美中雙邊投資的政治阻礙

摘要：如今雙邊投資的政治風險以及跨國并購引發的國家安全問題越來越引發人們的關注。隨著中美雙邊經貿關系的大幅發展，雙邊投資也逐漸增多。因為中美關系的微妙性與復雜性，中美經貿摩擦就不可避免地被政治化。本文試圖從審查機構和審查程序上將兩國的外商投資審查政策進行簡單比較，并在此基礎上對雙邊經貿和投資協定的談判提出一些意見和建議。

關鍵詞：美中經貿 外資審查 政策阻礙 談判協定

一、美國外國投資審查委員會與相關審查條款

（一）政策演變與審查機構

如今的美國外國投資審查委員會（CFIUS） 由福特總統在1975年的行政令中頒布設立。1988年出臺的Exon-Florio修正案指出，對于國家安全有潛在危害的外國投資，總統有權阻止交易。之后，里根總統將歸屬于他的權力和職責交給了CFIUS。CFIUS由負責收集和分析外國在美投資的研究機構，轉變成了一個有權審查和決策輔助的機構。2007年7月26日，布什總統簽署了《2007外國投資與國家安全法》。這一法案將CFIUS的地位法律化并穩定了CFIUS的審查程序。2008年1月布什通過一項行政命令擴大了CFIUS的成員構成，CFIUS 隸屬于財政部，由包括行政部門和總統行政辦公室等部門的要員組成。

（二）審查程序

美國的外商投資審查程序總體上可概括為申報，30天審查，45天調查和總統決定4個階段。在30天的初級審查中，通過內部討論和相關分析，如果CFIUS如果有充分的理由確認這起交易會威脅到國家安全，則會在這一階段阻止交易；若內部不能達成一致意見或并購方在申請遭到拒絕時仍然希望得到總統的最終裁決， 則會進入為期45天的后續審查，并提交總統進行最后決定。

二、中國涉及國家安全的外資審查條款

（一）政策演變

伴隨著越來越多的外資入華，中國政府也開始重視外資流入對國家安全產生的影響。美國的外商投資審查法案經歷了較長時間的發展和修改過程，而中國涉及國家安全的外商投資審查近些年才開始起步，其最終審查條款的確立距今才僅僅有半年多的時間。2011年2月11日，國務院發布了有關外國企業對本國企業并購和收購引起的國家安全問題審查條例，初步規定了審查程序、相關機構以及“國家安全”問題所涉及到的領域，這是中國在反壟斷條款的正式貫徹實行上邁出的第一步。3月4日，商務部發布了有關外商投資安全審查條例的中期條款，將相關條款進行了進一步修改。8月25號，商務部發布了外資在華并購與收購安全審查條例的最終條款。

（二）審查機構

不同于CFIUS，中國并沒有設立專門的外商投資審查委員會，這一機構也不直接隸屬于某一個行政部門，而是由國務院統一領導，商務部和國家發改委只發揮主要的領導和協調作用。審查人員由跨部委的聯席專家組成，根據審查所涉及的不同領域和行業來具體決定由哪個部門或機構承擔審查過程。商務部負責接收審查申請并將最終結果告知申請人。 聯席委員會的主要職責包括：研究分析外商投資可能對國家安全產生的影響，對其進行審查，并最終做出相關決定。

（三）審查步驟與程序

中國的外資審查程序也可大體歸為四個階段。在外方提出申請后，如果中方認為需要審查，商務部會在15個工作日內告知申請人，并在其后5個工作日內將審查申請提交給聯席委員會。如果聯席委員會認為需要啟動特殊審查的，則會開始為期65天的調查階段并將最終意見提交給國務院，由其作出最終決定。目前，國務院的最終審查時間還不確定。

三、美中外資安全審查條例中的政治和政策阻礙

如今看來，美中外資安全審查程序都會不可避免受到內部政治和政策運作的干擾。從美國方面看，雖然美國總統對于審查階段的收購申請具有最終的接受或否決權，但從CFIUS向國會提交的年度報告中我們可以看到，每年由總統親自否決的案件只有少數幾起，大部分申報者是不堪忍受美國強大的政治壓力而主動撤回申請。尤其是近些年國會對外資審查過程的頻繁介入使得美國行政部門越來越多地受到立法部門的干擾，在這種情況下，議員的個人傾向，其所處選區的區域經濟情況以及國會之中的黨派紛爭等復雜因素都會影響美國的外資審查過程。況且美國外商投資審查機構的成員構成較為復雜，機構之間的運作并不對外公開，不同部門在“國家安全”和“經濟利益”這一問題的平衡上也存有較大爭論。9?11事件后，相對保守的國防部和國土安全部在對外資的安全審查過程中發揮著愈加重要的作用，特別是當并購和收購涉及到高科技和重要基礎設施建設時。此外，CFIUS還格外關注中國企業對美投資是否會潛在增強中國的軍事實力以及對美投資的中國企業與中國政府之間的關系。

中國的外資審查條例與程序剛剛確立，在運行方面存在著很大的不規范性和不確定性，雖然中國還沒有哪個單獨機構會像CFIUS一樣成為外商在美投資“攔路虎”的代名詞，但是中國在一系列問題上的模糊政策和法規也一直讓國際投資者感到頭疼。商務部發布的審查條款中并沒有詳細指出“聯席委員會“具體包括哪些機構和人員，如果參與審查的部門太少，可能無法對外方的申報做出完整和正確的評估，若涉及的機構太多，則有可能會導致審查效率低下從而影響最終的審查結果。再者，從時間因素上來看，部分外國投資者認為“聯席委員會”在第三階段“調查”上用時過長，而且相關條款并沒有為國務院的最終審查規定嚴格期限，這就使外國投資者更加擔心中國對外資安全審查的過程會受國內政治和行政部門不透明政策運作的影響，另有投資者擔心此類申報會因為無限期拖延而最終導致的不了了之。

根據中國美國商會今年4月份發布的《美國企業在中國2012白皮書》， “中國法規政策相互矛盾且法律不明確”這一問題連續兩年成為美國企業在華運營的第二大挑戰。 此外，中央政府和地方政府在外資監管政策的制定和執行方面出現了不一致，地方政府的行政裁量權也對外商在華投資形成了阻礙。

四、總結與政策建議

近年來，中國一些企業在美國的并購案頻頻受到“以威脅國家安全為由”的阻撓 ，隨著中國相關條款的頒布，美國一些人士指出日后美國在中國投資時可能也會面臨相同的困境。

對于美國政府來說，應盡量對包括中國國有企業在內的赴美投資企業一視同仁，放寬投資門檻。當一項交易有可能對美國國家安全產生危害時，相關部門應在可行的范圍內采取有針對性的緩解措施，而非否決整個交易。中國政府也應該公平對待外國企業在華投資，在外資并購安全審查條例的執行上遵守規定的時限和審查標準，逐步簡化外國投資審批程序，提高審批透明度。

美中兩國于2008年6月舉辦的中美戰略與經濟對話中正式宣布啟動中美雙邊投資保護談判協定。目前來看，兩國還需要進一步深化投資談判，我們非常期待兩國政府能在談判中進一步明確相關審查機構的職能，規范審查流程，減少國家和地方保護主義，加強雙邊有關部門的溝通和互訪，增強透明性以減少誤解，最終達成中美經貿的雙贏局面。

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