政府集中代建的風險管理研究

摘要：政府集中代建模式實現了“投資、建設、管理、使用”的有效分離，發揮了規模管理效益。但實踐中政府代建機構的體制與制度不盡完善，存在管理與監督的漏洞。本文在分析政府集中代建的風險及其成因的基礎上，從外部環境與內部管理方面研究如何加強政府代建過程中的風險管理，以保證程序的規范和效果的廉潔，實現政府投資體制改革的目標。

關鍵詞：投資項目 政府集中代建 風險管理

為解決我國傳統投資體制下項目建設“投資三超”、質量缺陷、工期拖延、腐敗滋生等問題，近幾年，各地紛紛進行代建制的試點與實踐。根據代建單位的性質不同，代建分為集中代建與企業代建兩種模式。其中集中代建是政府將原先分散的、由各個部門自行建設的投資項目集中到一個專門成立的、常設性的代建機構進行建設。采用政府集中代建模式有其優越性和必要性，作為非營利性的常設專業機構，代建單位能夠對政府投資項目進行集中、統一的專業化管理，有效地解決了政府投資項目中的“一次性業主”問題；代建單位通過對多個項目同時組織材料設備集中采購，實現規模化的采購效益，相比分散的建設管理模式，減少了大量人力投入和節省了不少建設管理費，從而發揮了規模化管理效益；代建單位以事業單位身份出現，方便協調建設中的各種問題，利于政府實施監督與控制；代建單位屬于專業性機構，可以充分發揮專業人才、技術以及經驗等優勢，有利于提高政府投資項目的管理成本。但目前的政府集中代建模式，因制約機制、管理體制的不完善，還存在很多管理漏洞和風險，因此有必要對政府集中代建的風險管理進行研究。

一、政府集中代建風險管理的必要性

政府集中代建機構在多方監督的大環境下，作為項目業主對項目進行建設管理，既要對政府負責，又要對使用單位負責。在項目代建管理中政府依然面臨如何有效控制超概算、延工期現象，解決標前的人為操作、標中的圍標串標、標后的管理不到位等問題。政府集中代建機構在接受代建任務的同時，也成為項目風險的承擔主體和管理主體。雖然，政府集中代建機構已通過與工程項目的總承包企業或勘察、設計、設備供應、施工等企業簽訂合同，以合同形式實現項目部分風險的合理分擔和轉移，但政府集中代建機構在投資、工期、質量、廉政等管理方面依然面臨各種風險，有必要進行風險管理。

二、政府集中代建的風險及其原因分析

政府集中代建過程中面臨的風險主要存在于以下環節：

1、策劃立項環節的風險。主要表現為決策缺乏民主態度、效益理念和責任意識，不切實際過分追究“洋、大、全”，造成重復建設或國家財力、人力、資源的損失浪費。

2、勘察設計、工程預算環節的風險。主要表現為設計單位或項目預算編制機構接受申請單位或使用單位的請托，超標準、超規模、超范圍編制預算或故意提高建設設計標準，為相關企業獲取更大利益。

3、施工企業選擇、招標環節的風險。主要表現為肢解工程，規避招投標或采取圍標、串標等不正當手段，誤導招標決策。特別嚴重的風險是個別領導干部干預、插手工程項目招投標。

4、施工管理環節的風險。主要表現為通過變更設計增加額外工程量，提高工程造價，非法轉包或分包，使一些資質不達標或掛靠施工隊伍進場施工。

5、工程監理環節的風險。主要表現為工程監理單位只收費不監理或不認真監理，監理工程師不到位或現場監理人員與招投標報名時人員不一致或形同虛設。

以上政府集中代建過程中面臨的風險，究其原因主要在于：

（一）代建制法律法規不健全

地方政府根據當地的政府投資項目建設需要，紛紛試行政府集中代建制，但全國沒有統一成熟的政府集中代建模式可供參考，代建制目前仍處于試點與完善之中，尚未出臺相關的法律與規范性文件，各地的政府集中代建管理既有成功的經驗，也有困惑的瓶頸，往往在項目管理中找不到法律依據與具體的實施細則，存在管理盲區，缺少法律保障。

（二）各政府部門職責不明確

實行政府集中代建后，投資、建設、審計、監察等部門職責定位不明，時有缺位與越位現象。如投資主管部門、財政部門因存在信息不對稱等原因，對政府代建機構提交的工程概算，缺少專業的審核環節，難以確定合理的建設規模和建設標準以及設定“真實”的項目投資控制目標，對代建機構也缺少合理的考核依據，因而在項目投資控制方面存在很大的風險。建設主管部門、資源交易管理部門因過于追求程序時限與前置的細節問題而牽制了代建機構大量的時間與精力，從而影響整個工程進度。審計部門在工程審計與財務竣工決算審計時的及時性問題，影響了代建機構后續的資產移交并實現項目的真正意義上的完結。在整個項目的建設過程中，紀檢監察部門未能在重點環節進行監督管理，為政府投資項目的健康建設保駕護航。

（三）使用單位角色定位不清晰

在項目建設的前期階段，使用單位往往主動性不強，對使用功能、建設內容、建設標準、裝修標準等草率確認，而在施工過程中，發現不合理或不滿意的地方提出大量的功能變更或標準變化，有時政府集中代建機構只能“屈從”使用單位的一些變更要求，從而不能對建設規模、建設標準及至建設內容進行有效的控制，并為此超投資和延誤工期。

（四）集中代建機構組織、管理模式不盡完善

集中代建機構內部各環節信息流動緩慢，投資控制的側重點與關鍵環節點把握不準等問題，有時造成“釣魚工程”、“三超工程”因素的滋生。由于建筑市場不完善，監理單位發揮的作用比較有限，往往形成了“大業主、小監理”現象。因此高素質的施工、監理、材料供應單位的選擇，為政府投資項目提供優質服務，將大大減輕代建機構對合同的標后管理壓力。

（五）集中代建機構責任約束與績效評價機制不健全

由于人事制度改革和行政管理體制改革的滯后，使事業性質的集中代建機構在監督制約與責任約束方面存在先天不足。對事業性代建機構及其相關責任人本身的行政處罰，比法律制約力和經濟利益制約力要弱得多。績效評價機制缺乏或不盡完善，也影響了事業性代建機構的監督制約效應。

三、政府集中代建的風險管理策略

（一）推進相關法律法規建設

在合理劃分事權和財權的基礎上，通過健全的立法，使政府投資項目的規劃、設計、籌資、建設、經營、使用以有政府、代建機構、使用單位、承包商的責任、權利、義務等都用法律形式確定下來，杜絕責權不清現象，為政府工程建設的廉潔、高效提供有力支持。

（二）實現部門職能的清晰界定

集中代建機構必須按政府批準的投資計劃建設，依法接受發改委、財政、建設、審計、監察等部門的監督。在權責的分配上合理規避，加大監控和透明度，清晰厘定集中代建部門在項目建設階段的權力范圍，合理分配一部分權力于其他部門。項目的決策要科學化和民主化，發改委負責立項，財政部門安排資金，再由發改委、財政、審計部門對代建機構編制的概算進行審核確認，并賦予概算法律性與嚴肅性，不得代建機構與使用單位擅自突破，將概算作為對代建機構考核業績的重要依據。項目的建設招標由公共資源交易中心來管理公開招標，項目的工程審計與財務竣工決算審計由審計部門來審定與評價，項目建設管理過程的監督由紀檢監察部門全程監督管理。使用單位角色定位要準確，在項目的前期，對建設內容、功能、標準由使用單位參與，并將工作做細做實。而在后續的建設過程中，要讓使用單位退位，不再參與具體的項目建設管理。

（三）完善集中代建機構內部建設管理制度

主要從以下幾方面著手：

1、工作重點前移。前期決策和設計階段的工作是控制工程造價的關鍵階段，對整個項目投資的影響程度超過75%，而施工階段的影響程度僅有10%左右。政府集中代建機構應盡早介入項目管理，參與前期的項目決策與方案論證，實施全過程代建。工程概算審核確認后，一般不得突破，以此為依據進行投資控制工作。推行限額設計，實現方案設計與施工圖設計的“量體裁衣”。通過對各方案的技術經濟比較，優選出一個既能滿足功能要求又經濟合理的最佳設計。

2、強化市場準入管理，嚴把承包商和供應商入圍關。“魚目混珠”、“良莠不齊”是當今建筑市場的現狀，串通投標和陪標等現象常有發生，這使得招標流于形式，再科學合理的招標方法也不會發生作用。因此要建立投標單位信息庫，在了解各投標單位的經濟、技術、設備、管理、社會信譽等方面的情況，篩選實力強、信譽好的投標單位分類分級入庫，并對信息庫進行動態管理，實現有效的出入庫機制，這才不至于出現“低價中標”，履約難保的問題。也減輕了合同的后期管理壓力。

3、加強施工過程的風險管理，對施工中的鑒證變更及時作出反應。對于施工圖范圍內工程量增減的簽證，由項目部與監理人員核實，是否包含在投標清單項目單價中。施工圖范圍外或設計變更引起的工程量簽證的審核要嚴格程序，技術部門、項目部與監理對施工內容、方案進行確定，預算部門完成工程量與價格審核，代建機構負責人履行審批手續。在工程變更中注意簽證的時效性，審核索賠的合理性，是否存在反索賠等問題。這也能為后期的竣工結算提供清晰的審核依據。

4、充分發揮監理人員在項目管理中的作用。代建機構項目現場管理人員主要做好協調管理與考核監理人員的工作，而對于施工質量、工期、安全的管理，主要依靠監理人員對施工單位的考核與監督來完成。在代建單位、監理單位、施工單位、材料供應商之間的關系中，代建單位起著總協調的角色。

（四）改革集中代建機構監督制約機制，完善績效評價機制

首要的是實行工程質量責任終身制，項目負責人與代建機構簽訂責任制，代建機構負責人與政府主管部門簽訂責任制，對項目質量落實終身制，實現層層制約，層層監督。其次是合理績效目標的確定，政府主管理部門確定具體的績效指標，與集中代建部門簽訂績效合同，績效達標的，給予組織績效獎，賦予更多自主權，否則扣除組織績效獎，更換負責人，并在下一階段對組織實施更嚴格的監控。代建機構按政府對部門的考核目標，予以合理分解，落實到個人，推行項目主任責任制等配套措施，并形成科學系統的評估機制。

政府投資項目的集中起來管理產生了規模效應，政府集中代建在實踐中發揮了積極的作用。但集中代建模式因外部環境與內部管理的不成熟，存在各種風險。因此，完善外部環境與內部機制，有利于控制代建過程中面臨的各項風險，使政府代建機制得以更為有效的運行。

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