,再由“社團人”逐漸轉變為“社會人”,從而逆轉被社會邊緣化生存狀態。

各類社會團體作為不同社會利益群體的代表,一方面可以及時向黨委、政府反映不同社會群體的合理訴求,另一方面也可以向其所聯系的群體宣傳黨的政策、法律常識等,以減少人民群眾政治參與的盲目性、沖動性,減少自發行動給社會帶來的對立、排斥、沖突,促使整個社會更趨成熟、理性,維護社會的穩定。同時,參加社會團體,可以讓分散在社會各個角落的弱勢群體感覺到國家和社會的關注,滿足其歸屬于社會的心理需求。社會成員有共同的精神追求和價值取向,是經濟社會發展的源泉和不竭動力,是社會發展的活力。社會團體在受到其成員的支持和認可的同時,要在活動中努力培養人們的互助協作精神和社會責任感。進一步引導好、保護好、發揮好廣大群眾的積極性,努力增強全社會的創造活力,維護和實現社會公正,形成各盡所能、各得其所而又和諧相處的良好局面。各人民團體是由各有關方面的群眾組成的組織,對群眾有著很強的凝聚力。因此,通過社會團體可以密切黨同廣大群眾的血肉聯系,在黨和人民群眾中建立暢通穩定和雙向溝通的渠道,在構建社會主義和諧社會中發揮人民團體“提供服務、反映訴求、規范行為”的作用。

3 要改善實施集會游行示威自由的制度保障

我國《憲法》第35條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。” 1989年10月由全國人大常委會頒布了《中華人民共和國集會游行示威法》,1992年公安部又發布了經國務院批準的《中華人民共和國集會游行示威法實施條例》。但現實操作中,由于我國近年來對集會游行示威的管理規范,審批較為嚴格,而老百姓在實施此權利時又往往要求緊迫,這樣就造成了嚴格審批程序無法滿足公民急切要求的局面,在社會上造成了集會游行示威很難得到批準的印象。用于各種原因,弱者群體在社會改革中受到的沖擊最大,付出的代價也非常大,而得到的實惠則與此不成比例。由于經濟上的貧困化、境遇上的邊緣化使弱勢群體中的許多個體的心理承受力弱化,這些處于社會最底層的個體,面對社會上貧富懸殊、社會狀況和生活方式的巨大差異,在心靈受到創傷的同時會產生強烈的被社會剝奪和拋棄的強烈共同感受。當自己的生活中發生著公民重要權益被政府部門或社會強勢集團嚴重侵害的現象,如土地征用過程中的利益沖突、城鎮拆遷過程中的利益沖突、山場林地權屬之爭引發的矛盾、社會管理活動中引發的矛盾等現象時,共同的利益訴求會導致原來的分散個體相互吸引迅速聚集成龐大的群體,他們的情緒也會由于共同的際遇而產生所謂的“群體效應”,使原來孤立的個體不良心理在相互感染作用下不斷得到強化,形成了要采取行動維護自己權利的強烈愿望。但大家也知道集會游行示威等行動會被政府和行政部門所限制和約束,因此，申請集會游行示威的也就很少,為了追求所要求利益的最大化,往往非法聚集起來形成與企業、政府相對抗的局面,希望引起社會影響,引起當地黨委、政府和有關部門以及社會的注意,以求達到解決問題、維護自身利益的目的。我國各地經常會有這樣的現象發生,有時候集會游行示威者一下子像從地下冒出來似的,堵政府機關大門、堵鐵路、堵公路、集體上訪、暴力抗法、暴力擾亂行政執法等事件致使政府部門和警方措手不及,來不及有條不紊地采取事先措施。這不僅給社會秩序和公眾的正常生活秩序帶來危害,更嚴重的是,由于這樣的集會游行示威本身帶有一定的隱秘性和盲目性,使得管理者對人數、規模和方式、氣氛都缺乏準確的把握和引導,從而有可能使本來應當是一場和平、理性的集會游行示威逐漸演變成一場失去控制的“以鬧取勝”的非法的集會游行示威,甚至是動亂和暴亂。

筆者認為,我國對集會游行示威的傳統理解是片面的,多年來,有些人一直認為集會游行示威是對國家和社會、政府有危害性的行為,其實不然。縱觀西方社會,許多民主政治發達的國家里,老百姓依法行使集會游行示威權利的情況是非常普遍的,也是非常容易的。集會游行示威不是目的,也不是解決問題的方法,而只是讓公民自由表達的方式而已。弱勢群體表達利益訴求和愿望的途徑和渠道不夠暢通,如果不予重視甚至強力阻止其正當表達和傾訴,輕則會使民眾與黨和政府之間的相互了解越來越少,距離越來越遠；重則可能激怒民眾,讓民眾與黨和政府之間矛盾越來越嚴重,民眾采取的各種措施越來越過激,造成的社會危害就會加劇。所以,以后在不違法的前提下,有關審批管理部門要盡量批準合法的集會游行示威申請,并依法進行保護和引導。這樣做的結果,無疑會鼓勵和引導公民理性地表達意見,把絕大多數集會游行示威置于法律的監管和保障下,既保障了公民的政治權利實現,也可以把維護社會治安的主動權掌握在政府手中。憲法把集會游行示威確定為公民的基本政治自由,就是為了實現公民表達愿望和要求的途徑,社會是一個需要釋放喜怒哀樂的系統,集會游行示威權利作為一種表達方法,有助于這個社會在動態中保持和諧和平衡。如果我們不允許集會游行示威正大光明地舉行,不能讓集會游行示威成為公眾意見的表達方式和情緒的發泄渠道,那么我們國家機關的服務宗旨就是一句空話,有關政府機關就無法真正了解民情社情,缺乏正確領導和決策的基礎，甚至還因此導致重大群體性事件的頻頻發生。

保護弱勢群體的本質,就是體現憲法和法律的公平和平等原則,也是對法律的正義本質的具體實行。從社會經濟發展的角度來看,一個社會如果忽視了絕大多數主體的發展和經濟狀況的改善,固然不會獲得長足的發展。即使是在短期內獲得了較快的發展,最終也會停滯不前,但與此同時,弱勢群體對社會的貢獻也是不應忽視的,我們不能在依靠這些曾經對社會做出了大量服務和貢獻以后,將其排除在分享勞動成果的范圍之外。

由于弱勢群體有諸如身體上的缺陷、能力上的競爭力弱等困難,即使是社會能提供公平競爭的環境,其中的一部分人在實際的競爭中也會處于不利的地位,如果沒有國家或政府對他們的照顧,他們很難走出“弱勢”狀態。當然,在任何國家,一定范圍的貧富差距的存在是客觀和難以避免的。因為計劃經濟時代的國家和老百姓共同“以貧窮為榮、以富裕為恥”的觀念已成為歷史遺跡,在市場經濟條件下,競爭是必然存在的,不可能搞平均主義。差距的存在是促進社會的發展動力,但我們要牢記社會主義市場經濟的目標是共同富裕,不能讓差距過大,尤其不能讓落后的這一部分人距離社會大部分成員距離太大了。因此,必須要對其進行特殊保護。

總之,完善保護弱勢群體的法律體系,對中國人權狀況的改善、經濟的發展、市場經濟體制的建立和完善、法治國家的建設等均具有基礎性作用。

［作者簡介］陳占梅(1963—),女,青海湟中人,青海警官職業學院副教授,研究方向：法學。