環(huán)保測試水電樣本

在中國非化石能源中，水電是當(dāng)之無愧的“一哥”。但“十一五”期間的怒江環(huán)評論戰(zhàn)，一度使其發(fā)展被蒙上一層陰影。

而屢屢發(fā)生的電荒，以及日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，使得水電投資開始加速。

今年的《政府工作報告》，明確指出2012年要“安全高效發(fā)展核電，積極發(fā)展水電”。這意味著，在中國能源安全版圖中，水電仍被認(rèn)為是“最靠譜”的清潔能源之一。

日前，國家發(fā)改委核準(zhǔn)了大渡河、金沙江流域的5個大中型水電項目，累計裝機(jī)達(dá)到580萬千瓦，動態(tài)總投資超過600億元。

事實上，上述5個項目在“十一五”已動工，但因環(huán)評、移民等問題導(dǎo)致無法順利施工。此次核準(zhǔn)后，國電集團(tuán)麾下的大渡河枕頭壩一級水電站首臺機(jī)組可在明年并網(wǎng)發(fā)電。

今年1－2 月，中國的水電投資同比增長近100%。

水電加速開閘，與2011年中國三個節(jié)能減排指標(biāo)沒有完成不無關(guān)系。根據(jù)國家能源局的規(guī)劃，2012年將核準(zhǔn)2000萬千瓦水電；而在2007年－2009年，這個數(shù)字分別為234萬、724萬和737萬千瓦。中電聯(lián)新近發(fā)布的電力工業(yè)“十二五”滾動研究報告認(rèn)為，清潔能源尤其是水電投資加大，將是“十二五”期間乃至“十三五”期間的電源投資趨勢。

環(huán)保部門的看法則不一樣，甚至環(huán)保部與各省環(huán)保局之間，亦看法不同。

2012年1月6日，環(huán)保部下發(fā)了一份《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》。《通知》中將積極發(fā)展水電的原則定為“生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌考慮、適度開發(fā)、確保底線”；明確規(guī)定，“在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)及其他具有特殊保護(hù)價值的地區(qū)，原則上禁止開發(fā)水電資源”。此前的2011年10月18日，環(huán)保部聯(lián)合國家發(fā)改委下發(fā)了《河流水電規(guī)劃報告及規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查暫行辦法》，再次強(qiáng)調(diào)水電環(huán)評。

對環(huán)保部而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的能源需求增長、步步緊逼的節(jié)能減排，以及呼聲漸高的生態(tài)保護(hù)，矛盾一直存在。

開閘疑云

對于2012年的水電審批開閘前景，各方看法不太一致。

“怒江項目至今還沒動靜。我們有專門一個公司，幾十個人在那邊蹲了七八年，等著國家政策開閘。”華電集團(tuán)一位高管對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

自2003年國家發(fā)改委論證怒江水電開發(fā)以來，怒江一直是“反壩派”和“主壩派”爭議的焦點(diǎn)。此后怒江水電開發(fā)擱置，但多年來各界對怒江關(guān)注的熱度依然不減，甚至成為2008年全國公務(wù)員考試的申論試題。

“十一五”期間，規(guī)劃核準(zhǔn)開工的水電項目應(yīng)該為7000萬千瓦，實際批準(zhǔn)了4300萬千瓦，而開工只有2000多萬千瓦。因怒江論戰(zhàn)導(dǎo)致的“十一五”水電開發(fā)低潮，被業(yè)內(nèi)人士稱為中國水電“失去的五年”。

中國承諾2020年把非化石能源比重提高到15%的大背景下，能源行業(yè)需要解決的難題，從來沒有今天這樣兩難。按照規(guī)劃，“十二五”期間水電需要開工1.6億千瓦（含抽水蓄能4/1），但2011年只完成了1268.24萬千瓦，不到8%。

對于工期短則五六年、長則十來年的水電建設(shè)而言，2012年似已進(jìn)入了能否完成任務(wù)的關(guān)鍵時段。

“已是收獲的時節(jié)。”負(fù)責(zé)雅礱江流域水電開發(fā)的二灘水電開發(fā)有限公司一高管對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，目前在建的官地和錦屏二級水電站今年就要并網(wǎng)發(fā)電，其他項目還在報批過程中。

金沙江中游水電開發(fā)公司有關(guān)人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，目前梨園水電站的環(huán)評報告已經(jīng)通過，“阿海大約到今年6-9月就可正式商業(yè)運(yùn)行；一直爭論的兩家人和龍盤，還在水電水利規(guī)劃設(shè)計總院層面做比選，還沒有結(jié)論意見”。

“2012年會成為水電開發(fā)高峰年。”華電集團(tuán)高管認(rèn)為，中國火電投資已經(jīng)連續(xù)6年下降，風(fēng)電、太陽能有各種局限，核電受福島核泄漏事故的影響，還有不確定因素，“現(xiàn)在最有效的還是發(fā)展水電，否則下一步的電荒會可能更嚴(yán)重”。

水電水利規(guī)劃設(shè)計總院一位專家說，“今年的項目會比去年多。能源局定了2000萬千瓦的目標(biāo)，現(xiàn)在要圍繞目標(biāo)倒推項目，把宏觀指標(biāo)落實到具體的區(qū)域、河流、項目上。”他認(rèn)為，“水電建設(shè)周期長，只有提前動手，2020年才有可能實現(xiàn)目標(biāo)”。

“從現(xiàn)在趨勢看，‘十二五’規(guī)劃的目標(biāo)可能很難完成。”中國水電工程學(xué)會副秘書長張博庭說，“實際操作起來，每個項目都比較困難，不容易通過審批；水電開發(fā)周期長，前幾年不開工，都加到后幾年基本上是不太可能的”。

“水電，不是說我們想發(fā)展水電就能發(fā)展的，要看現(xiàn)在的環(huán)境。”國家能源局一位官員似乎“話中有話”。

環(huán)評“閘門”

2012能否出現(xiàn)水電開發(fā)高潮，首先要解決的就是“過環(huán)評關(guān)”。

“在做好生態(tài)保護(hù)和移民安置的前提下，積極發(fā)展水電”，《“十二五”規(guī)劃綱要》如是表述，而具體到操作層面，卻遠(yuǎn)比一句話復(fù)雜得多。

2011年10月，環(huán)保部聯(lián)合國家發(fā)改委印發(fā)了《河流水電規(guī)劃報告及規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查暫行辦法》，這是對于河流水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)評審查專門加以限制和規(guī)定的第一份文件。

此《暫行辦法》對2009年通過的《規(guī)劃環(huán)評條例》進(jìn)行了細(xì)化，水電項目所在的流域開發(fā)規(guī)劃環(huán)評通過審查，成為項目環(huán)評審批的前置條件。在明確要求開展規(guī)劃環(huán)評的10個行業(yè)中，水電居冠。

2012年1月6日，環(huán)保部又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》，要求不僅規(guī)劃要進(jìn)行環(huán)評，已經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃如進(jìn)行重大調(diào)整的，還應(yīng)重新進(jìn)行環(huán)評；對水電開發(fā)歷史較早、未開展水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)評的流域，還應(yīng)組織開展流域水電開發(fā)的回顧性環(huán)評研究。

未來，各地環(huán)保部門在受理、審批水電項目“三通一平”和水電建設(shè)項目環(huán)評文件時，必須同時出具發(fā)改委的“路條”、流域規(guī)劃環(huán)評審查意見或流域回顧性環(huán)評研究成果。

2011年初，環(huán)保部污防司副司長凌江對外表示：“水電的污染，在某種程度上比火電的污染還要嚴(yán)重。”此說曾引發(fā)廣泛爭議。

“從國家角度，加強(qiáng)水電環(huán)保監(jiān)管，肯定沒錯；但如果因為環(huán)保問題，完全阻礙了水電的發(fā)展，就有些片面了。”一位中電聯(lián)資深專家說，“水電作為清潔能源，從開發(fā)技術(shù)、大壩技術(shù)、設(shè)計技術(shù)來看，中國都是世界上一流的”。

對于環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)的大幅提高和細(xì)化，大部分水電開發(fā)企業(yè)態(tài)度曖昧。

“我們一個公司開發(fā)一條江，一條江上中下游分段環(huán)評，單個項目也要做，層層做環(huán)評。我們和其他公司不一樣，要考慮整個流域，環(huán)評的要求更高一些。”負(fù)責(zé)雅礱江梯級水電建設(shè)管理的二灘水電公司一高管對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，“我們平時也是按照這個做的”。

“大壩里都留了專門的魚道，建設(shè)了魚類放流站，植物也做了保護(hù)和回遷，壩區(qū)綠化也搞得很好，這在過去是不可能的。”華電集團(tuán)一位高管對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“環(huán)保投入比過去成倍增加，水電造價大幅度上升”。

“水電本身就是個環(huán)保工程。如果不建水電，要燒掉多少煤和油？”金沙江中游水電開發(fā)公司一位高管說，“水電對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，通過不斷完善對環(huán)保的要求，會越來越少”。

有“水電斗士”之稱的張博庭對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“大環(huán)境還是受到一些極端環(huán)保人士的影響，把水電的負(fù)面因素過分夸大，甚至妖魔化”。

核準(zhǔn)之殤

“核準(zhǔn)比審批復(fù)雜。”一位長期負(fù)責(zé)項目核準(zhǔn)的水電開發(fā)企業(yè)高管對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“國家政策說優(yōu)先發(fā)展水電，但從這幾年的情況來看，核準(zhǔn)比較難”。

2004年投資項目審批改革后，核準(zhǔn)制開始實施，凡是不使用政府投資的項目，一律不再審批，而是區(qū)別情況實行核準(zhǔn)制和備案制。

旨在簡化審批流程的改革，在一些企業(yè)看來卻未取得應(yīng)有效果。

在核準(zhǔn)制下，水電開發(fā)企業(yè)上項目前，要先獲得發(fā)改委同意開展前期工作的文件，即“路條”；然后憑“路條”分別到國土、環(huán)境、工商等部門辦理行政許可，最后由發(fā)改委核準(zhǔn)通過。

而此前的審批制，只要發(fā)改委通過審批，項目就具備了合法性。

2009年6月被“環(huán)評風(fēng)暴”叫停的魯?shù)乩婍椖浚瑥?006年開始建設(shè)，到2012年1月最終核準(zhǔn)，歷經(jīng)6年。

核準(zhǔn)周期為什么這么長？上述長期負(fù)責(zé)項目核準(zhǔn)的水電開發(fā)企業(yè)高管表示，“實行審批制時，有電力部作為主管部門，會牽頭做這些事。現(xiàn)在沒有電力部。”

“審批制實施多年，是一套很成熟的程序，批的人知道怎么辦，被批的人也知道怎么辦。”該高管認(rèn)為，“改為核準(zhǔn)制后，國家各部委都不清楚權(quán)限到底在哪個范圍，什么該核準(zhǔn)，什么不該核準(zhǔn)；報批單位也弄不清楚該怎么辦，今天補(bǔ)一個文件，明天補(bǔ)一個材料，過程比較長”。

中國電力建設(shè)集團(tuán)一名資深設(shè)計專家對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，核準(zhǔn)制的項目申請報告里，有很多附件和配套的支撐材料，比如環(huán)評、土地等審查，“審查不是純技術(shù)的，是牽扯到方方面面利益、觀點(diǎn)、想法的協(xié)調(diào)，地方政府、林業(yè)部門、環(huán)保部門等都有自己的意見”。

“希望批的快一點(diǎn)，真正落實優(yōu)先發(fā)展原則，不要久拖不決。”華能集團(tuán)一高管建議，“如果項目不符合國家政策，確實不能干，就徹底叫停，不要拖著，一些企業(yè)投了好幾十個億在里面，如果拖著就要不停投錢進(jìn)去，損失更大”。

張博庭告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，2012年2月剛通過發(fā)改委核準(zhǔn)的魯?shù)乩娬荆鋵嵲缇桶循h(huán)評報告交上去了，“但數(shù)年沒音信，最后是地方政府批準(zhǔn)了截流，結(jié)果在2009年環(huán)評風(fēng)暴中成了未批先建的違規(guī)工程”。

討論平臺

中國水電面臨的問題，還有移民。

國家能源局一名干部“很慎重”地說：“現(xiàn)在水電站移民涉及人數(shù)比較多，成本也非常高。如果不做好移民工作，水電發(fā)展很困難”。

“安置一個移民，現(xiàn)在大概需要20萬元，這還不包括未來的長效補(bǔ)償。”金沙江中游水電開發(fā)公司的一名高管說。

“現(xiàn)在不少水電站的移民安置費(fèi)用，已經(jīng)超過工程建設(shè)費(fèi)用；移民費(fèi)用成倍超概算。”華電集團(tuán)有關(guān)人士表示。

水電開發(fā)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和配套法律法規(guī)不夠健全，是水電發(fā)展面臨的問題之一。華電集團(tuán)上述人士認(rèn)為，移民問題最好能通過國家立法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，“現(xiàn)在各地標(biāo)準(zhǔn)不一。畢竟企業(yè)承受能力有限，如果成本大到?jīng)]有經(jīng)濟(jì)開發(fā)價值了，還開發(fā)什么？”

據(jù)華電集團(tuán)人士介紹，“水電項目的造價，過去每千瓦大約六七千元，現(xiàn)在已經(jīng)漲到八九千元，甚至超過一萬元”。

張博庭告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，美國的3個水電開發(fā)機(jī)構(gòu)——工程師兵團(tuán)、墾務(wù)局和田納西流域管理局，都是聯(lián)邦政府部門，“各做各的，不在一個州里互相競爭；中國目前是全流域競爭，就出現(xiàn)了種種問題。”

亦有人認(rèn)為，水電大發(fā)展的背后，有著強(qiáng)大的利潤和利益集團(tuán)推動。2011年，在來水普遍偏枯的情況下，五大發(fā)電集團(tuán)的水電板塊，除華電因貴州水電來水特枯虧損外，其余全部盈利；而2010年，五大發(fā)電集團(tuán)水電板塊均是十幾個億的盈利。

“還是應(yīng)該提供一個討論的平臺。”對于諸多爭議，中電聯(lián)有關(guān)人士表示，“不要像過去那樣，不是西風(fēng)壓倒東風(fēng)，就是東風(fēng)壓倒西風(fēng)，而是要綜合考慮水電開發(fā)的問題”。

黃河小浪底水庫調(diào)水調(diào)沙