南水北調一期工程庫區移民搬遷工作回顧

水庫移民歷來都是困擾世界水利工程的共同難題，被形容為“天下第一難”。南水北調是當今世界規模最大、涉及面積最廣、受益人口最多的調水工程。作為特大型基礎設施，整個工程占地規模很大。根據東、中線一期工程項目建議書，工程永久占地面積約為100萬畝，臨時占地面積約50萬畝，涉及7個省市100多個縣，38萬人需要搬遷，50多萬人需要進行生產安置，平均每年需要搬遷約8萬人，任務艱巨而緊迫。征地移民工作涉及國家、部門、地方、單位、集體、個人等錯綜復雜的利益關系，具有很強的政策性、社會性。實施過程中程序多、環節多，哪個環節處理不好都會影響到工程建設的順利進行，甚至關系到社會穩定。因此可以說，南水北調關鍵在中線，中線調水關鍵在移民。其中，丹江口庫區移民的搬遷安置成為南水北調中線工程的難點和關鍵。

2009年庫區移民搬遷工作正式開始。在移民搬遷工作中，我們堅持以人為本的理念，順應和尊重移民意愿，制定了合理惠民的移民補償補助政策，并不斷調整完善，不折不扣地執行落實到位，把維護移民群眾合法權益放在首位，讓移民群眾成為南水北調工程建設的受益者，努力把南水北調移民搬遷辦成重大的惠民工程、民生工程。2012年4月23日，隨著河南省淅川縣最后一批省內安置移民搬進新家，南水北調一期工程庫區移民工作順利結束。

移民工作方針、目標和原則的確立

早在丹江口水庫初期工程1973年建成后，水庫正常蓄水位157米，淹沒淅川縣土地面積362平方公里，動遷移民20.2萬人。庫區移民搬遷工作從1959年至1978年，歷時20年，先后分六批進行，移民分別被安置到青海省、湖北省以及河南省的淅川縣和鄧州市。南水北調工程中的丹江口水庫加高工程需要移民34萬，干線沿線需要搬遷約18萬人(南水北調工程干線沿線的18萬人，我們不把他們定為移民，他們也不享受移民的后期政策，因為他們是在同一村子里面搬遷：某個農戶的地被征了，村里再調整土地給他)。難點還是在丹江口這34萬移民，因為他們要遠距離搬遷。

在南水北調工程開工建設之初，由于補償標準等政策不明確，征地移民工作存在許多問題，尤其是江蘇、山東兩省率先開工的項目，工作起步困難。但依靠地方主管部門和廣大干部職工的努力，及時完成了征地搬遷，為工程建設提供了保障。湖北省移民局在丹江口大壩加高工程即將啟動之前，積極主動地研究和實施壩區施工場地的先行征地拆遷，為工程的開工準備創造了條件。河南省移民辦積極配合項目法人研究中線穿黃工程的征地問題，積極開展開工準備階段的征地移民工作。項目法人也積極配合省市征地移民主管部門，做好服務工作：漕河、古運河等項目在預算不足的情況下，中線建管局想方設法籌集資金提供地方，保證了必要的經費；丹江口大壩加高工程資金盡管尚未到位，但水源公司主動從銀行借款給湖北省移民局用于壩區的征地拆遷。各方面的工作促進了擬開工項目的進展，也增強了南水北調工程建設委員會辦公室(以下簡稱“南水北調辦”)做好征地移民工作的信心。

黨中央、國務院高度重視南水北調工程建設。2005年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上發表重要講話，在談到做好構建社會主義和諧社會的各項工作時指出，“當前要重點解決好土地征用、城市拆遷涉及的問題”。南水北調工程作為解決我國北方地區水資源短缺，構建社會主義和諧社會的重大戰略舉措，在建設過程中始終重視做好工程的征地移民工作。國務院領導也多次作出重要批示，并召開匯報會、協調會，及時研究解決工程建設中的問題。2004年10月25日，國務院南水北調工程建設委員會第二次全體會議在北京召開，國務院總理、國務院南水北調工程建設委員會主任溫家寶主持會議并講話。會議對征地移民工作的方針、目標、體制、責任等重大問題作出決策，對耕地補償計劃標準、稅費計列等問題也給予明確的答復，提出“南水北調工程征地補償和移民安置工作貫徹開發性移民工作方針，被征地農民和移民以農業安置為主，確保安置后生活水平不降低，實現‘搬得出、穩得住、能發展’”的要求，明確了南水北調工程征地補償和移民安置的方針政策和管理體制，即：在南水北調工程建設征地補償和移民安置工作中實行“建委會領導、省級政府負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理體制。并要求南水北調辦抓緊編制南水北調工程征地補償和移民安置辦法。南水北調辦借鑒三峽、小浪底及其他大型水利水電工程征地移民工作的經驗，針對南水北調工程建設征地移民特點，編制了《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》，按程序報國務院審批，同時起草了有關配套規定，印發了《預防和處置南水北調工程征地移民群體性事件的通知》。另外，為保證南水北調征地移民前期工作繼續深入開展，有關單位編制完成了《丹江口大壩加高工程移民安置框架規劃》和《東線一期工程征地移民規劃設計大綱》。國務院于2005年1月批準了南水北調辦上報的《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》，并于1月27日以國務院南水北調工程建設委員會的名義印發。

根據《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》，南水北調辦與東中線一期工程沿線的北京、天津、河北、山東、江蘇、河南、湖北等七省市人民政府協商了《南水北調主體工程征地補償和移民安置工作責任書》，由省市人民政府明確了負責南水北調工程征地移民工作的省級主管部門。在此基礎上，2005年4月5日，南水北調辦組織召開了由國土資源部、國務院法制辦、水利部、國家發展改革委員會等有關部門和七省市人民政府參加的南水北調工程征地移民工作會議，貫徹落實國務院南水北調工程建設委員會第二次全體會議決定，并簽訂了責任書。隨后，河北、北京、山東、江蘇、河南、湖北等省市也相繼召開了南水北調工程征地移民會議，省市縣逐級簽訂了責任書。至此，南水北調工程征地移民工作的管理體制得到落實。

我曾經在小浪底水利樞紐負責過20萬人的移民工作，根據我的經驗，以前有些工程在移民安置中，往往注重生活安置，忽視生產發展，沒有真正解決移民的生產生活出路問題，使得移民安置不穩定。房子建得再好，沒有長遠的生產發展規劃，安置就不能長久。因此在編制南水北調工程移民安置規劃時，我們強調要重視生活安置，更要重視生產發展，因為生產發展涉及到被征地群眾能否長治久安，并逐步達到生活富裕。為此，我在南水北調工程征地移民工作會議上的發言中，就征地移民工作的方針、目標和原則做了重點說明，提出征地移民的工作方針是：堅持開發性移民，克服以往重搬遷、輕安置的偏差，不僅要確保搬遷后移民的生活得到安置，而且要更加注意安置以后能夠發展生產，使移民安置與資源利用、經濟建設結合起來，提高投資效益。工作中要堅持以人為本，幫助被征地農民和移民調整產業結構，因地制宜發展種植業、養殖業及其他多種經營，提高其自身發展能力。工作目標主要包括兩個方面：一方面對于被征地農民和移民來說，要確保他們在安置后生活水平不降低，實現搬得出、穩得住、能發展；另一方面對南水北調工程建設來說，征地移民能夠及時推進且平穩有序，保證工程順利開工和建設，為工程建設創造良好的社會環境。而要實現上述方針和目標，應該堅持以下六個原則：以人為本，合理保護被征地農民和移民合法權益的原則；依法辦事，認真執行有關法律法規和政策的原則；統籌規劃，尊重被征地農民和移民意愿的原則；責權明晰，落實征地移民工作責任的原則；因地制宜，以農業安置為主的原則；公開公正，嚴格征地移民資金管理和監督的原則。同時，要注意處理好幾個關系：國家、集體與被征地農民、移民的關系；生活安置與生產安置的關系；移民安置與基礎設施建設的關系；征地補償費計列與兌付的關系；國家補償標準與地方補償標準的關系；移民安置與后期扶持的關系；征地移民與工程建設的關系。

隨后，南水北調辦抓緊配套制度管理建設，組織起草了有關辦法和規定。2005年6月8日，印發了《南水北調征地移民資金管理辦法(試行)》。它是規范南水北調工程征地移民資金籌集、使用、管理和監督的指導性文件，對南水北調工程征地移民資金管理的基本原則、實施主體、投資包干管理、計劃管理、財務管理和監督檢查等方面作了具體的規定。為了規范南水北調工程建設征地補償和移民安置監理和監測評估工作，有序實施移民安置規劃，依據《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》，南水北調辦于8月3日印發了《南水北調工程建設征地補償和移民安置監理暫行辦法》和《南水北調工程移民安置監測評估暫行辦法》。這兩個辦法明確了移民安置監測工作的依據、范圍、確定了監測單位方式、監測單位的工作方法和對監測工作的檢查和配合；明確了征地補償和移民安置監理單位確定方法、監理合同簽訂、監理工作的組織實施等。此外，南水北調辦還參與了國務院法制辦公室主持的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民條例》的研究和修訂工作，參與了國家發展和改革委員會組織的全國水庫移民后期扶持政策調研。2008年10月31日，國務院南水北調工程建設委員會第三次全體會議在北京召開。根據會議的要求，在充分征求國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、水利部、國務院法制辦公室意見的基礎上，南水北調辦就干線工程與其他重要基礎設施建設征地補償標準差異問題形成如下意見：根據修訂后的《土地管理法》精神統籌解決南水北調干線工程同地同價問題，干線工程建設征地補償和移民安置仍按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民條例》執行。并于2009年7月底將意見呈送國務院，李克強、回良玉兩位副總理圈閱表示同意。

移民工作的具體實施經過

南水北調工程從提出、論證到付諸實施，全國人民，尤其是北方缺水地區的人民，無不企盼著南水北調工程早日實施和通水，為這些干涸的地區注入新的活力。庫區和工程沿線人民群眾對工程給予充分的理解和支持，服從國家安排，在征地和搬遷過程中，積極配合，表現出了高度的大局意識、責任意識。

但是，南水北調工程征地移民情況十分復雜，庫區和干線由于特點不同，工作的難易程度也不一樣。前面說過，干線被征地的村，大部分被征地數量占其總的土地數量的比例較小，所余土地和生產資料，加上征地補償投資能夠保證生產水平、生活水平不降低，村集體經濟組織應該通過調劑土地使失去承包地的農戶再次獲得承包地，也可以按照土地補償費主要用于被征地農民的原則，以其他方式妥善安置這些農戶的生產生活。而庫區淹沒面積大，大部分村被征地的數量占其總的土地數量的比例較大，本村剩余土地無法安置失去承包地的農戶，應該由地方政府負責協調、就近調劑土地或規劃外遷安置，出村安置的被征地農民就成為移民，相應的土地補償費、安置補助費應該給提供安置用地的村集體經濟組織。因此，丹江口庫區移民工作就成為南水北調工程移民工作的重中之重。

南水北調工程正式進入施工階段后，根據丹江口水庫移民規劃工作領導小組的統一部署，長江水利委員會(簡稱“長江委”)組織長江委設計院，會同河南、湖北兩省有關部門以及涉及縣(市、區，以下統稱縣)人民政府，組成聯合調查組，共800余人，于2003年2月9日至4月28日，完成了丹江口水庫淹沒及部分影響區實物指標外業調查工作。這年6月底7月初，長江委設計院經過與兩省協商，組織了200余名設計人員，分批赴丹江口庫區五縣，開展庫區農村移民安置規劃、城鎮遷建規劃、工業企業遷建規劃、專業項目復建規劃及防護工程規劃設計等工作，庫區外業規劃工作于2003年8月15日完成。據初步統計，南水北調中線丹江口大壩加高工程共需安置移民34.5萬人，涉及湖北省18.1萬人、河南省16.4萬人。河南省需搬遷移民涉及南陽市淅川縣的11個鄉鎮、1276個村民小組。

為落實移民外遷安置區環境容量，河南省政府于2003年6月24日在鄭州召開移民安置備選區環境容量調查動員會，湖北省政府于7月4日召開了移民安置備選區調查動員會。會后，長江委設計院分別同兩省移民主管部門對其選擇的外遷安置備選區進行環境容量初步調查，并與同年8月下旬編制完成兩省外遷安置區環境容量初步調查報告。2004年2月至4月，開展了丹江口大壩加高工程庫區移民外遷安置規劃工作，編制完成《丹江口大壩加高工程庫區外遷移民安置規劃專題報告(河南、湖北)》。7月，水利部就丹江口庫區淹沒實物指標抽樣復核工作，以水利部辦水調[2004]96號文，通知長江委加強丹江口水庫大壩加高工程實物指標的復核工作。9月，復核工作組分赴河南、湖北庫區開展抽樣復核，對移民搬遷現場實物工作量做了詳細的清理。如某人家里面有多少地、房子、樹(分大小)、雞窩、豬圈、狗窩。這樣才核算出移民實物，進而布置工作量。因為對農民來說，這些都屬于他的私人財產，都要清理、核實清楚。甚至于要求不同季節，對于屬于個人的樹和莊稼，補償標準也是不一樣的：春天，樹剛開花，莊稼也才發芽；秋天，樹掛果了，莊稼也快收割了。雖然都是些雞毛蒜皮的問題，但對農民來說，那是他們的心血，都得補償。對此，我們的原則就是就高不就低。我們認為，在移民頭上多花點錢，只要不在中間環節上“跑冒滴漏”、不被鄉鎮干部“吃拿卡要”，實事求是解決移民的實際困難，都會得到有關部門理解和支持的。

隨后，各種移民規劃設計緊鑼密鼓地開展起來。2004年12月，長江委設計院編制完成《中線一期工程丹江口水利樞紐大壩加高總體可行性研究水庫建設征地移民安置規劃設計報告(送審稿)》。這月11日至12日，水利部水利水電規劃設計總院主持召開《丹江口水利樞紐大壩加高工程初步設計壩區施工占地移民安置規劃報告》復審會議，按照復審意見對復審送審稿進行修改，形成了《丹江口水利樞紐大壩加高工程初步設計壩區施工占地移民安置規劃報告(修訂本)》。2005年4月18日，湖北省下達了壩區移民動遷令。從5月下旬到6月28日，在短短一個多月的時間內，丹江口市區基本完成了壩區移民拆遷任務，確保了9月26日丹江口大壩加高工程順利開工建設。隨后，壩區移民工作重點轉入移民生產、生活的安置工作中，居民點建設、移民建房、安置土地的調整、開發工作也相繼開始，工業企業、專項設施拆遷復建工作進展順利。河南省也完成了丹江口庫區和中線干線河南段有關征地移民規劃編制任務。

2006年3月，南水北調中線水源有限責任公司組織召開《丹江口水庫建設征地移民設計大綱(修訂稿)》審查會。4月26日，國務院南水北調辦批復了該設計大綱，設計大綱是開展庫區移民初步設計工作的主要依據。在南水北調辦主持下，召開了兩次庫區移民初步設計工作協調會，研究問題、部署工作、明確分工、落實責任，研究淹沒線上典型房屋調查方案和外遷移民對接原則。在南水北調辦的督促下，河南、湖北兩省召開了丹江口水庫征地移民規劃初步設計工作動員會議，全面開展了初步設計工作。河北省、北京市的征地移民工作也全面進入實施階段。通過深入調研，研究政策，完善制度，積極協調，以保障南水北調工程征地移民工作順利實施為目標，以維護移民和被征地農民的合法權益為立足點，南水北調征地移民工作取得了明顯進展：2007年全年搬遷人口近2萬人，生產安置9萬多人，維護了工程沿線建設環境和社會穩定，滿足了工程建設的要求。

由于丹江口水庫大壩加高工程庫區移民規模大、周期長、情況復雜，為實現庫區移民盡早搬遷的要求，加快丹江口庫區移民實施進度，保證中線一期主體工程建設計劃目標的實現，2008年1月26日，南水北調辦在鄭州召開了南水北調中線工程丹江口庫區移民試點工作座談會。會上，我就穩步推進丹江口庫區移民試點工作提出了要求。隨后，我帶領征地移民調研工作組，針對南水北調工程征地移民工作中存在的突出問題，先后到江蘇、山東、河南、湖北等省開展調研工作，并深入丹江口庫區和移民安置區，實地了解地方政府和移民群眾的意見，系統梳理南水北調工程征地移民現狀、執行政策情況、存在的問題等，提出了政策性建議，形成了《南水北調征地移民調研報告》。南水北調辦還于6月在鄭州首次召開了南水北調工程征地移民工作暨先進單位和先進個人表彰大會，共有49個先進單位、85名先進個人受到表彰。

10月17日，南水北調辦給湖北省、河南省下發《關于開展丹江口庫區移民安置試點工作的通知》，正式啟動丹江口庫區移民試點實施工作。要求：在年底完成居民點新址征地和“三通一平”等基礎設施建設，力爭開始移民建房工作；在2009年9月底前，完成移民村基礎設施建設和移民生產用地調整及責任田劃分工作，完成移民搬遷安置工作，確保移民搬遷后有房住、有地種，移民子女有學上；2009年底前全面完成移民試點工作。2009年5月23日，召開庫區移民試點和干線工程征遷工作現場經驗交流會，總結、交流了征地移民的工作經驗。截至2009年底，河南省12個移民新居民點建設工作全部完成，試點移民10627人全部完成搬遷，在校學生及學齡兒童已全部在新址入學。湖北省完成了棗陽三個安置點、屈家嶺管理區五個安置點和鄧林農場兩個安置點部分移民的搬遷安置，完成移民搬遷7170人。丹江口庫區移民初步設計審批工作也取得重大進展，農村移民安置、城集鎮遷建等專項審查和概算評審基本完成，按照“整體控制、分部批復、延續管理、緊密銜接”的工作原則，已先行批復了農村移民安置初步設計技術方案和直接費概算，為兩省開展實施方案編制和全面啟動大規模農村移民奠定了基礎。

為什么搞試點呢?因為我們覺得，移民工作是比較復雜的，雖然我們覺得已制定的政策是正確的，但是不知道在實踐中究竟可不可行，移民能不能接受?所以就搞移民試點。試點結束以后，我們發現，絕大部分移民對移民政策、搬遷規劃是滿意的，同時也發現了一些問題。對于出現的問題，我們后來在規劃當中做了調整。如：當時擬定的政策中，規定給移民的房屋補償是每平方米430元，試點開始后，我幾次到搬遷現場了解情況，發現移民和施工隊簽的合同，僅建房成本一項就得450元，最少的也得420多元。當時我就想：每平方米430元的補償肯定不夠，讓移民自己從褲兜里面掏錢出來蓋，他們哪有錢?經過進一步深入調研，經國務院批準，我們就把房屋補償調整到每平方米530元。但是在后來的移民調查中發現，有很多人還是蓋不起房子：因為此前不少人家單門獨戶住五六平方米的房子。于是，后來我們又進一步規定，凡是24平方米以下的房屋都按照24平方米算。通過試點，力求使制定的政策更符合實際。

2010年6月10日，湖北、河南丹江口庫區移民搬遷正式啟動。此次移民跨區域搬遷的規模和強度在中國水利史上是空前的，在兩省各級黨委、政府高度重視，移民部門精心組織，有關部門密切配合下，9月4日，河南省圓滿完成庫區第一批移民的集中搬遷任務，順利實現了“平安、文明、和諧”和“不傷、不亡、不漏、不掉一人”的搬遷目標，繼2009年8月圓滿完成1.1萬人試點移民搬遷任務之后，再次奪取移民搬遷的階段性重大勝利。至此，庫區涉及河南淅川縣的16.2萬移民，已有7萬余人順利搬遷。11月28日，湖北省圓滿完成18023戶、76652人的外遷移民搬遷安置任務，標志著湖北省庫區大規模移民搬遷任務順利結束。此外，東中線一期干線工程自工程開工以來累計搬遷人口7.3萬人，生產安置18萬人。庫區和干線移民搬遷的順利進行為中線工程如期通水創造了條件。

2011年4月19日，河南省召開丹江口庫區第二批移民搬遷動員會，5月5日，第二批移民搬遷啟動。6月30日，湖北省丹江口庫區移民內遷安置搬遷工作正式啟動，1213名移民喜遷新居。8月25日，河南省南水北調丹江口庫區農村移民集中搬遷基本完成。12月20日，湖北省丹江口庫區農村移民搬遷基本結束，這標志著涉及湖北、河南兩省的南水北調丹江口庫區大規模移民搬遷基本完成。至此，兩省已累計搬遷移民近33萬人，占庫區移民總數34.5萬人的96％，基本實現了國務院南水北調工程建設委員會確定的“四年任務、兩年基本完成”的目標。

2012年4月23日，河南省淅川縣最后一批內安移民抵達新家，河南省南水北調丹江口庫區移民搬遷工作全部完成。5月22日，河南省南水北調丹江口庫區移民(外)遷(內)安總結表彰暨后期幫扶工作動員電視電話會隆重召開，河南省的16.4萬移民搬遷工作圓滿結束。

以人為本，全方位解決移民的后顧之憂

移民問題是一個社會問題。處理移民問題應該從以人為本的視角，以社會發展的角度，全方位解決移民問題。這里面需要有適合經濟社會發展、與時俱進的移民政策。在移民工作中不僅要讓要讓移民生活上有著落，而且思想上要真正想得通，把原來的被動的“讓我搬遷”，變成考慮到國家的利益，考慮到今后的生活改善，從而改為“我要搬遷”。現在回過頭來看，應該說在黨中央、國務院領導下，南水北調辦制定的政策還是比較符合客觀實際的。我覺得主要有八點經驗：

第一，在黨中央、國務院的領導下，我們制定了一套科學合理的移民政策，并在執行這些政策時既保證其嚴肅性，也體現出靈活性。以前的土地補償，參考標準是給予當地前三年平均產值的5倍到6倍，而從南水北調工程開始我們把它改成了16倍。后來國務院制訂的《水利水電工程整體移民條例》采納了我們的意見，也把它變成了16倍，這樣比原來翻了一番還多。我記得在有關工程移民可研報告中，南水北調丹江口水庫庫區移民預算只有200多億元，但在我們批復初步設計報告的時候，由于涉及到實物工作量核實的出入，還有具體問題的解決，核定400多億元，幾乎翻了一番。這樣一來，移民可以得到的實際補償資金就有了保證。再一個方面，就是在執行移民搬遷政策過程中不能采取“一刀切”的辦法，因為我們國家各個地方差異很大。在總理辦公會上我曾提出，應該把補償分為不同的等級：地多的地方補償標準低一點，地少的地方補償標準高一點。再說對于移民一家一戶情況也不一樣：有的農民在60年代初期，建丹江口早期工程時就搬走了，可是不久他迫不得已又回來了?；貋硪院蠓孔右矝]有了，就搭一個草棚作為房子，里面家具等什么也沒有。這一次又要搬遷，如果我們按照他家的實物來核定補償費用，他即使到一個新的安置地也很難生存。我們在處理這些在實際工作中碰到的問題時，把原則性和靈活性結合在一起，很好地解決了移民的難題。

第二，南水北調辦制定出了一個比較完善的移民規劃。這個規劃我們調查研究了很多年，隨著社會的發展不斷加以完善。我的體會是：規劃和實際情況差距越大，越難執行；反之，移民規劃制定得越細，規劃的內容與實際情況越吻合，規劃中越能體現以人為本的精神，維護移民的實際利益，執行起來也就越容易。以前我們制定的政策簡單明了：搬走，然后把錢投入地方搞建設。但是實踐證明，這種政策有很大的后遺癥：很多移民搬出去后，在安置地呆不下去，又跑回搬出地。而移民搬遷的目的。不僅僅限于搬出去，更重要的是要使移民“穩得住、可發展、能致富”。

南水北調工程庫區大部分移民原來都住在比較僻遠的地方，和外面的世界接觸很少，如果國家把將來安置的地方建設得比現住地生活條件好，不用動員他都愿意走，誰不愿意到生活好的地方去呢?!所以在規劃中，我們對安置地進行了詳盡的基礎設施規劃：蓋房、通水、通電、通路、通電視。再有就是打消移民的顧慮。以前我們采取將移民分散到各個村子的辦法，這使移民有思想障礙，認為自己是外來人，易受當地人欺負。這次我們采取的辦法是盡量整村搬遷。這樣，雖然遷移到了其他地方，但是這些移民的周圍還是原來這些人，從而使他們有了安全感。某省曾經有段時間移民工作無法開展，就是由于在原來的規劃中，有的村子被安置在兩個地方：一個在省會城市附近，一個在農村的農場。為此，這個村的移民很有意見。此外，在搬遷政策上，我們實行留土安置的原則，首先確保每個移民擁有最基本的土地：湖北省因為有很多農場，所以多一些，人均1.2畝；河南略少，人均1.05畝。我以前在開展移民安置工作時，曾經回訪過一些移民，他們住得確實很好，但是房子里面什么都沒有，揭開鍋是空的，缸是空的。因為他搬到樓上去后，不能養豬、雞等家畜，房前屋后也無法種菜，整天無所事事。土地是農民唯一信賴的生產資料，分給他土地后，他有了生產資料，心里覺得踏實。即使他不去外面打工，依靠房前屋后的土地，種一點瓜果蔬菜，也可以生存下去。

但是僅僅讓移民靠一畝地很難發展，更難致富。為此，我們在制定移民規劃的時候，就有意識地盡可能把他們安置在城市附近，因為住在城市附近，便于出去打工。一戶農民只要有一個人出去打工，這家的日常生活基本沒有問題：按照月工資2000元算，除了吃的、用的，可剩下500元，這樣一年有6000元純收入。另一方面，我們在南水北調工程移民搬遷規劃中，制定了很多針對移民的后期扶持政策，最主要的目的是幫助他們具備多種生產致富的手段。我曾經到河南省考察，發現當地政府建立了很多培訓基地和學校，開設了各種培訓班：有學電腦的，有學電焊的，還有學汽車修理的……當地政府還把移民的培訓基地和城里的人才中心對接。通過培訓，讓移民有一技之長，出去打工就很容易找到工作，最終，“穩得住、可發展、能致富”的目的也達到了。

第三，移民搬遷工作，要有好的工作思路。移民工作不能按照企業行為來操作，而必須是政府行為。我們一定要把移民工作當做政府的責任范圍內的事情，當做社會穩定的重要方面，當做地方政府首要的工作來抓。在丹江口庫區移民搬遷工作中，河南和湖北兩地的省委、省政府都把移民工作作為全省的一項重要工作來抓。河南省淅川縣是移民的縣，省里規定：對縣委縣政府的考核內容，主要就是看移民工作開展得如何，其他的諸如GDP等都不考慮。領導班子不夠，上級就給增加班子成員，專門增加開展移民工作的力量。湖北省十堰市因為有10多萬人需要搬遷，市委書記、市長的主要精力就是做好移民工作。

把移民工作當做政府行為，就能把移民新居建設和當地的新農村建設結合起來，把移民的脫貧致富和改善農民生活結合起來。河南省在移民安置地建設移民新村的資金，就不完全是靠國家撥款，而是把移民新居和新農村建設結合起來。省委、省政府把所有的廳、局都發動起來，進行分工：交通廳負責規劃建設移民新村的交通；教育廳負責建設移民新村的學校；廣播電視局負責移民新村的廣播電視；衛生廳負責移民新村的衛生所；等等。省委省政府還專門成立了移民工作指揮部，省委副書記擔任政委，副省長是指揮長，每一個廳局都有專門的聯絡人，在每一個移民安置點都有各個廳局的駐點干部。這樣，不僅有國家撥下來的移民資金，四面八方的資金都往這里集中。把移民新村的建設和新農村建設緊密結合，移民新村就成為了新農村建設的示范。生活條件好了，移民當然很滿意了。

第四，要有優秀的負責移民工作的組織和團隊。再好的政策，再好的規劃，再好的思路，都得靠人去辦，沒有干部去執行怎么行呢?因此，移民工作還要靠各級地方政府的移民干部，帶著深厚的感情，去做好移民的領導、組織、動員、協調等方面的工作。在開展南水北調工程征地移民工作過程中，庫區涉及移民搬遷的地區以及干線沿線的每一級政府，直至每一個村委會，都成立了專門的移民機構，而且派出得力的駐村干部，采取“包村包戶”的辦法，責任到人。在這個過程中，大部分移民干部把自己全部的情和愛都投入到移民身上，認真地做好工作：他們熟悉移民政策，和移民同吃，同住，同工作，“以情動人，以理服人，以行為感人”。他們都能站在移民的角度，體諒移民感情上和生活上的困難，而不是簡單地以“國家政策就是這樣”進行生硬死板地說教。我覺得這很重要，人都是有感情的，在這種動之以情、曉之以理的情況下，絕大部分移民還是通情達理，顧全大局的。

第五，要為移民工作營造一個良好的社會氛圍。移民工作既然是一項社會行為，絕對不能靜悄悄地開展，必須進行大張旗鼓的宣傳，營造出良好的外在氛圍，要不然就開展不下去。通過小浪底和南水北調工程這兩個項目的移民工作，我深刻體會到：能否在社會中營造出有利于移民搬遷工作的良好社會氛圍，在一定程度上是移民能否成功的關鍵。

應該說，庫區以及安置地政府在這方面做了大量工作，也取得了很好的效果。庫區移民工作啟動后，河南、湖北兩省的領導曾多次到移民村去看，去慰問，去座談。當地的新聞媒體——電視、廣播、報紙等也大張旗鼓地宣傳丹江口庫區的移民對國家經濟建設的貢獻，宣傳他們為南水北調工程所付出的代價，宣傳國家有關的移民政策和省里面的具體工作安排。移民遷往安置地時，長長的車隊上面都掛著巨幅標語，地方政府安排了警車在前面為車隊開道，擔心車隊中的老人在路上身體不舒服，安排了醫療車隨行；移民乘坐的車隊免費通過高速公路；車隊經過的路段專門設有茶水站，給移民們免費提供盒飯；移民抵達安置地后，當地干部就把他們領到他們的新家，那里柴米油鹽都給準備好了：吃的、用的、燒的、蓋的一應俱全，和回到移民原來的家沒有兩樣，讓移民們有一種安全感和歸屬感。所有這些工作，都體現出整個社會對移民的尊重，讓他們感受到：雖然付出了這樣那樣的代價，但是值得，因為贏得了社會的認可和尊重。

第六，要有一套讓移民充分參與的機制。搬遷的主體是庫區移民，而不是規劃制定者。因此，在整個移民搬遷過程中，我們盡可能地讓移民參與其中。制定規劃之初，就和移民商量：按照規劃，擬讓你們都搬到某個地方，行不行?由于不可能把所有人都請到安置地去考察，就由移民選出代表去。如果大部分代表認為這個地方不行，就再選一個地方，一直到基本上滿意了，才把安置地定下來。另外，有的移民想向外搬，有的愿意就地后靠，也充分尊重移民的意見。進行實物核查時，核查結果全部進行公示。公示的目的，一是了解移民滿不滿意，同時也有互相監督的作用——對某人家里有多少實物，他的左鄰右舍是最清楚的，想多報是不可能的。在安置地給移民建房時，為了讓移民們放心房屋質量，由移民自己選派三到四個代表到現場進行監督。這個參與過程，實際上也是宣揚黨的政策，提高移民對移民工作認識的過程。

第七，移民工作必須有一套完善的監督體系。征地移民工作投資大，涉及環節多、影響范圍廣、關系到每戶移民的切身利益和政府形象，必須建立多層次、全方位的監督體系。南水北調辦一開始就十分重視移民這項工作。一方面從政策層面制定了《南水北調工程征地移民管理辦法》、《南水北調征地移民資金使用辦法》等等；另一方面，從實施層面建立征地移民司，通過招標選擇移民監理，每年定期開展征地移民實施情況、資金使用情況的檢查，各省市政府組織監督機構或由省紀檢、監察部門聯合開展巡視監察，對征地移民規劃實施，移民資金使用，移民舉報進行全過程的跟蹤。對移民舉報更是逐一調查，逐項回復，對移民遷出地所在鄉、村，建立起移民機構，駐村干部，履行對移民實物核查，張榜公示資金支付、新房建設規模、移民人口定性等的監督責任，同時實行移民對鄉村干部及移民相互之間的監督。這些機制、制度形成一個完整的移民工作監督體系，它不僅保證了國家政策的落實到位，移民自身利益保護的公開透明，同時也維護了正常的移民工作秩序，減少了移民過程中的各種糾紛，對丹江口水庫移民的順利進行起到了重要的保證作用。

最后，移民工作還必須建立起搬出地和安置地兩個地方基層政府之間聯合為移民負責的機制。搬出地政府方面，從開始制定規劃，到丈量土地、實物核查都是由當地政府參與，征地移民補償有一部分是先由國家撥給當地政府，由他們負責分發到每個移民手中；安置地方面，他們必須負責移民搬入后生活的安置，包括對移民的社會服務等，都由他們解決。兩地政府不僅要加強在移民規劃實施搬遷過程中的協調和銜接，還要做好移民的后續幫扶工作，政府提供各項服務。

丹江口的移民有沒有可能回流，要經過時間的檢驗。但是我相信，通過這樣做工作，應該說絕大部分移民應該是穩得住的，是可發展，能致富的。

(責任編輯 李樹泉)