黨代會常任制亟須突破瓶頸

2002年，中共十六大提出擴大黨代會常任制試點后，粵、浙、鄂、川、蘇等省開展了更多的黨代會常任制試點。一些地方搞得有聲有色，但也面臨瓶頸，如何保證黨代會成為同級黨的最高權力機關，核心之處在于重新界定黨代會、全委會和常委會之間的權力關系。而這已經超越了地方探索的邊界，需要“頂層設計”

在深圳市鹽田區(qū)沙頭角街道田心社區(qū)的宣傳欄里，中共鹽田區(qū)委書記郭永航以黨代表的身份出現(xiàn)在宣傳欄上，公開內容不僅有照片、職務、值班時間，甚至連辦公電話和手機號碼也全部對外公布。這種在外人看來的“大膽之舉”在深圳鹽田已經成為常態(tài)，所有黨代表、包括每一位區(qū)委常委的手機號碼都對外公布。

在2011年11月舉行的黨代表直選中，作為沙頭角街道東和社區(qū)的黨代表候選人，郭永航與其他候選人一樣站在了“PK”臺上，發(fā)表競選演說，爭取選票。

在一些專家看來，基層民主建設的氛圍日趨濃厚正是試行黨代會常任制和實行黨代表任期制地區(qū)的一個顯著變化。其突出表現(xiàn)是，黨員差額直選黨代表，黨代表辭職有規(guī)范，黨代表聯(lián)系選區(qū)有保證，黨代表建言獻策有渠道，黨代表監(jiān)督黨委委員有力度，黨代表的身份能夠亮出來。

“我們目前思考的很多，但真正操作實施的還不多。”郭永航向《中國新聞周刊》坦承，在他看來，經過數(shù)年來各地黨代會常任制的摸索后，應該從整體上進行設計、一體化推進，“整個過程既要積極，又要審慎。”

半個世紀曲折探索

深圳市鹽田區(qū)沙頭角中學語文老師鄢秀錦集三個黨代表身份于一身。她在2010年當選深圳市黨代表，2011年被推選為廣東省黨代表，2011年底又被票選為鹽田區(qū)黨代表。

“作為區(qū)黨代表，關注的事情會更細一些；作為市黨代表，掛點了兩個社區(qū)，關注的面要更廣一些；作為省黨代表，作為調研員的作用可能體現(xiàn)的更明顯一些。”鄢秀錦對《中國新聞周刊》如此描述三重代表身份的差別，“我個人感覺，區(qū)黨代表的身份和群眾、基層黨代表聯(lián)系的更密切一些。”

鄢秀錦感受到的身份差異和變化，正是鹽田區(qū)實行黨代會常任制后產生的變化。廣東省先后在2003、2011年啟動了第一、二批的黨代會常任制試點，佛山市順德區(qū)和深圳市鹽田區(qū)都成為第二批黨代會常任制的試點區(qū)縣。

很長一段時間來，黨代表大會一般是五年開一次，與人大每年有一次年會、人大代表有發(fā)揮職責的多種渠道不同，黨代表的“生命”被人戲稱為只有幾天。黨代表只是開會時“吃一頓飯、舉一次手、畫一次圈”，五年一次的會一開完，就很難感覺到黨代表的存在了。

不過，回顧中共黨代會的歷史，黨代會常任制并非一個新課題。中共從“一大”到“六大”時候的《黨章》一直堅持年會制。“六大”后因戰(zhàn)爭原因沒有再堅持。

一些專家考證認為，比年會制更健全的黨代會常任制的構想實際上是“八大”討論修改黨章期間毛澤東提出的，之后鄧小平在報告中代表中央明確提出，要進行“一項根本的改革”，把黨的中央、省、縣代表大會“都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣”，使之“成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監(jiān)督機關”。

不過，從1959年起，由于各種原因，黨代會常任制進程中斷達30年，直至十三大以后才重拾這一議題。

1988年起，經中組部同意，浙、黑、晉、冀、湘五省共12個縣（市、區(qū)），進行黨代會常任制試點。但是，到十六大以前，除浙江的紹興市、瑞安市、臺州市椒江區(qū)和山西的晉中市榆次區(qū)、和順縣等5個市縣區(qū)還在試點外，其他7個市縣已停止試點，原因則多與各地“孤軍奮戰(zhàn)”、缺乏相關部門明確指示有關。

2002年，黨的十六大提出擴大黨代會常任制試點后，粵、浙、鄂、川、蘇等省開展了更多的黨代會常任制試點。據(jù)說在十六大會議期間，曾有黨代表在討論修改報告時提出，經過十多年的試點，全國推行黨代會常任制的條件已經成熟，不必繼續(xù)試點。但更穩(wěn)妥的意見則認為，黨代會年會制實踐的經驗還不盡成熟。

2007年，十七大提出“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”。從“試點”到“試行”，黨代會常任制探索的空間進一步擴大。

黨代表公推直選

自2011年被確定為廣東省第二批黨代會常任制改革試點區(qū)縣之后，除了黨代表工作室建設，在深圳首次實現(xiàn)區(qū)黨代表100%公推直選成為此番鹽田區(qū)的最大探索。

從2005年開始調任鹽田區(qū)委組織部副部長的余功建，已經連續(xù)操辦了2006年和2011年兩次區(qū)黨代表的換屆選舉。“當時深圳市提出，黨代表的20%進行公推直選，但我們鹽田區(qū)自己提出要100%實行直選。”

海山街道梧桐社區(qū)綜合黨委書記兼工作站站長吳偉霞就是通過直選，在最后票選環(huán)節(jié)，和上一任工作站站長“PK”獲勝，從而當選了區(qū)黨代表。她至今還清晰記得當時的“盛況”，“要在全體120多名黨員中發(fā)表競選演說，每個候選人還要把服務理念做成‘招牌’，在會場展示出來。”

此外，按照當時的規(guī)定，黨代表候選人也可以在規(guī)定時間內走訪黨員和家庭，進行“拉票”。吳偉霞笑著對《中國新聞周刊》回憶，自己僅以一票的優(yōu)勢超越了上一任站長，她將當選的原因歸結為“上一任站長已經調任街道，離開了半年多，可能與本社區(qū)居民產生了一定距離”。

對于剛從大學畢業(yè)不久的梧桐社區(qū)黨代表工作室主任楊婉琪來說，這種直選經歷也不陌生，她也曾經和吳偉霞站在社區(qū)綜合黨委副書記的PK臺上，“從社區(qū)綜合黨委委員到副書記、書記，全都由直選產生，可以說是‘PK’全覆蓋。”

“我們公推直選區(qū)黨代表，為什么敢這樣做，也是因為在此之前，社區(qū)綜合黨委和各級基層黨組織的書記、副書記就是這樣選出來的。”鹽田區(qū)委組織部的廖斯強告訴《中國新聞周刊》。

鹽田區(qū)于2011年底舉行的此次黨代表選舉工作歷時一個月，全區(qū)6167名黨員和478個基層黨組織參與，并全部以“公推直選”的方式選舉產生區(qū)黨代表170名。

在此次直選黨代表的過程中，另一個突破以往的大膽設計是，從區(qū)委書記、區(qū)長到一線黨員，所有參選黨員無論職務高低，都以普通黨員身份進行報名推薦，平等接受黨員的挑選。

大會最終由黨員無記名投票，直接差額選舉，計票結果當場公布。

“這種形式很好，就是應該這樣，給每個人帶來很大觸動，要敞開胸懷、面對群眾，在演講的時候要非常謙恭。”郭永航對《中國新聞周刊》描述自己參與競選時的感受。不過，他也坦言，由于現(xiàn)在的直選還是初次嘗試，里面也有一些組織意圖的安排，“但不管怎么說，這種形式是一個極大的跨越，也是未來的方向。這個方向肯定是對的。”郭永航表示，經過幾次摸索逐漸成熟以后，可以探索在更多環(huán)節(jié)上逐步放開一些，比如現(xiàn)場提問的時候，問題不要再設計、敞開問，且不能回避等。

對這種改革可能產生的風險，如組織確定的候選人沒有通過票選環(huán)節(jié)，怎么評估？在余功建看來，并沒有太大風險，一則可以通過“圈選”，有民主，也還是有集中；二則要相信廣大黨員的覺悟，“在這個問題上，既不要低估領導，也不要低估普通黨員群眾”。

而對鹽田區(qū)“一把手”郭永航來說，鹽田區(qū)的公推直選，原本的方案是希望走得更為徹底。郭永航告訴《中國新聞周刊》，按照黨內規(guī)定，首先是黨員大會選舉代表，代表選舉委員會，委員會再來選舉常委，選出書記、副書記，“我們原先的方案是，首先黨代表實現(xiàn)直選，然后委員會實現(xiàn)直選，同時常委、真正的領導班子也實現(xiàn)直選，都通過代表大會產生。”

不過，這種“大膽”的方案并沒有實施。“如果這么做，就突破了中央的一些制度設計，步子就邁得過大，影響面也過大。但我個人認為，最終肯定要往這個方向走。”郭永航如此說。

在此輪黨代會常任制試點中，除了黨代表直選，另一個與黨代表產生有關的探索則是在順德大良街道文秀社區(qū)進行黨代表任期交替制。

“原來基層黨代表的任期是三年，到了改選的時候理論上全都要換。在問題復雜的居村，‘大換血’容易引起不穩(wěn)定的因素，我們就考慮借鑒了國外選舉的方法。”大良街道組織工作辦公室常務副主任曾景常告訴《中國新聞周刊》，目前的設計方案參考了美國眾議院的選舉辦法，美國眾議員任期6年，每兩年改選一次，“我們參考這個設計，文秀社區(qū)有120名黨代表，40名是一年任期，40名是兩年任期，40名是三年任期。明年選舉的時候，一年期的換出來之后，選40名三年期的排在后面，這樣每年改選的時候就自然交替了。”

對于這種制度設計的初衷，在順德區(qū)委組織部組織科副科長丁加鋼看來，與實行黨代會常任制后保證黨代表隊伍的素質和穩(wěn)定性有關，“以前黨代表開個會，舉個手就完了，跟幾年任期或者有沒有交替制沒有關系，因為他開完會就走了。但現(xiàn)在黨代會常任制之后，要黨代表正常發(fā)揮作用，就要保證黨代表的素質和穩(wěn)定性。”丁加鋼對《中國新聞周刊》說，實行交替制之后，可以實現(xiàn)黨代表的“以老帶新”。

遭遇“頂層設計”瓶頸

對于余功建和鹽田區(qū)委組織部來說，當前黨代會常任制探索面臨的最大困難，就是缺乏“頂層設計”，“整個工作不在于我們能走多遠，而在于你讓我走多遠。”余功建告訴《中國新聞周刊》，在他看來，從黨建來看，黨代會常任制是個戰(zhàn)略問題而非簡單的戰(zhàn)術問題，怎么重視、怎么加強都不為過，“從制度突破和建設層面來看，有很多事情可做，天地很大。”

“目前全國各地走走停停，基本走不出去，制度框架內的辦法基本已經窮盡了。”余功建希望在常任制改革方面更多先行先試的探索權能賦予鹽田。

一項即將于今年年底黨代會第一次年會上進行的探索是，開展黨代會現(xiàn)場述職測評工作。按照鹽田區(qū)的設想，在以后在每年的黨代會上，不僅要“議事”，也要“議人”，即不僅由區(qū)委、區(qū)紀委向大會作工作報告，每一位區(qū)委常委都要向大會作口頭述職。

“以后每一位常委都要向全體黨員代表述職，而不是‘作報告’，從態(tài)度上就應該恭恭敬敬，而不能高高在上。”郭永航對《中國新聞周刊》表示，鹽田區(qū)當前的黨代會述職制度設計跟以往相比，是“往門外邁了半步”，“按道理，常委會是全委會選舉的，常委會按年度向全委會報告工作就可以了。但現(xiàn)在既然實行了常任制，黨代會的年會每年都召開，就不如一體化運作，讓常委會直接向代表大會匯報工作，常委個人的述職也是如此。”

在郭永航看來，這是為了解決領導干部一票選完以后，五年都高枕無憂的問題。“將來不是這樣，年度不僅要述職，還要接受大家評議的。而且很有可能引入一些量化考核，對黨委的工作有實質性的檢驗。”郭永航表示，通過這一舉措，同時也向群眾傳遞這樣一個信息：黨的工作不是虛無縹緲、深不可測的，沒有那么多神秘感，“今后要把黨委工作逐步透明化。”

從全國范圍來看，各試點地區(qū)也都面臨著一些類似瓶頸，雖躍躍欲試，但在黨內民主建設和監(jiān)督方面終究未能更進一步，如回避了黨代表的罷免權等。而鹽田區(qū)也在積極探索建立黨代表提請罷免不稱職干部的機制，以彌補自上而下監(jiān)督制約方式的不足。按照設想，由8名以上黨代表聯(lián)名提出有事實依據(jù)的罷免干部的要求后，區(qū)委根據(jù)相關干部管理權限進行立案調查，經調查屬實的，由區(qū)委常委會按干部管理權限和有關規(guī)定研究處理。

而在一系列制度層面的“摸著石頭過河”之外，另一個更為核心的目標需要從理念到制度和實踐層面加以清晰化，即如何使代表大會真正成為黨的“充分有效”的最高決策機關和最高監(jiān)督機關，而其中的核心之處在于重新界定黨代會、全委會和常委會之間的權力關系。

中國紀檢監(jiān)察學院副院長李永忠曾分析說，“1988年的試點搞了10多年，成效不大，就是因為在涉及科學分解黨委權力，改革‘議行合一’領導體制，改變現(xiàn)行黨內權力運行機制方面，沒有實質性的進展。不捅破這層窗戶紙，黨員最重要的權利也無從體現(xiàn)和行使，試點缺乏動力源，改革自然會停滯不前或自行中止。”

李永忠的觀點是，要鞏固執(zhí)政黨長期執(zhí)政地位，防止“黨的一元化領導變成了個人領導”現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須在黨委內部“強調必要的分權”，使黨代會成為同級黨的最高權力機關。

對于深圳鹽田來說，類似的理念摸索也在進行。目前已從制度上明確黨代會是全區(qū)黨的最高領導機關，而在更長的時間里，需要摸索的是通過合理定位職能、完善內容、規(guī)范程序，來強化黨代會年會的決策監(jiān)督職能。

“這是一個一體化設計。頂層設計完成后，要通過很多路徑來實現(xiàn)它，但不能隨意探索。”郭永航認為，雖然此前各地在某些方面有一些突破，但鹽田區(qū)的思路是做整體設計、一體化推進，而不是在某一方面做探索、其他則流于一般，“整個過程既要積極，又要審慎，又要科學，還要實事求是。在制度設計上既不能流于形式化，又不能過于自由化。”