“電改”迷途

10年前，一份近萬字的電力體制改革方案（5號文件）公布，其時提出的政企分開，廠網分離，主輔分離，輸配分離，競價上網，直購電等許多個旗幟政策至今仍為改革派所堅守。

然而改革在很快完成廠網分離后，在主輔分離上蹣跚9年，5號文件走出了一小步，到了輸配分離的階段，改革的風向卻發生了搖擺，電網公司反對分拆，各方觀點激烈交鋒，改革走入僵局。而夾雜著陜地電和國網公司武斗，民企供電魏橋模式等事件，壟斷被罵得狗血淋頭。

電力體制改革獨特而繁雜，英美各國模式迥異，至今仍未有一個完全成功的模式。國內電力體制又混雜了政府宏觀調控，（電網電企）國企，還摻和著反壟斷民聲，將會有一條怎樣的路？一位資深業界人士告訴記者：“其實這個問題全行業都在想，恐怕國務院的領導們也在想。”

停在半路

2002年之前，國內電力全盤產業基本由原國家電力公司包攬，“電力發、輸、配、售垂直一體化運營”，“高度集中壟斷”。方案銳意革新，要借分拆壟斷之手，推動類似于英國電力行業的市場化改革。

同年底，原國家電力公司被肢解為五大發電集團，兩大電網公司，4家輔業集團（注：在去年又重組為兩家），形成今天電力行業的基本格局。而正如當前被猛烈抨擊的那樣，10年來，方案諸多設計中只有廠網分離和主輔分離基本完成，應該進行的輸配分離等其余設計一直被懸置，改革停在河中央，回不了頭，也上不了岸。

當年從一個樓里搬出來的兄弟也因此冷暖各不同，廠網分離后，發電側完全放開，民資、外資等多元投資主體介入，競爭慘烈。結果到2011年底，全國發電裝機達到10.56億千瓦，2002年該數字僅為3.5億千瓦。而全國火電機組平均供電標準煤耗約為330克/度，比2002年降低了51克/度，中電聯稱早已超過美國，達到國際領先水平。

電力供求局面悄然發生變化，中國華電集團政策與法律部主任陳宗法表示，電荒困擾我國多年，到2008年和2009年，按全國發電裝機容量計算，電力供需實際能夠實現基本平衡。“有趣的是2008年和2011年也都出現了電荒，而此電荒非彼電荒，以前的電荒是‘硬缺口’，主要是裝機容量不足。現在的電荒是‘軟缺口’，因為煤價高企，發電企業停運火電機組。”

中國多煤少油缺氣，火電占比超過總發電量的80%，老問題依然是市場煤，計劃電，電企夾在中間，飽受折磨。2002年，確立電力體制改革市場化之后，原有的電煤政府指導價完全放開。盡管電改后，國家先后推出標桿電價，東北、華東競價上網試點，建立煤電聯動價格機制，但上網電價實際仍是政府定價，政府往往基于CPI等考慮，無形中扭曲上網電價，如9年來煤電聯動只進行過4次，多次符合條件，卻未能如約上調電價。

壟斷輸配售三個環節，手握電力調度權，電網公司自然要舒坦很多，而且國家電網似乎一直在朝著方案相反的方向加鞭。2004年10月，劉振亞履新國家電網總經理，力推特高壓，盡管有各種前景描繪，但業界多認為特高壓是重織全國一張交流大電網，為輸配分離設置障礙。

2005年，國家電網成立國網新源控股有限公司重新涉足發電業務，而主輔分離至今也并不徹底，國家電網旗下金融、傳媒等板塊并未剝離，反而在2011年，收購兩家大型上游設備企業。“主輔分離最大的意義在于為核定輸配成本做基礎，這樣就直接被卡住了。”

除分離國家電網和南方電網外，當時5號文還提出設立華北、華東、華中等5個區域電網，獨立運營轄區內資產，以此打破電網壟斷。去年以來，國家電網先后“剝離”5個區域電網公司經營性資產，并增設相應分部，區域電網名存實亡。

國家電網在逐漸收緊原先散失的權力，按照中國能源研究會常務理事朱成章的說法，“電力改革進程越來越不明朗。”5號文件中，國家電網公司主要職責被描述為“負責各區域電網之間的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題，同時參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程”。今年劉振亞在其書中提出“輸配電一體化”，“電網調度一體化”符合國情，電網公司立場鮮明。

下一步該怎么改？

誰該站出來？

無論收獲何種評價，這一輪電改都留下了一個隱患：穩定供電。目前火電投資連續6年下降，民資外商紛紛撤出發電行業。根據陳宗法提供的數據，2008年開始到2011年，五大發電集團火電板塊累計連虧921億，資產負債率早超過國資委限制的85%紅線，在15家重點監控的高負債央企中，占近一半席位，“五大發電集團也在出售火電資產，中電投剛推出之前控股的漳澤電力，華電集團也賣掉了湖南等地兩處發電資產”。

陳宗法說行業效益遠不如改革前，“為銀行打工，替煤炭賺錢”，發電集團的可持續發展能力被嚴重削弱，他擔心電力“硬缺口”可能重現。這一觀點也得到國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛的認同，他甚至預測“當前煤電矛盾積累已十分尖銳，今年可能會出現更大面積的電荒”。

變革仍有燃眉之急，朱成章認為電改現在到底是個怎么樣的面貌，大多數人并不清楚，“目前最要緊的問題是全面統籌梳理經驗和教訓，當年的5號文件參照英國模式，但由于國企等體制不同，我國電力體制改革與世界上任何一個國家都不相同，總結積淀對我們尤其重要。”無論是英國還是美國，他們在電力改革中都不斷地思考總結，修正路線，而10年間，國內似乎沒有哪個監管部門認真地全面回顧行業改革，“沒有一個較為清晰的討論和定調，業內人士認識分歧較大，尤其是使得媒體對電改產生困惑，比如5號文發了這么久，為什么一直推不動，板子全打在利益和壟斷上，這對不對呢？輿論導向造成政府在推動電改時處境十分被動。”

現在誰會挺身而出呢？電力行業屬多頭管理，國家發改委只管電價，國家能源局只管項目發展，電監會只管市場，國資委只偏重管理考核。一位五大發電集團人士表示電改當年由國務院提出，現在也應該由國務院出頭，“在企業、行業協會和政府有關部門中，政府部門是這輪電改的設計者和主導者，政府的定調決定下一步電改的方向和目標。”

作為市場規制者，政府是推動變革的核心力量，正如原國家能源局局長張國寶所言，當年原國有電力公司極力反對電力改革，但方案一旦被高層敲定，“氛圍馬上就變了，沒有人再反對改革，大家都忙著哪個電站歸你，哪個電站歸我，都去爭資產了”。

規制者變革

5號文件出臺10年，現狀卻這般糟糕。馮飛最早以電力體制改革領導小組成員參與方案制定，至今，他認為5號文件的方向和目標都沒有問題，關鍵在于政府推動的決心。

中國社科院能源經濟研究中心主任史丹從另一層意思闡釋了這個觀點：“改革不存在難和不難的問題，關鍵是看設計者制定的目標以及愿為之付出的成本，比如5號文，我個人的理解是決策者改革的目標僅是廠網分離。”

相關的條文和現在的事實印證了史丹的觀點，如區域電網作為獨立法人實體，本是打破電網壟斷最有力的工具，文件規定區域電網將區域內的現省網公司改組為分公司或子公司，負責經營當地相應的輸配電業務。但省網公司卻并未從國家電網垂直管理體系中劃撥出來，區域電網從開始就是繡花枕頭，只不過，國家電網現在捅破了這層窗戶紙。

每一項改革都附帶成本，都是不同的利益訴求者和政府進行討價還價的結果。如廠網分離時，有920.01萬千瓦和647萬千瓦兩部分發電資產被“暫時保留”在國家電網公司旗下以彌補改革成本。

作為目前另一種主流觀點陣營，朱成章、《反壟斷法》起草小組成員張昕竹、原國家電力公司顧問劉紀鵬教授等對5號文件的改革方向都有所保留，主張在目前情況下輸配一體化。朱成章認為中國能源環境等與英國差異很大，不宜照抄照搬，核心問題是要政企分開，電力企業成為真正的企業。

有人表示嚴格受管制的電價已成為利率之外，政府調控宏觀經濟第二大杠桿，電力企業猶如調控工具而非企業。如在1度終端電價（工商業和居民）里，不僅包括電力產業相應成本，還包括三峽工程建設、城市公共事業附加、中央庫區移民后期扶持資金等近10項政府性基金，根據去年全社會用電量，每度多收1分錢就是400多億。一位電力學者曾就此問發改委的某位人士，“每年這么多錢政府收走后放到哪里去了？”該人士笑言“這事發改委管不了”。

中國電力行業，90%以上為各級國有資產。在這兩重背景下，朱成章認為，電力體制改革中政府應先改革，理清政府和企業的界限，“還有句不受歡迎的話—調整電價”。

英國牛津大學學者約翰·維克斯等學者對英國電力私有化的研究得出，對于電力這類特殊的行業，無論是完全私有化競爭還是輸配一體化都不能被證明是最優模式，而監管都是其中最重要的環節，最終的結果是在監管和競爭的博弈中，每個環節成本透明，價格依然成為市場資源配置的基礎。

英美等監管機構多具備實權職能，龐大的專業人才隊伍并獨立運作，從而能夠較有效地約束完全市場化下的電力賣方聯盟或輸配一體化下的電網買方壟斷。由此而言，國內電力變革依然任重道遠。